日本制定颠覆性技术创新计划探索科技计划管理改革_科技论文

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       1 日本科技管理体系

       日本采用“部门分管”的集中协调式的科技计划管理模式，其科技计划管理体制是由政府机构制定规划，依靠方针政策的指导和行政的、法律的、经济的干预进行计划管理。政府通过提出科技政策大纲等形式，制定各产业的技术政策及重点领域的研究开发基本计划，来左右科技发展方向[1]。

       日本的科技管理体系主要在日本科学与科技政策顾问委员会(Council for Science and Technology Policy)的基本框架下运行。委员会由首相领导，促进各相关行政部门在科技政策上的协调。文部科学省(MEXT)负责制定于科技与教育相关的计划、建议和基本政策，制定和推进研究与开发的固定计划，协调科技领域的相关部门[2]。科技政策涉及日本的很多部门，主要相关部门如图1所示。

      

       图1 日本科技管理体系组织框架图

       资料来源：根据日本科学与科技政策顾问委员会网站资料整理。

       日本的科技计划主要用于指导和引导社会各界科技资源配置、科技政策管理和科研活动组织。按照制定和实施的不同主体，可将其科技规划划分为三个层次：国家层面制定的科技战略规划、国家重点科技领域的科技发展计划，以及科研机构根据承担的使命制定的研究发展计划[3]。

       日本的国家科技战略规划主要指的是，由政府相关机构制定全国性的科技基本计划。该基本计划是指导一段时期内日本科学技术发展的大纲，其组织制定和实施受到本国的《科学技术基本法》保护。目前执行的是第四期《科学基本计划》，时间跨度是从2010-2015年。基本计划由隶属于总理大臣的咨询机构(审议机构)——综合科学技术会议(CSTP)负责制定，其他的相关行政机构给予相应的支持。基本计划主要是由相关的行政机构及其下属科研机构完成的，绝大多数省厅都是依照这一基本计划制定自身与科研相关的规划或是具体计划。其中，被列为国家关键技术战略优先研究领域的项目，通常由文部科学省负责组织；其他战略科技优先研究领域中所涉及的主题，则分别由专门的机构负责项目的申请、审核和评估。科技基本计划实施的资金主要来源于CSTP申请的科技振兴调整费，各省设专门的部门负责这笔经费的管理，并且会对每个项目专门立项，与承担项目的研究所合作管理项目。

       日本国家科技计划通常是政府各部门依据国家的科技基本计划的要求所制定的特定领域的科技基本计划。日本政府各部门按照《科学技术政策大纲》的要求，逐个制定科技战略规划选定的重点领域的研究开发基本计划。对于重大科技计划，各部门按照向科学技术会议等咨询审议机构提出咨询的方式进行，而一般性的科技计划则由本部门的技术会议制定。对于直接隶属于本省的项目，则由省直接组建相关的推进委员会或是技术实施机构来主持组织实施；另外一部分项目则交由研究机构自行管理。

       此外，国立科学研究机构以及大学研究机构等科研机构为更好执行国家发布的科技基本计划而制定的自身的中期计划和年度计划。

       2014年，日本财政科技预算达到13372亿日元，比上年增长2.8％，占财政总预算的1.8％(见图2)。其中，建立科学技术政策委员会的调整经费500亿日元，以加强政府的引导核心作用。优先支持领域为医药领域，新医药领域的R&D经费约为1200亿日元[4]。

      

       图2 2010-2014年日本财政预算与科技预算变动情况

       资料来源：根据日本财务省预算年度系列报告整理。

       从科技经费的支出渠道来看，主体仍然是机构性经费，其中独立行政法人经费占总经费的70％(见图3)，主要是在推进新型核心火箭和海洋资源探查技术研发的同时，基础研究相关竞争性资金配置以及研究设施建设等独立行政法人运行的必要经费，共计934360百万日元。科技计划的课题经费虽然在年度上有很大的增长，但总体上这种竞争性经费要远远低于稳定性经费支持，前者大概只有后者的四分之一。日本的科研课题经费主要是促进大学、公共研究机构和产业界合作，针对关键问题进行研发。其中，组织跨部门和领域的基础研究、应用研究和技术的实际应用与商业化，由CSTP发挥协调职能，经费约500亿日元。其他各省在各自领域促进科技研发与商业化。例如，文部科学省实施研究加速网络计划、下一代癌症研究、战略培养计划等；厚生劳动省推行的生活习惯病、疑难杂症研究，创新的癌症医疗应用化研究等；文部科学省研究促进网络计划、下一代癌症研究培养计划等。各省研究机构的经费主要包括传染病预防的治疗方法，医药、食品、化学物质的调查等，各省管辖的研发机构调查分析，研究开发和研究环境的准备等必要的经费，共计28797百万日元。

      

       图3 2013-2014年日本财政科技经费渠道结构

       资料来源：根据日本财务省预算年度系列报告整理。

       从部门支出结构来看，虽然各个部门都有主管的经费，但科技经费相对集中，文部科学省是最主要渠道，占总经费的63.44％(见图4)[5]。

      

       图4 2014年日本财政科技经费的部门结构(单位：百万日元)

       资料来源：根据日本财务省“平成26年度予算”整理。

       2 日本“ImPACT”科技计划实施机制

       日本经济在战后经历了20年的高速增长，但在20世纪90年代初资产泡沫破灭后，经济陷入失落的20年，经济增长明显放缓，经济社会发展面临巨大的转型压力：人口老龄化日趋严重，老龄人口比例为23％，在全球处于最高水平。而日本厚生劳动省一份报告显示，50年后日本每五个人中就会有大约两个超过65岁的老龄人口，老龄化比例接近目前水平的两倍。出生率停滞不前导致人口结构严重失衡。从1996年起，劳动人口数量急剧下滑。据预测，到2060年，劳动年龄适龄人口仅占总人口的一半[6]。产业创新面临瓶颈。近年，索尼、松下、夏普、东芝、日立等日本消费电子巨头在消费电子和家电领域创新止步不前，缺乏革命性的创新成果，受到中国、韩国等企业的挑战。

       为应对激烈的国际竞争和严峻的经济社会问题，日本政府意识到需要对产业和社会未来发展状态进行重要的革新，实现开放和创新。日本科技政策委员会(Council for Science & Technology Policy，CSTP)作为科技政策的重要协调部门，为实现对产业和社会具有巨大影响力的颠覆性创新，推进“IMPACT”(颠覆性技术创新计划，Impulsing Paradigm Change through Disruptive Technologies Program)这项具有高风险和高冲击力的挑战性研究开发计划，不仅以创新推动经济社会的转型升级，而且期望对创新管理体系带来根本性的变革。为应对激烈的国际竞争和严峻的经济社会问题，日本政府意识到需要对产业和社会未来发展状态进行重要的革新，实现开放和创新[7]。

       2.1 ImPACT计划设立的目标

       ImPACT计划是在日本再生战略(2013年6月14日内阁决定)和科技创新综合战略(2013年6月7日内阁决定)的指导下，作为实现高效循环的经济措施(2013年12月5日内阁决定)中的一项，于2013年补充预算案中确定550亿日元，并作为一般账户中列入固定科目。ImPACT计划项目执行期限一般大约是5年。经过简单测算，ImPACT、计划经费大概占到日本科技计划经费的4％左右。

       ImPACT计划致力于建立一个全新的系统，促进给社会带来变革的颠覆性创新，转变国内研究开发的固有思想模式，从创新内生发展向迎接挑战转变，从封闭创新向开放创新转变。首先，ImPACT计划支持的具有挑战性的创新活动不仅具有高风险性，而且成功后对经济社会具有强的影响性，并培育具有企业家的环境氛围。也就是促进能够推动产业和社会发生主要变革的颠覆性创新，促进高风险和高影响力的创新。其次，ImPACT计划严格地选择项目经理(Program Managers，PMs)，这些项目经理需要在CSTP确定的研究领域中具有超前的、创新的思维和想法。授予每一个项目经理高度自治的权利，与著名研究人员共同进行创新活动。项目经理招募研究人员，汇集日本最高水平的研发力量，开展研发活动。

       ImPACT计划最终目标是要将日本建设成为世界上最具创新友好型的国家，成为富有创业精神的国家。这不可能靠这一计划独立完成，但日本期望通过ImPACT计划树立成功的案例和模板，为其他领域和行业的创新提供借鉴。

       2.2 ImPACT计划实施的程序

       (1)委员会及会议等。召集ImPACT计划委员会和专家小组，考虑和讨论项目经理的选择、评估、进展状态评价以及其他相关事宜。专家小组由委员会召集。

       委员会由科技政策国务大臣、科技政策副大臣、科技政策政务次长、CSTP行政官员组成。专家组由CSTP行政官员和外部专家组成。召集委员会和其他相关事宜由CSTP议长决定，召集专家组及相关事宜由委员会主任决定。

       (2)确定研究主题。为了由ImPACT计划预见产业和社会的变化，研究主题按照以下因素确定：一是，通过颠覆性创新，能够促进发展模式的转变，提高日本产业的竞争优势，大幅度提高日本人民的福祉；二是，通过突变的、颠覆传统的科技创新，解决日本面临的严峻社会问题。由此，设定了五个研究主题，分别是：突破限制制造能力提升的资源和创新(21世纪日本式价值创造)；建设改变生活方式的生态友好和能源节约社会(与世界和谐生存)；建设超越信息网络社会的高效功能性社会(连接人们的智能社会)；在低出生率和老年社会中建设世界上最适宜居住的环境(为每个人提供健康和舒适的生活)；控制和减轻人类不可预知的灾难和自然灾害的破坏(实现每个日本人可以深切感受到的恢复能力)。

       (3)确定项目经理。内阁办公室负责招募项目经理以及研发项目的建议收集工作。专家组面试应聘人员，推荐项目经理名单，并提交委员会。在专家组报告的基础上，委员会形成系统的项目经理人员建议，提交CSTP。CSTP在委员会报告的基础上，确定项目经理人员。日本科学技术振兴机构(JST)在CSTP的决议基础上聘用项目经理。JST全程跟进和了解CSTP组织的项目经理管理过程，并建立相应程序作为雇主聘用项目经理，对项目经理工作提供帮助，并作为资金的管理机构(见图5)。

      

       图5 CSTP计划拟定的实施程序

       资料来源：根据CSTP网页相关资料整理。

       项目经理对自己主管研究计划进行全过程管理，并负责将研发成果转化为颠覆性的创新。项目经理必须是全职的。如果确实是预计能够带来产业和社会巨大变革的领域创新所必需的，项目经理可以不限国籍。

       项目经理遴选的标准和程序由委员会确定。遴选过程是基于ImPACT计划的基本理念，为了确保项目经理不仅仅是研究背景，而且是具有产业能力，需要参考以下特质[8]：

       第一，项目经理的能力和业绩。管理研发活动、商业化和其他相关事项的经验、业绩和管理潜能；该领域的特定知识背景，不仅能够准确判断研发趋势，而且能够掌握国际国内需求；技术和市场趋势判断的广阔视角，从多角度实现商业化的能力；与研发人员和其他相关团体的沟通能力，实现目标所需的领导才能；与产业、学界和政府专家的网络沟通能力，以及收集技术信息的能力；实现高影响力创新的动力；能够将项目经理自身的研发理念解释给外界的能力。

       第二，项目经理提交的研发计划理念。能够带来产业和社会的变革(实际应用和商业化的能力和影响力测评)；具有其他计划所不能解决的、适用于ImPACT计划的高风险和高影响力(评价其是否是颠覆性创新而非渐进式创新)；尽管高风险，但要具有可行性；需要组织日本不同领域的高水平研究团队(体系的合理性)；研究计划执行的可行性(经费的合理性、在项目执行期间的成果可行性)；成果可鉴定。这些计划也包括具有双用途的技术，能够为产业和日本人民的安全提供多用途的技术。

       (4)研发活动的实施。项目经理选择研究机构(或几家研究机构)，向专家组提交报告，寻求批准。获得批准后，研究机构在项目经理的管理下开展研发活动。

       当研究机构与项目经理有直接关系或者位于日本境外，项目经理需要获得委员会的批准。委员会如果认为在该领域进行能够为产业和社会带来变革的创新，确实需要选择该研究机构，则予以批准。

       项目经理管理研发活动的前提是，JST与研究机构签订委托研发合同。ImPACT计划所需费用，包括研发费用、项目经理运营、基金管理和其他费用，由ImPACT基金资助，具体管理政策由委员会规定。

       项目经理对于其管理的研发计划，可以灵活掌握加快、减慢、暂停、转变方向等事宜。当存在新的、可能带来重大影响的发展前景，项目经理可以自行判断并灵活调整计划。

       (5)评估与过程管理。为监管ImPACT计划的进度，专家组约每半年内获取项目经理关于计划进度的报告和JST关于资金管理进度的报告。如有必要，可要求项目经理和JST提供更加详细的报告，但必须考虑ImPACT计划的本质，即高风险和高影响力的目标和项目经理的权责范围。

       如果专家组的需求未被满足或者判断预期对产业和社会的影响力不能达到，CSTP在委员会的监督下，可以解雇项目经理。

       在研发活动的实施过程中，CSTP利用外部专家从多角度对项目经理进行评估。包括预期目标是否可以实现，是否可以进一步推进，计划管理是否得当等。评估以ImPACT计划的本质为基础，拓展到其他方面，如，当预期目标无法实现时对研发计划的调整、研发活动带来的衍生效应、计划管理的科学性、甚至计划失败时的经验吸取等。

       3 ImPACT计划管理的特点分析

       3.1 计划目标突出颠覆性特征

       ImPACT计划设立的目标就是要直面日本面临的激烈的国际竞争压力和突出的经济社会挑战。为了实现这一目标，ImPACT计划突破了原有科技计划体系的既有套路，成为日本科技计划体系中一个独具特色、重要的组成部分，体现出以下鲜明的特征：

       一是，ImPACT计划支持的创新活动必须对经济社会具有巨大的影响力，能够为未来产业生产、经济增长和社会发展带来根本性的转变。评价科技计划项目的影响力，不是从科技自身的发展来看，而是更加强调科技成果的应用，能够对经济社会发展方式带来的变革。因此，对于科研来讲，必须从关注科技自身发展的封闭式创新思维转变为开放式的创新思维，接受经济社会的挑战。

       二是，ImPACT计划支持的不是一般性的、持续性的创新，而必须是颠覆性的创新。前者可以由日本现有的科技计划支持。而具有极高挑战性和极高风险的颠覆性创新，成功的可能性不足以达到一般性科技计划的要求，但又对未来的经济社会发展方式和路径产生重大影响，是ImPACT计划支持的对象。

       三是，促进日本高效的创新活动，对整个科技计划体系提供重要借鉴。ImPACT计划每个计划项目要能够调动全日本该领域的顶尖研究力量，能够促进不同学科的交叉和融合，最终目标是要将日本建设成为世界上创新友好型的国家，成为富有创业精神的国家。单靠这一计划是无法达成如此宏大的目标，但可以通过ImPACT计划树立成功的案例和模板，为日本其他领域和行业的创新组织提供借鉴。

       3.2 建立以项目经理人为核心的计划管理制度

       ImPACT计划项目仿效美国科研项目的组织模式，采取项目经理人制度。但ImPACT计划的项目经理人与职业经理人相比，权利更高，扮演的是研究的组织者和领导者，是整个研究项目的灵魂人物。项目经理人策划整个项目的主题、研究团队、经费规模、研究时间等，一旦项目经理人确定，整个研究项目也就基本确定。目前ImPACT计划共有12名项目经理，几乎都具有明显的产学研背景。其中，5人任职企业，3人有从企业任职到大学、科研机构任职的经历，2人同时担任大学和企业职务，仅有1人是纯粹的大学教授背景。

       项目经理人对项目管理享有高度自主权。计划的实施和管理的基本原则就是赋予项目经理人高度的自主权，由项目经理对主管的研究计划项目进行全过程管理，并负责将研发成果转化为颠覆性的创新。具体权利包括：

       (1)项目选题的自主权。在整个计划设定的五大宽泛的研究主题下，项目经理申请人可以根据自己的判断，对相关项目选题进行自主设定。

       (2)项目团队组织的自发性。项目经理确定项目团队的组成，每个机构承担的研究课题和时间，每个机构的经费额度等等。但为防止项目经理将项目归为某个机构所有，ImPACT计划规定，项目经理所在单位和利害关系人原则上不能列入项目团队，除非提出申请，证明关系项目能够顺利实施。经委员会批准后，方可作为项目团队的一员。

       (3)项目实施的决策权。项目经理对于其管理的研发计划，可以灵活掌握加快、减慢、暂停、转变方向等事宜。当存在新的、可能带来重大影响的发展前景，项目经理可以自行判断并灵活调整计划。

       (4)经费分配的使用权。每个项目经费平均在30亿～50亿日元。项目经理确定研究团队中每个研究机构的经费额度。经过项目经理认可，年度内研究经费额度可以调整，研究费用可以跨年结转和使用。同时，在项目经费中单独列支了对项目经理人本人和辅助项目经理人的团队的人员费用，以保证项目经理工作顺利开展。

       (5)知识产权运用的决定权。ImPACT计划原则上要求在研发合同签署时，需要在合同中明确已有知识产权的使用、新产生知识产权的归属、知识产权应用收益分配等相关事宜。在计划实施期间，如果相关知识产权问题没有列入合同当中，则由项目经历决定知识产权的归属和利益分配。

       3.3 管理部门围绕项目经理人需求加强相关政策协调和服务

       ImPACT计划设立联络员制度，专家组为每一个项目经理指派相关专家作为专门的联络员。联络员不仅从项目经理接受相关报告了解项目进行状况，为项目经理提供必要的咨询建议，更为重要的是当项目经理面临政策障碍时，联络员和委员会通过协调政府相关部门，为项目经理提供必要的政策扶持。例如，项目经理在研发成果应用过程中，需要对政府采购、融资等政策、制度进行调整，委员会在确认确实必要后，与相关部门、机构或组织进行进一步的磋商和协调，最大限度地给予项目经理以支持，保证计划的顺利实施。

       4 对中国科技计划管理改革的启示

       改革开放后，中国相继设立并实施了解决技术难题的“攻关计划”、促进农业科技的“星火计划”、发展高技术的“863计划”、推动高新技术产业发展的“火炬计划”、加强重点领域基础研究的“973计划”等国家科技计划，形成了面向国民经济和社会发展较为完善的科技计划体系。尽管几十年来，中国科技发展不断取得新的进展，但国内外新的形势对科技创新提出了更高的要求。2014年年初，国务院发布《关于改进加强中央财政科研项目和资金管理的若干意见》，科技项目形成和科技资源配置方式加快改革。10月16日，中央政治局常委会审议通过中央财政科技计划(专项、基金等)管理改革方案。科技计划管理改革成为科技体制整体改革的突破口。日本ImPACT计划的管理实践对中国完善创新治理体系，加快科技计划管理改革具有较好的借鉴：

       (1)设立专门的科技计划对颠覆性技术创新超前部署。科技创新作为国家战略，把科技投资作为战略性投资，大幅度增加科技投入，超前部署和发展战略技术及产业，实施重大科技计划，着力增强国家自主创新能力。ImPACT计划经验表明，这种战略性的超前部署不应仅仅局限于对基础研究自由探索的支持，更应体现在对产业创新具有突破性的技术开发。ImPACT计划致力促进给社会带来变革的颠覆性创新，支持的具有挑战性的高风险创新活动。这种颠覆性的创新不仅体现在打破了科技自身内生发展，而且是对整个社会具有重大影响力的研究活动。因此，建议中国科技计划体系中应该包括三个层次：一是对基础研究的稳定支持；二是对颠覆性技术创新的超前部署；三是对产业技术发展面临的技术问题进行工程化解决。重点是加强对颠覆性技术创新的计划支持，强化对经济社会的巨大影响。

       (2)政府对科技计划管理要抓大放小。科技计划项目是政府支持科技发展的一项重要工作。这类科技计划项目集中体现国家意志，事关国民经济和社会发展各项战略目标的实现。当前科技竞争日益激烈，科技创新的复杂性和系统性不断增强，传统的科研管理模式已经难以适应新的科技创新形势。完善科技计划管理职能，首先要转变政府职能。ImPACT计划的管理主要核心是项目经理人制度，政府主要集中在宏观管理和政策服务职能上。CSTP确定五大研究主题，制定项目经理的遴选标准和管理程序，对项目经理人实施监管和评估。而对于具体项目研发的操作层面不进行过多地干预。

       (3)科技计划项目管理上探索推行项目经理人制度。ImPACT计划实现了宏观管理与微观管理的分离，尊重科研规律，授予每一个项目经理高度自治的权利。项目经理组织研究团队，开展研发活动，可以对科研进度、科研方向进行自行判断并灵活调整计划和经费使用，充分发挥了科研人员的主观能动性，实现专业化管理。所以，科技计划管理既要加强流程控制，把握住关键环节，又要遵循科研规律，调动广大科研人员的积极性与创造性，给科研人员和科研机构以较大的研究和探索的空间。对具有产业化要求的科技计划，建议推行项目经理人制度，实现政府不具体管理科技项目，由具有专业背景的人员担任项目经理人，实现科技计划管理的专业化分工。

       (4)加强科技计划整体监管和评估。ImPACT计划实施项目全生命周期流程管理。为监管科研项目的进度，专家组约每半年内获取项目经理的进度报告和JST关于资金管理进度的报告，利用外部专家从多角度对项目经理进行评估。评估结果与计划调整形成完整的反馈链条，提高了决策的科学性和规范性。所以，为了解决中国科技计划管理中普遍存在的“重视立项评审，轻视成果转化，忽视过程管理”问题，应加强科技计划项目的过程管理，实施第三方的独立评估，从科研、产业、财务等多个角度形成专家评估意见，更好地促进科技计划项目研发与未来成果的产业化[9]。

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