论完善我国环境保护的公众参与，本文主要内容关键词为：环境保护论文,公众参与论文,我国论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
环境管理是一项国家职能，但也离不开公众的广泛参与。从世界范围来看，随着环境危机加剧，全球环保浪潮一浪高过一浪。公众参与极大地推进了环保事业的发展，公众参与环境管理已从个别国家的实践发展为公认的环境法准则，各国有关公众参与的范围、形式、程序、途径及法律保障也日臻完善。依靠群众保护环境也是我国环境法的一项基本原则。我国幅员辽阔人口众多，环境问题比较严重，相对而言，国家财力和环境保护专业队伍力量有限，没有公众积极参与和全民环境意识的提高，环境状况就无法与人们对更高生活质量的要求和日益高涨的全球环保浪潮保持同步。公民参与环境管理对于提高决策质量，加强人民群众对政府决策的信任和支持，监督环境执法工作，也具有重要意义。因此我们应在现有法律规定的基础上，借鉴国外经验，建立完备的环保公众参与机制。
依靠群众在我国环境管理中并不是陌生的字眼，但公众参与的具体方式、途径、程序及法律保障依然付诸阙如，影响了公众参与的积极性和实效。国家有义务为公民参与环境管理提供制度保障，保证公民能够通过适当的方式和途径参与环境管理，确保公民能够获悉影响环境的开发建设、废弃物处理的有关信息资料，能够对于一切污染破坏环境的单位和个人提出检举和控告，并对有关切身环境利益的政府决策享有发言权。笔者认为应从五个方面来完善公众参与机制。
一、从法律上明确赋予公民环境权
环境是人类生存和发展的物质基础。由于其自然属性和对人类的极端重要性，环境应是全人类的共同财产，每个公民都与生俱来地享有分享环境资源以维持自己生存和发展的权利，都享有在良好的环境中生存的权利。从60年代开始，以上述内容为基本内涵的公民环境权理论成为环境法学研究最为活跃的领域之一，引起了国际社会的高度重视。1972年斯德哥尔摩《人类环境宣言》指出：“人类有权在一种能够过尊严和福利的生活的环境中享有自由平等和充足的生活条件，并且负有保护和改善当代和未来世世代代环境的责任。”美日等国家还籍此开始了环境权的立法与司法实践。
我国现行法律的某些规定体现了保护公民环境权的精神，但不能就此推出公民环境权是一项为法律认许的权利。如环境基本法和各污染防治法虽然都将“保护人体健康”作为立法目的之一，《中华人民共和国环境保护法》第6条也规定“一切单位和个人都有保护环境的义务， 并有权对污染和破坏环境的单位和个人进行检举和控告。”但公民并不能据此对环境侵害起诉，因其受到民事诉讼法、行政诉讼法起诉资格的限制。有学者指出，“上述法律规定虽在一定程度上涉及环境权的某些内容，但是这些规定过于原则，尤其是对公民环境权的规定更为笼统，只不过是作为一种宣言性的规范加以确定，而不具有任何实体权利性质，受害人无法直接援引上述规定以具体请求司法救济。”（注：参见陈泉生著，《环境法原理》第134页，法律出版社，1997年版。 ）而“权利只有成为决定当事人利益的审判规范时，才具有实现的终极意义。”（注：参见陈泉生著，《环境法原理》第134页，法律出版社，1997 年版。）这种状况大大挫伤了公民与危害环境行为作斗争的积极性，也使公民参与环境管理失去了坚实的理论基础和法律保障。所以在环境基本法中应具体规定公民享有日照权、通风权、安宁权、清洁水权、清洁空气权、观赏风景权等类型的环境权。
二、大力发展环保团体
公民环保团体作为民间群众性组织，无论在发达国家还是在发展中国家都是推进环境管理的巨大依靠力量。作为非政府组织，它们不受控于任何行政机关，自主地开展活动，由许多热心环保的人士自愿自发结合而成。他们以环境利益为宗旨，亲善自然，关注人类未来，具有坚定的信念、一往无前的勇气和献身精神。在环境问题已与每个人休戚与共的今天，环保团体的行动更容易获得大众和传媒的信任和支持。环保团体在国外一般分为专业性团体（以环保为职业）和业余志愿者组织两类。环保团体的作用表现在：
1.参与环境教育提升公众环境意识
环保团体常举办宣讲会、展览、在公共场所设宣传站、组织环境专题讨论、建立环保信息中心等方式来普及环保科学知识、促进环境信息交流，唤起更多的人关注环境变化，重视环境污染和破坏的危害，倡导有益环境的健康生活方式。在美国，每当政府作出有关环境的重大决策或有重大环境污染事故发生，环保团体便组织其成员进行追踪调查，掌握翔实的材料，及时向公众公开事态的发展，呼吁公众关注并实际参与有关行动。许多常设环保团体还有自己的出版社，通过出版物的发行和免费赠阅来扩大对公众的影响。在马来西亚名为自然学会的环保团体几乎在各省都有分会。他们除了举行各种宣传讨论外，还组织形式多样的户外活动，如在大自然中徒步旅行、野营，贴近自然观察自然，培养公众环境意识。（注：参见肖隆安等著，《亚洲太平洋地区环境立法与管理体制论文集》第150页，第322页，中国环境科学出版社，1990年版。）
2.通过咨询服务解决实际问题
环保团体中的专业人士如律师、医生、国家公务员，可以从不同侧面帮助一般公众对涉及环境的问题作出正确的行为选择。如指导污染的受害者举证，并支持其通过一定法律途径争取合理的补偿与救济。（注：参见王曦著，《美国环境法》第39页，武汉大学出版社，1992年版。）
3.对政府和企业的环境行为进行监督
在环境管理中，政府扮演着管理者和被监督者双重角色。环境法不仅仅是约束企业和私人的，政府也应严格依法定程序履行法定义务，不得越权。否则政府在环保方面的努力将被冲淡，政府环境目标也无法实现。企业作为市场主体，以追求利润最大化为宗旨，其外部不经济性始终是存在的。鉴于此，对政府和企业的环境行为必须建立强有力的约束机制。环保团体则可以凭借其强大的群众基础和舆论声势，对政府和污染企业施加压力来实现其监督作用。
4.沟通政府决策与民意
环保团体通过宣传介绍环境科学知识、环境法规以及政府决策进程，将政府环境目标及其目的、依据、推行手段等及时传达给公众，使公众对于环境目标及背景情况有相当了解、领会，便于实践中主动配合实施。同时，作为广泛群众性的非官方机构，环保团体又可将民意真实地反馈给政府，以便其修正偏颇和失误。一方面增强了政府决策的公开性、透明度，便于公众参与，另一方面也保证了政府决策反映实际、尊重民意，使公众对环境政策由消极的观望抵触转换为积极的响应与合作，使政策执行中冲突与摩擦最大限度地减少，更加富有成效。
总之，环保团体是公众参与的一种重要方式，极大地带动了公民参与环保，是推动环保事业发展的不可替代的力量。我国近年来以知识界和高等院校为主体成立的自然之友等群众性环保团体，在宣传环境保护、唤起公众环境意识、提升环境公德方面功不可没，但环保团体的发展仍未形成应有的气候。国家应鼓励和扶持环保团体的发展，保证在各类环境决策的场合，为环保团体保留一席之地。因为重大决策的知悉权、发言权对于保护公众参与的积极性是至关重要的。
三、积极推进环境教育
环境教育与公民的环境意识、参与能力关系密切，“警惕的公民是最有效的环境监督人。”（注：参见肖隆安等著，《亚洲太平洋地区环境立法与管理体制论文集》第150页，第322页，中国环境科学出版社，1990年版。）具有环境意识的公民才能表现出有利于环境的行为倾向和价值取向。环境法律法规并不能直接改变人的内心观念，而环境教育则可以填补法律效用之不足。
教育是一种塑造人的个性和能力的有意识的努力。不限于学校正规训练，也包括各类成人培训，以帮助人们适应社会发展。社会教育是终身性的，环境教育通过灌输人类对环境的依存性观念，介绍现有环境状况和人类活动造成环境变化的趋势，描述环境恶化带来的人间悲剧，揭示出人类失控的行为将导致自身的毁灭。环境教育将环境危机感深深植入公众心中，从而激发出强烈的责任感和参与意识，这种责任感和参与意识不仅决定着公民参与的深度与广度也决定着环保事业的兴衰成败。只有公众了解到人人参与的必要性才能真正减少环境违法行为，克服执行环境法的最大障碍。
环境教育担负着启蒙环境意识、树立参与观念的重任，其方式是灵活多样的。许多国家将其列入从幼儿园到大学的教学大纲中，作为正规学校教育的一部分；无线电广播、电视讲座可以满足偏远地区的需要。另外诸如“世界环境日”“地球日”等主题宣传活动，借助强大的舆论声势，取得往往短时间内收效明显。
环境教育还应当帮助受教育者理解和运用获取的环境信息知识，才能取得社会的广泛支持。在尚未解决温饱问题的贫困地区，对资源的掠夺性开发利用是出于生存的本能。环境教育必须与当地经济发展规划相联系，指明一条可持续发展的正确道路。另外，环境教育应加强对环境监督基本技能的培训，如怎样有效避免、补救环境危害，对污染破坏如何举证，如何解决环境纠纷，如何通过法定程序和途径参与政府环境决策等。
国家有责任通过发布环境状况公报、组织环境科学技术研究、公开有关环境决策进程等方式来提供环境资讯和指导。这样一方面便于公众了解环境质量状况，认识到环境问题的紧迫性，从而对环保政策给予必要的支持与协助，另一方面可以为公众监督政府、企业完成环境目标的情况提供了可比性的依据，提高了公众参与的质量。
国家还应积极倡导大众从事有利环境的具体行为。推行环境标志就是一种从日常消费入手引导公众参与环保的行之有效的措施。通过宣传环境标志，鼓励选择对环境无害的产品，使环境意识在潜移默化中进入家庭、进入社会，也促使企业关注自己的环境行为。
四、完善环境影响评价的公众参与
一般认为环境影响评价的公众参与是该制度的主要特色和重点。一方面，行动建议人评价、专家评价不可能穷尽该项目可能对环境的全部影响，公众参与可以提供给主管部门更充分的资料作为决策依据。另一方面，与开发建设最有利害关系的是当地居民，从公民环境权理论出发，公民有权对开发计划提出反对或修正。
公众参与环评一般包括两个阶段：公布环境影响说明书和举行听政会。任何对开发建设计划有兴趣的人都享有知悉权。在举行听政会时除主管机关和相关单位外，还应邀请受该计划影响的环境权益受波及的当地居民。由建设单位、评价单位介绍基本情况，公众提出质疑和异议，然后作成结论。主管机关在审批建设计划时，必须将评价结论作为主要依据。虽然“可能对环境严重不利”的评价结论并不必然导致主管机关否决该开发计划（因为经济、社会、政治上的利益也在权衡考虑之列），但公众的批评和质疑往往导致政府附条件或附期限的许可——建设单位必须预先采取措施避免、减少对居民环境利益的损害。
环境影响评价制度因其在环境管理中的重要作用，其立法方式也逐渐由散布在各单行法中发展为制定特别法。如德国《落实环境影响评价准则》对环境影响评价的内容、程序做了详细规定，并对各单行法原有规定做了统一修正。（注：参见杨芳玲著《环境保护的法律手段》，《法学丛刊》（台北）1993年，第38卷第2期。 ）这一趋势有利于环境影响评价的统一规范，也使公众参与制度化、具体化。
在美国，公众参与环评的范围较大，介入时间也较早。从决定是否应编制环境影响报告书，到确定报告书应评价的范围，到编制报告书初稿，到评论报告书并定稿，都必须接受公众审查，真正体现了环境民主。
环境影响评价中引入公众参与在我国已有一些实践，但由于一直未在法律中明确，因此随意性很大。环境影响评价一般由环保专业人员和行政人员参加，公众很难对环评发表意见进行监督。1996年5月16 日修正的《中华人民共和国水污染防治法》第13条第4 款增加规定了“环境影响报告书中应当有建设单位所在地单位和居民的意见。”首次从立法上肯定了公众参与环境影响评价，意义重大。但公众参与的具体方式、程序等问题尚待进一步明确，加强其可操作性。
公民环境权不仅事后要得到损害赔偿和救济，事先也应受到尊重和保护。从法律上赋予公众知悉开发建设计划以及发表意见的权利，可以预先估量、避免或减少对周围居民人身财产的损害。主管机关也可了解多方反应，权衡利弊做出科学决策。建设单位则可籍此事先与周围居民达成谅解，避免建设过程中发生不必要的矛盾冲突，减少纠纷，保证工程建设顺利进行。
五、充分发挥环境诉讼的作用
环境诉讼是公众监督环境法实施的重要方式。比较批评、建议、申诉而言，诉讼无疑对保护环境利益更加强有力。当行政机关或相对人违反了保护环境的法律规定时，他们往往从狭隘自身利益出发保持沉默。如环保局可能屈从某种地方压力，批准一项导致降低环境质量的计划。如果没有第三者挺身而出制止指控其违法行为，则该项牺牲环境利益的决策就有可能付诸实施。若此，环境法将因缺乏实施的监督而成为一纸空文，公众和环境将遭受无法挽回的损失。
公民和公民环保团体以环境权为后盾，通过提出有关环境的民事诉讼、行政诉讼方式，借助法院强制力迫使行政机关改变其行政行为，迫使污染者停止环境侵害，使违法行为得到纠正，使遭受污染破坏损害的公民获得赔偿。同时环境诉讼可以有效地监督环境执法，促使执法部门严格履行环境监督管理的法定职责，推进国家环境管理。
要充分发挥环境诉讼对环境法实施的监督作用，还应借鉴国外司法实践经验，扩大公民、环保团体的诉讼主体资格，坚持环境利益、美学及景观价值的损害即构成事实上的损害，放松对因果关系紧密性的要求，减轻原告举证责任和诉讼费用负担，以消除公民起诉权的障碍，给公民参与环境事务以更广阔的空间。
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