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[中图分类号]X196 [文献标识码]A
[文章编号]1008 —8105（2000）01—0037—（05）
自然资源从其为人类服务的功能来看，可分为实物资源和环境资源。前者如生物资源、土地、水资源、矿产资源等，后者如环境容量资源、环境景观资源、生态平衡和自我调节资源、气候资源等。其中一些资源可被所有人共用，一些资源被一部分人共用，还有一些资源被私人利用。这就涉及到资源利用的公共性问题。公共性强的物品，我们称之为公共物品。它具有下列特点：第一，非排他性，即这种物品能够供全体社会成员所用；第二，强制性，即这种物品能够提供给所有的社会成员使用，不论你是否愿意；第三，无偿性，即消费者消费这种商品不需要付费；第四，不可分割性，即这种物品不可以在一组人中按不同的方法进行分割。公共性弱的物品，我们称之为私人物品，它所具有的特征与公共物品相反，能够加以分割然后分别提供给不同的个人。还有一些物品，它们的公共性处于公共物品和私人物品之间，我们称之为混合物品。对于混合物品，排他性和分割性越弱，该要素的公共性越强；强制性和无偿性越强，该资源的公共性也越强。反之，排它性和分割性越强，该资源的公共性越弱；强制性和无偿性越弱，该资源的公共性也越弱。
据此，环境资源具有弱的排他性和分割性、强的强制性和无偿性，因而具有强的公共性。当然环境资源的这种公共性的强弱可以随着国家对其所有制的规定而发生变化。如森林、土地、矿产等资源在私有制国家完全可以成为私人物品，公共性极弱，而在我国则为国家所有，具有较强的公共性。这种自然资源的公共性强弱对自然资源的使用、环境损害以及环境治理有什么影响呢？国家应该采取什么对策呢？
一.财产权失灵导致“公有地悲剧”
早在中世纪时期，英国某些地区的农村曾允许人们在公共牧场放牧。结果人们在利益的诱惑下，倾向于选择竞争的行为方式，尽可能增加自己牲畜的存栏数，使自己得到最大利益。牲畜的大量增加很快使草场失去再生能力，导致资源和环境退化，随之也使大家失去了放牧之所，影响了大家的利益。
这就是美国经济学家G.哈丁1968年所称谓的“公有地悲剧”。
对于国家来说，它对该国国内的自然资源具有永久的主权，具有赋予这些自然资源以国家所有和个人所有的权利。在“公有地悲剧”中，公有地由国家配置，被公众拥有，所有社会公民都可以使用它，谁先来谁占有，谁采谁有。公有地成了一个没有所有者的公共资源，可以无偿使用，不用白不用，后用不如早用，少用不如多用。任何一个人都可以作为无票乘车者（Free Rider）利用公有资源，而不必承担提供这一物品的成本和经济活动所引起的外部成本。由此引起自然资源的快速耗竭和生态环境的破坏。
这点可以通过对可再生资源利用的经济学分析来说明。
与不可再生资源的利用相比，人们对可再生资源关注的焦点不在其存量究竟在多少时间内才应该被消耗尽，而是对可再生资源的利用不能超过其自我再生的能力。例如，捕鱼的数量不应超过现存鱼类种群数的自我更新量。为什么这么说呢？从原则上说，可再生资源的这种再生和更新能力是有条件的，这依赖于当地的实际管理体制。一套注重于可持续利用的管理体制将有助于资源的自我更新，能够使资源利用者可以获取可持续的产量。例如，只捕获长成的鱼，而把那些幼小的鱼保留下来直到它们长到可以进行下一次捕捞为止。但是，在“公有地”的情况下，鱼类资源被开放利用，其获取量超过资源的可持续产量，存留量就不足以更新。结果就是过度利用，对资源造成威胁甚至会使其灭绝。
下面我们来看一看渔业资源的公有是怎样导致对其开放性掠夺式利用的。
假设现有一个占有一定面积的池塘，要想鱼类在其中繁殖，鱼类的数量必须达到一定的值Xmin，否则鱼类将沿着（图1）AC 的方向而灭绝。
在鱼类数量达到Xmin基础上，鱼类开始繁殖，在较低的存量水平上，鱼的数量增长非常快（从图中A点到B点）。然后它们为食物而彼此竞争，增长减缓（B以上）。最后，存量保持在一个最高的水平， 其栖息地可以继续存在；这就是承载力（carry capacity），正如Xmax所示
图1 可再生资源当代增长曲线：渔业资源
假设现在该池塘的所有者不是唯一，而是任何人都可以来这儿捕鱼，那么对照上图，捕鱼的结果怎样呢？由于在这种资源开放的情况下，每个想通过捕鱼得到利润的人都会设法利用它，因此，这些捕鱼者一不会等到鱼类存量达到Xmin时才捕鱼，二不会考虑到Xmin时就对捕鱼量加以限制。但是，这也并不意味着他们一定要将鱼的存量捕到Xmin以下甚至0为止。因为决定他们终止捕捞的是看捕捞还有没有利润。 如果有利润，他们就会将鱼捕到其存量Xmin及其以下（但不会达到0）； 如果没有利润，他们会在鱼的存量在Xmin以上时就停止捕捞。也就是说，捕捞的终点主要取决于他们对捕鱼成本和收入的考虑。
如果我们以投入和成本作为纵坐标，以对资源的利用强度——作用力（E）（它可用工作日、拖网渔船的数量来表示）作为横坐标， 并且假设捕获每一吨鱼都获得同样的价格P，则总收入TR＝P*H；如果我们再假设单位作用力E也是在同样的价格水平W上，则总成本TC＝W.E。 总成本曲线和总收入曲线就如图2所示
一般来说，高水平的作用力同低水平的存量相对应；而低水平的作用力同高水平的存量相对应。这样，随着我们沿作用力轴的移动，存量相应减少。Emax对相应于最大的作用力和零存量（XO）。
图2 不同管理体制下渔业的均衡
由于鱼类资源开放和利益的驱动，当TR高于TC时，总会有新来者捕鱼。只有在TC超过TR时，即在Eoa右边时，这一现象才会停止。 需要说明的是：Eoa并不会导致资源灭绝。不过，Eoa非常接近Emax，所以灭绝的危险性颇大。进而言之，如果这种资源有一个关键的最小规模要求，Eoa可能具有更大危险。最后如果曲线TC变得更为平缓的话，Eoa会更接近Emax。关键之处在于，收获或捕获的成本越低，灭绝的危险性会越大。这点从发生在我国的甘草乱挖事件中充分反映出来。
鉴此，人类再不能把自然资源当成“公有地”而加以掠夺性地开发利用了。应该对“公有地”进行管理，明确其所有权，以有利于资源环境保护。
二、强化资源使用权，有效地保护资源
对于自然资源，明确所有权的途径有两条：一是将其划为国家所有；二是将其配置给私人所有。
如果私人拥有对自然资源的所有权，对环境资源使用和环境的影响怎样呢？
仍然以上面的渔场为例，假设渔场只归一个人所有，那么他就会从个人长远利益出发，保护资源以使其可持续利用，不可能竭泽而渔。就是从短期着眼，他也要力求最大利润，即使得捕鱼的总收入减去总成本为最大。这点在图2上就是以Eprof作用力来从事捕获活动，获得相应的捕鱼量。此时捕捞量与Xmax相距较远，对于鱼的最大存量来说，是一安全的捕捞量。这就显示出了如果赋予私人以资源所有权的话，可以更好地保护资源。当然，现实情况并非如此简单，不过，这确实为避免“公有制”悲剧指出了一条道路。
值得注意的是，在走出“公有地”误区的过程中，资源的私有化并非完美无缺。首先，它意味着剥夺许多用户的按惯例或者依法拥有的权利，有造成社会分配不公的危险；其次，当有些资源无法分割时，产权的私有化就勉为其难；第三，更重要的一点是个人所有制也可能同资源耗竭和退化相一致。如果个人贴现率大于资源再生速率，并同每一次开发利用的价格与成本比率相伴，那么，该资源的所有者的最优选择将是消耗尽这种资源。事实上，即使在贴现率低于自然资源的再生速率时，资源灭绝也有可能是个人的最优选择。最后，私人财产不能解决由一个所有者强加给另一个所有者的外部效应问题，除非双方能够对这种外部性进行协商。
因此，对于自然资源是将此私有化还是由国家所有，要根据具体情况进行具体分析来确定。对于“公有地悲剧”，资源的私有化只是解决问题的一条途径，另一条途径就是政府将资源收为国有，采取强有力的措施，以行政命令的方式对国有资源的个人使用者加以限制，使其行为有利于保护自然资源。如果国家既不授权给特定的单位和个人去开发特定的自然资源，又缺少对自然资源的有效管理和保护，那么，自然资源就会成为公共开发性资源，谁都可以去使用，从而造成乱挖滥采、乱砍滥伐、乱捕乱猎、滥渔过牧等问题，国家所有权也不可能真正实现。
为此，对于国家所有的自然资源，一定要明确使用自然资源的主体，赋之以使用权。
使用权的赋予不是随便的，而是有一定条件，需遵守一定规则的。
（一）国家所有权的主体只能是一个，而不是多个
否则会出现资源上的多头管理，如在中国，国家所有权的代表有多个。中央政府及部门、地方政府及部门都在行使国家所有权，他们可以利用其所有权而获得资源的使用权。这种状况一方面使得国家所有权的支配力往往在这些既是产权主体，又是行政主体的掣肘中弱化或消失，而作为国家所有权客体的自然资源却因此遭到破坏和浪费。另一方面使得政府及部门不仅是自然资源规制和配置的主体，而且是开发利用人的投资者，即便不是投资者，也是受益者，这样开发利用人之间的纠纷容易引发出行政主体之间的纠纷。这一点比较明显地表现在我国海洋资源的管理和利用上。
（二）应该明确使用权享有者的权利和义务
自然资源是人类生存的基础，对其开发利用能够满足人类生存的需要，能够给开发利用者带来经济效益。获得了所用权也就获得了获取经济效益的机会。但是，这种权利的获得应该是有条件的。资源是有价的，必须购买；环境是社会的，外部成本必须支付；资源是稀缺的，想拥有资源所有权的人们必须通过相互间的竞争，从国家所有者手中获取这种权力。这些都是那些想拥有资源使用权的人们所应尽的义务和责任。如果只赋予资源使用者以使用资源的权利，而不使之承担相应的保护资源和环境的责任，那么资源使用者必将为了其单位和个人的经济利益置资源与环境于不顾。如80年代在我国乡镇企业盛行的承包制实质上就是这样，从而造成我国乡镇企业污染加剧，占据了中国环境污染的“半壁江山”。
因此，必须对自然资源的使用权附加有利于保护资源和环境的条件，明确拥有使用权的人们所具有的使用资源的权利和义务，达到保护资源和环境的目的。
（三）合理确定使用权的拥有者
国家所有权应该将资源使用权推向市场，让那些想拥有资源使用权的人们经过竞争并与国家交易之后获得使用权。这一方面可使自然资源从政府配置变为市场配置，使国家所有权人从行政主体变为民（商）事主体，使所有权的行使从行政行为变成民（商）事行为，割断了权力对利益的粘连，避免了行政与所有权混同带来的权力冲突和掣肘，也割断了行政主体与开发利用人之间的“脐带”。此时，国家所有权人能够最大限度地获得利金，实现国家所有权。另一方面，使用权获得者是通过与其它竞争者竞争之后，才获得使用权的，避免了资源使用权无偿获得的情况，受到了资金效益和资源效益的双重约束，也使权利人更加明确其所应该承担的权利和义务，采取有利于资源和环境的行为。
但是，在我国，许多使用权拥有者的确定不是这样。现行法律及制度把它安排成政府及部门行政权支配行政对象的标的。行政行为如行政许可、划拨、确认、收回等竟成了自然资源开发利用权取得、行使、终止的唯一根据。现行自然资源开发利用权大部分是无偿取得的，即使在有偿取得的情况下，权利金也是人为确定的数额，这既不反映自然资源价值，也不反映市场供求。资源使用权获得者“不付费或少付费就能开发利用自然资源，既不受国家开发利用权制约，又不受成本经济的约束，于是自然资源开发利用权失去了资源效益的规范，经常成为掠夺自然资源的手段。”
（四）应该维护自然资源使用权获得者使用资源的权力
开发利用人获取资源使用权的目的是为了追求更大的经济效益，因此要保证他们资源使用权的独立性和支配性，这样才能激励他们最大限度地合理开发利用自然资源，充分实现自然资源的价值和使用价值，也才能使他们明确履行在开发利用资源过程中保护自然资源和环境的目的。否则，没有取得使用权的其它经济主体就会侵占资源使用权，对拥有资源使用权的人们和资源环境造成损害。目前，在一些大的矿区，存在着严重的无证采矿者对国有大矿山的侵占现象，这不仅造成了资源的严重浪费，而且也极大地影响了大矿山企业的安全和经济效益。对这种现象，如果不采取严厉措施加以制止，开发利用权的保护就是一句空话。
（五）资源使用权的传递和转让对资源的使用也会产生影响
一般而言，如果只赋予资源使用者一段时间的资源使用权，在使用期限将到时，资源使用者将会加大对资源的使用强度，甚至掠夺式地开发利用自然资源。使用期限时间越短，对资源的使用强度越大。因此，国家可针对使用者使用资源的情况，有条件地延长使用者使用资源的年限，刺激使用者用投资的方式从事开发利用行为，用最小的资源投入争取最大的产业产出。如对于我国，新修改的《中华人民共和国土地管理法》强调了农民的土地使用权，第一次将土地承包经营期30年不变写进法律；土地法还规定，在承包期间内对个别承包经营者之间承包的土地要进行调整的，必须经村民会议2／3以上成员或者2／3以上村民代表的同意，并报乡镇人民政府和县级人民政府农业行政主管部门批准。这种强化土地使用权的措施，对于鼓励农民增加投入，保护土地资源不无益处。
当然，如果资源使用者已经掠夺式地开采自然资源并且造成了环境破坏，那么政府可以剥夺资源使用者的这种资源使用权，让其它更能有效地利用和保护自然资源和环境的主体拥有资源使用权，以保证自然资源的持续利用。
三、明晰产权，使社会成本内部化
环境的外部性可能存在市场失灵，因此必须通过政府干预来消除环境的外部性，使外部成本内部化。这里，又一个必然的疑问是，这种外部成本的内部化能够通过市场机制本身实现吗？通过对效益和费用曲线的分析就可更清楚地看出这点。
图3 最优污染量的确定
我们知道，Q[,s]是社会最优生产量， 此时能够达到社会纯收益最大化，当厂商所生产的污染产品的数量超过该点时，尽管生产厂商仍然会得到边际效益，但是此时所造成的社会外部成本大于厂商的边际效益，从而造成社会纯收益的减少乃至呈现负值。如果听任厂商生产而不对此限制，对利润最大化的追求将使其将生产的污染产品的数量控制在Q[,p]上。此时，与最优污染均衡点Q[,s]相比，厂商多得了C 的边际收益，但其时给受污染的人所造成的边际社会成本（损害）为C+D。假如受污染影响的人（受害者）不具有对受污染的物质的财产权，那么厂商——污染者就具有污染的权利。此时被污染者为了减轻对其的影响，就要与厂商进行探讨磋商，以使厂商减少其污染，即缩小其生产规模。但生产规模的缩小会使厂商收益减少，因此，被污染者必须补偿厂商减产所带来的损失。补偿多少呢？对于被污染者来说，只要他补偿给污染者的成本小于污染者给其带来的污染的外部成本就行；而对于污染者来说，只要被污染者外部补偿费大于减少污染导致的收益的减少额就行。针对上图，如果被污染者同污染者协商将污染从Q[,p]点减少到Q[,s]点的水平，那么污染者向被污染者索取的补偿只要不大于C+D，则被污染者就可以接受；而被污染者向污染者提供的补偿只要大于 C，就可被污染者接受。因为此时对双方都是有利的。
反之，如果被污染者具有对受污染的物质的财产权，即污染者不具有污染的权利。那么此时被污染者有权决定排污者污染产品的生产量不超过Q[,a]点。但是， 污染者可以给被污染者一些钱以使其自身的生产量增加。只要所支付的费用小于其边际收益，污染者就愿意赔偿；而对于被污染者，只要其所得的赔偿大于其边际成本，也会愿意让污染者增加其产量。双方协商的结果，污染者的生产量最终不可能超过QS点。
由此可见，明晰产权，赋予污染方或被污染方以被污染物质的财产权，通过污染方和被污染方的协商，达成赔偿协议，无需政府干预，也能够使所涉及的双方联合收益达最大化，使环境外部性内部化。这就是科斯定理体现的基本内容。
但是，如果深究一下科斯定律的应用机制就会发现，科斯定律可能由于下面的现实情况而受限制。
第一，将科斯定律应用到环境外部性的消除过程中，没有也不可能涉及后代人。由于后代人不可能与现代人讨价还价，现代人对后代人所造成的环境和资源损害就不可能通过科斯定律确定并加以消除。
第二，科斯定理的一个前提是要有明确的产权。许多自然资产如山林、农地、牲畜等，其产权容易界定。还有许多则不易界定，例如生物多样性、臭氧层、大气、公海等。因为这些资产是属于人类的共有资源，其产权不可能分配给某一个人或一群人。产权界定不了，就不能利用科斯定律，而只有通过政府强化管理，减小外部成本。
第三，所涉及的各方在讨价还价的过程中，为了获取更大的利益，会蓄意给出错误的信号，当被污染物质的财产权属于被污染影响的人时，为了使自己受益，被污染者一般会扩大其污染损失，从而使边际成本曲线上移，借此向污染者索要较高数目的补偿。这时污染者或者提供更多的补偿，或者缩小生产规模，这两者都会带来社会成本。相对地，处于类似的考虑，污染者也会给出错误的信息，有意使得其边际成本曲线下移，试图降低污染者的补偿费，增大排污量，使排污量偏移最优污染水平，造成社会外部成本的增大。
当被污染物质的财产权属于污染者时，相应的情况也会发生。这是科斯定理应用于环境外部性消除过程中的信息障碍。
第四，科斯定理有一个隐含条件，就是协商或讨价还价中没有交易成本，但是在实际运行过程中，由于环境污染的对象往往是多数的，按照产权途径的程序，要召集所有被影响的人在一起，并征询他们每一个人根据产权的拥有或不拥有而要求的补偿和愿意补偿额。这种活动是要花成本的。因此，在讨价还价的过程中就有交易成本。这对科斯定理的应用肯定会产生影响。不能达到社会效益的最大化，使科斯定理的实用性受到极大限制。作为极端的例子，如果所涉及的受影响各方参与协商不可能，或是成本太高，支付不起，那么资源破坏就很可能破坏下去。此时不可能依赖明晰的产权，根据科斯定理讨价还价来保护这些资源，只能通过强有力的政府、国家或全球的环境管理达到这一目的。
当然，限制科斯定理用于环境保护和管理的因素还有很多，这妨碍了科斯定理作为一种政策工具，应用于环境管理的实际。但是这并非意味着利用产权途径加强环境管理没有应用前景。“相反，将它引入中国的环境管理实践，可以有效地强化市场机制的运行并补充政府干预，促进环境管理的优化。”要做到这一点，一个首要的前提条件是明晰财产的所有权。
注
有人认为“公有地”悲剧可以通过寻找并发现新的“牧场”来解决。随着人类技术的进步，人们可以向海洋进军，向太空进军，向人造生态圈进军。但是，寻找“新牧场”的道路是极其艰难的。海洋资源是有限的，适合于人类居住的外星球是难以找到的，“人造生态圈”工程又是难以实施的。1996年末，美国《科学》杂志披露，“生物圈2 号”实验失败了。这表明，在现有的技术条件下，人类还无法用人工方法模拟出一个脱离地球自然环境而又能让人类休养生息的生态系统。地球仍然是人类唯一的家园。人类应当照顾好地球这块“公有地”，照顾好地球上每一块局部的“公有地”。这是人类的必然选择。因此，必须抛弃那种“人类能够找到新的‘公有地’”的幻想。
[收稿日期] 1999—06—21