基础、主体和机制：外国区域合作制度的组织法研究*
董明非
内容提要 ｜ 组织法机制是各国开展区域合作所采用的主要形式之一。与我国同为大陆法系国家的法国、德国和日本虽然有着不同的政治体制，但是上述三国经过长期实践所形成的区域合作机制却在保持本国特色之余，呈现出了一定程度的共通之处。这三国所开展的区域合作均以地方的自治权为法律基础，以合作各方在治理和发展中的共同目标为事实基础，各国区域合作的参与主体既包括地方政府，也包括地方政府之外的其他主体。上述三国在组织法意义上的区域合作机制，可以被概括为设立共同组建型合作机构、设立中心驱动型合作机构、缔结具有组织法功能的协议以及进行人事安排的协同等四种。本文通过对这四种机制分别进行梳理，概括出各国有关制度之间的共性，对我国特别是对长三角区域合作体制机制建设具有重要的启示作用和借鉴价值。
关 键 词 ｜ 区域合作 长三角一体化 组织法
近年来，中共中央、国务院反复强调区域协同战略，大力推进我国区域合作。其中，长三角一体化现已上升为国家战略，而且区域合作已经扩展到包括城市规划、公共交通、跨区域环境治理等在内的方方面面。相应地，我国对区域合作法律制度的需求，也已经达到了前所未有的高度。
在区域合作的机制选择问题上，组织法机制是各国地方政府所经常采用的合作模式。以德国为例，曾留学德国慕尼黑大学的严益州博士认为德国的目的团体公法人（Zweckverband）制度是实践中运用最广泛的组织机制。1 严益州：《论我国区域合作组织机制的革新——以德国目的团体公法人为借鉴》，《中国行政管理》2018 年第11 期。 曾留学德国海德堡大学的高薇副教授援引咨询机构的数据指出，在公法协议、目的事业公法人、2 即前文的Zweckverband。为表述方便，下文将Zweckverband 统一翻译为“目的团体公法人”。 工作团队、私法机构、私法协议等多种合作形式之中，以组织的形式开展合作占所有合作形式的比例超过60%，是德国区域合作的最主要形式。3 高薇：《德国的区域治理：组织及其法制保障》，《环球法律评论》2014 年第2 期。 与德国类似，法国各地方在进行区域合作时亦经常采用组织法机制。本文基于各国学者关于法国、德国和日本相关制度的研究成果，综合梳理有关国家区域合作的组织法机制，对合作模式的观察并不局限于以成立公共事务组织的方式承担公共管理职能。如果地方政府间的区域合作对既有的组织法上的公共权力配置方式产生了影响，那么这样的合作就具备了从组织法的角度进行归纳与梳理的可能性。
一、区域合作的基础
不同的国家有着不同的中央与地方关系，各国之地方在国家公权力体系中的地位或地方自治权配置的情况各不相同，这使得各国形成了各具特色的区域合作机制。然而，各国在开展区域合作的法律基础以及发展目标方面，还是呈现出一定的相似性的。
4.逆向思维。例如，一人进行规定里程跑步训练，原计划每天跑3千米，5天训练结束，已经跑了3天，还有多少千米没有跑？这样的问题可以引申为：已经跑了9千米，还要几天跑完？或者是还有6千米没跑，已经跑了几天？在解题的过程中，通过引导学生进行逆向思维，从问题的目标状态出发，将问题还原，先逐步解决一个个小问题，然后将问题解决。在过程中能够锻炼学生学会逆向思维的能力，总结逆向思维解题的技巧。
（一）区域合作的法律基础
德国作为联邦制国家，各地方自治团体享有高度的自治权，地区之间进行区域合作在法律上并不存在障碍。《德意志联邦共和国基本法》第28 条第2 款第1 句明确规定了地方政府的自治权，各地方政府可以自行决定如何处理跨区域事务，1 高薇：《德国的区域治理：组织及其法制保障》，《环球法律评论》2014 年第2 期。 这为德国各地方政府参与区域合作提供了法律保障。
法国和日本作为单一制国家，之所以也形成了丰富的区域合作实践，也是以地方拥有自治权为法律基础的。法国勒芒大学克里斯托弗·哥梯尔（Christophe Guettier）教授指出，法国的政治体制经历了由中央集权向地方分权的演化，因此法国现在存在两套平行的公共权力体系，其一是由中央政府及其分布在各大区、各省的执行机构所构成的国家权力系统，其二便是与之相对的大约36000 个市镇所构成的地方权力机构。2 [法]克里斯托弗·哥梯尔：“法国的地方合作法与纠纷诉讼”讲座，上海交通大学凯原法学院，2015 年。 市镇作为基层的政治实体，构成了与国家权力系统相互平行的地方公共权力体系，拥有自治权，从而在法律上为法国各地区之间的合作提供了可能。
根据东京大学法学院山本隆司教授的分析，日本各地方之所以可以进行广域合作，其法律基础同样在于地方享有自治权。日本对地方采取双层制，无论是作为基层地方的市町村，还是包含多个市町村区域的都道府县，都具有综合而统括地处理地方事务的自治权。3 [日]山本隆司：《日本地方的广域合作》，“区域合作法国际研讨会”论文，上海社会科学院法学研究所、上海交通大学凯原法学院，2017 年。 因此，日本地方可以基于自身对地方事务的管理权限而展开广域合作。
（二）区域合作的事实基础
地方自治仅仅为区域合作提供了法律基础，各地方之间之所以要进行区域合作，是因为它们在区域治理以及经济发展中具有相同的目标。
鉴于时间和现实条件的限制，资料收集的厚度和深度有一定不足。一方面，由于时间上的限制，对个别访谈对象的资料收集显得单薄，对于分析他们的策略性反思带来一些限制；另一方面，由于笔者自身理论功底的局限，加之外文文献的阅读较少，笔者更多的是呈现一个总体图景，对于影响一线社工职业自主性的影响因素的深入探讨尚未展开，对问题的挖掘可能缺乏一定深度和力度，还有待今后的探索中进一步研究。
根据哥梯尔教授的观点，法国很多市镇的人口过于稀少，这些市镇无法独立提供该地区居民所必需的公共服务，因此必须与其他城市合作。4 [法]克里斯托弗·哥梯尔：“法国的地方合作法与纠纷诉讼”讲座，上海交通大学凯原法学院，2015 年。 法国波尔多大学法学院弗雷德里克·慧达（Frédérique Rueda）教授则从地方政府权力的角度对地方政府之所以参与区域合作进行了分析。她认为，传统的市镇划分方式使地方政府之间的权力被严重割裂，而在很多公共服务领域又需要将这些权力再联合起来，因此市镇之间就产生了合作的必要。5 [法]弗雷德里克·慧达：《应对大城市集群的扩张：法国的大都市化》，“区域合作法国际研讨会”论文，上海社会科学院法学研究所、上海交通大学凯原法学院，2017 年。 法兰西学院人文院院士皮埃尔·德沃维（Pierre Delvolvé）和哥梯尔教授均认为可以通过两种方式整合地方政府的权力，一是由国家强制对地方政府进行合并；二是由地方政府之间展开合作。由于历史原因，在法国很难推动市镇的合并，因此地方政府间的合作就成为了主流。6 [法]皮埃尔·德沃维：“法国的地方合作”讲座，上海交通大学凯原法学院，2014 年。[法]克里斯托弗·哥梯尔：“法国的地方合作法与纠纷诉讼”讲座，上海交通大学凯原法学院，2015 年。 换言之，法国的区域合作是国家在无法强制推动市镇合并的前提下，为实现地方政府权力整合而作出的必要选择。
无论是站在地方缺乏提供公共服务能力的角度，还是基于地方政府权力整合的立场，上述对法国开展区域合作的必要性之表述，在讨论德国、日本等国区域合作的必要性时同样适用。高薇副教授指出，德国的州与州之间之所以进行跨区域的合作，其目的在于通过突破二战后既有的地域分割格局，解决区域发展以及城市地带公共事业的问题，目标是整合资源、提高人员和设施的使用效率，为市民提供更好的公共服务。1 高薇：《德国的区域治理：组织及其法制保障》，《环球法律评论》2014 年第2 期。 日本各地方之所以要进行广域合作，同样是为了应对地方在狭小区域内处理公共事务的困难。据山本教授提供的数据，日本虽然通过推行非强制的合并政策使得市町村的数量大幅减少，平均人口得到提高，但时至今日人口不到10000 的市町村仍接近500 个，而面积不足100 平方公里的市町村仍有约750 个。对于许多公共事务，地方很难高效地在自身相对狭小的地域空间内进行处理。山本教授认为，为了应对这一难题，若选择对地方进行合并以实现广域化，必然导致合并后地方与居民之间的利害关系被大大弱化，因而作用有限；若选择构建一层比基层地方更加广域的地方，并由其综合而统括地处理公共事务，则会导致基层地方原本具有的综合而统括地处理公共事务的权限被分割。因此，以一种更为柔和的方式进行广域合作，即由多个地方就个别事务进行广域合作就显得十分必要。2 [日]山本隆司：《日本地方的广域合作》，“区域合作法国际研讨会”论文，上海社会科学院法学研究所、上海交通大学凯原法学院，2017 年。
二、区域合作的参与主体
这里所说的“参与主体”，包括区域合作的主体即各地方，以及参与到合作程序中来的中央权力体系及其他组织。
（一）地方政府
大跨度钢结构玻璃采光顶施工技术应用于本工程，1#～4#楼与6#楼之间为商业步行街，商业步行街全部为钢结构玻璃采光顶，玻璃采光顶有椭圆型和圆弧型两种组成，投影面积约为1500m2。该玻璃顶短跨为18m、24m，距地面高度为20m。采用此施工技术玻璃采光顶造型美观、施工进度快、周期短、现场焊接量减少近一半；可以减少施工现场阶段对构件的测控工作，减少对焊缝的检测量，在加工厂焊接，可提高焊接质量及精度，是值得推广的一项施工技术。本钢结构玻璃采光顶：整体材料采用矩形管，架体安装采用分条分块吊装的方式。
出租车来到一个街口，蒋大伟问：告诉我，往哪走？郑馨还在抵抗：我不知道！蒋大伟不耐烦地：咱不是说好了吗？要了钱就去兰江大桥。郑馨道：我说过，他不会给你钱的。蒋大伟不信她：那可不一定，他现在傍上了富姐，有的是钱，还在乎那一点？郑馨说：有钱的人没良心，你去了也白搭！蒋大伟说：凭什么呀？你曾经是他的恋人，他就得替你买单！郑馨一哼：我就是告诉你他在哪儿，你也找不到他。蒋大伟自信地：你这话说错了，这几年我开出租，哪没去过？他就是在老鼠洞里，我也能把车开进去！郑馨说：他呆的地你就开不进去。蒋大伟：胡说！你说出来试试？郑馨道：他在十八层地狱里！
上文在述及区域合作的必要性时曾指出，提供统一的公共服务是各国开展区域合作的重要考量。基于此目的而进行的区域合作，由于所涉公共服务自身的空间连续性，往往发生在相邻接的地方政府之间。
哥梯尔教授指出，法国有大量的区域合作发生在相邻地方政府之间。以勒芒市为例，作为一个中型城市，它与周围若干小市镇展开了紧密合作，其中不乏仅仅为了享受公共交通而参与合作的市镇。诸如自来水管道、公共交通线路等公共服务具有很强的连续性，所以基于此类诉求而进行的区域合作大都发生在空间上相邻的地方政府之间。此外，还有一些大城市会将周围的小城市变为自己的卫星城，这样的联合往往是因为大城市有更繁华的工商业和更多的就业机会，小市镇则因其相对低廉的地价而更适宜居住。这样的市镇间联合往往发生在地理位置居中的大城市和环绕在其四周的市镇之间。3 [法]克里斯托弗·哥梯尔：“法国的地方合作法与纠纷诉讼”讲座，上海交通大学凯原法学院，2015 年。
目的团体公法人的议事机构和最高权力机构是团体大会，而最高行政机构和法定代表人是由团体大会选举产生的团体主席。目的团体公法人的财政收入主要由会员费用、捐赠、征收款项等构成。2 高薇：《德国的区域治理：组织及其法制保障》，《环球法律评论》2014 年第2 期。 严益州博士还特别指出，目的团体公法人可以征收的款项包括居民使用其所提供的服务后应缴纳的费用，以及即使未使用其所提供的服务但仍应缴纳的费用（前者如自来水费，后者如自来水固定接入费），但是无权向居民征税，这也是目的团体公法人有别于地方自治体的一大特征。3 严益州：《论我国区域合作组织机制的革新——以德国目的团体公法人为借鉴》，《中国行政管理》2018 年第11 期。
2. 基于共同任务的地方政府
市镇联合体设有市长联席会议。根据哥梯尔教授以勒芒市为例对市长联席会议机制所作的观察，勒芒市长在勒芒市与周围的小市镇组成的联合体中兼任主席一职，其作为主席的主要职责是，在每个月召开的市长联席会议上监督相关市长的工作是否符合联合体的整体利益，听取周边市镇行政长官的建议以达成共识。4 [法]克里斯托弗·哥梯尔：“法国的地方合作法与纠纷诉讼”讲座，上海交通大学凯原法学院，2015 年。 由此可见，市长联席会议更多地具有协调机构而非权力机构的性质。
（二）地方政府之外的参与主体
除了地方政府之外，各国的区域合作实践中还存在着其他参与主体。国家虽然不是区域合作中的一方合作主体，但是在区域合作中也扮演着重要的角色。哥梯尔教授指出，法国的中央政府也会与各地方政府进行合作，这样的合作通常适用于公共设施的整治和公共服务的提供，往往是由中央政府对地方进行拨款，支持地方的高校教育和创新、工业发展以及新能源的开发和生产。3 [法]克里斯托弗·哥梯尔：“法国的地方合作法与纠纷诉讼”讲座，上海交通大学凯原法学院，2015 年。
除了国家之外，地方政府之间为进行区域合作而成立的公共事务组织，同样有可能作为独立的主体参与地方合作。山本教授指出，在日本以合作为目的组建的地方协会也可以与其他地方进行合作，但是应当符合各合作组织的宗旨。例如协会可以为了处理附随性的事务而加入其他协会，但涉及协会成立目的的事务不应交由其他协会处理。4 [日]松本英昭：《新版逐条地方自治法》，学阳书房，2017 年，第1637 页。
心事重重的欧阳锋坐公交时误过了两站，回到家菜都已经凉了。吕凌子重新去厨房热了菜，端回餐桌。吃饭时两个人都不说话，欧阳锋始终埋着头。欧阳锋的这种精神状态令吕凌子暗自担忧，身为妻子，她十分了解丈夫的个性，即便自己有满腹怨言，也只能忍着，她不能眼睁睁地看着丈夫被逼上绝路，或推下深渊。
在法、德、日三国的相关制度实践中，无论是何种类型的合作主体基于何种目的而开展区域合作，在对于合作的组织法机制的选择上均呈现出一定的共通性，下文将就上述三国在组织法意义上的区域合作机制进行详细梳理。
三、区域合作的组织法机制之一：设立共同组建型合作机构
区域合作的主要目的是根据合作各方的需要，提供统一的公共服务，从而一并实现各方共同的公共管理职能。为了提供某一或某些特定的公共服务而设立公共事务机构，在各国都是常见的组织法合作机制。这样的合作机制，首推设立共同组建型合作机构。
机械设计制造的自动化程度早已成为衡量一个国家工业制造业发展状况的标准，对于机械设计制造而言，自动化程度越高能发挥的实效力量越大，也是评判企业能否跟上时代的依据。通俗来讲，自动化程度就是要将机械设计制造与计算机、互联网紧密结合起来，同时利用电子技术的优势为机械设计制造创造更好的输出空间。多种技术的融合能缩短实际工程工期，降低投资成本，还能将原有冷冰、死板的传统机械设计制造转换成柔性化、智能化的发展方式。总的来说，机械设计制造自动化的优势集中在以下几个方面：
在法国的区域合作中，最典型的方式就是市镇之间组成联合体。这些联合体作为市镇之间的公共事务机构，其行政职权是由作为其组成单位的各市镇地方政府移转而来。法国波尔多大学法学院帕斯卡尔·孔博（Pascal Combeau）教授认为这种职权移转是所有为了展开区域合作而共同组建的公共事务机构所具有的共性，5 [法]帕斯卡尔·孔博：《地方政府自治与地方政府间合作之间的关系》，“区域合作法国际研讨会”论文，上海社会科学院法学研究所、上海交通大学凯原法学院，2017 年。 即使这些公共事务机构可能是为了不同的合作目的而设立。此外，哥梯尔教授还指出，在组成市镇联合体的基础之上，市镇之间还可以建立一个以地方经济联合为宗旨的私人企业，在市镇联合体的管理下负责营利性的市镇建设并提供公共服务。1 [法]克里斯托弗·哥梯尔：“法国的地方合作法与纠纷诉讼”讲座，上海交通大学凯原法学院，2015 年。
而即使在未来有可能采取更激进的合作模式（如新设立一个区域性地方行政实体作为该区域内独立的行政层级），但仍将属于个案，其原因在于为了区域的发展而取消县市独立性的成本过高。1 高薇：《德国的区域治理：组织及其法制保障》，《环球法律评论》2014 年第2 期。
即使若干地方政府彼此之间在空间上并不接壤，但也可能基于共同公共服务任务的驱动而成为区域合作的主体。例如，一条河流所流经的区域，往往横跨多个地方政府的管辖范围。同一流域的地方政府之间，以河流为纽带，基于各种原因展开区域合作，在各国屡见不鲜。以法国为例，根据哥梯尔教授的观察，因为流域治理和经济发展而合作的各地区政府，往往会在河流的上游、下游或者同一流域内展开合作。2 [法]克里斯托弗·哥梯尔：“法国的地方合作法与纠纷诉讼”讲座，上海交通大学凯原法学院，2015 年。
在充分享有自治权的基础之上，地方政府得以在各个领域、以不同的方式开展广泛的区域合作。由于合作目的不同，参与区域合作的地方政府之间的关系也是丰富多样的。
这样的合作机制，在德国的区域合作中也十分常见。德国各地方政府为进行区域合作，同样设立了许多和法国的市镇联合体类似的公法人，包括目的团体公法人、相邻区域协会、区域规划协会、多重职能组织等。5 高薇：《德国的区域治理：组织及其法制保障》，《环球法律评论》2014 年第2 期。 其中，又以目的团体公法人最为常见。
目的团体公法人是由多个地方行政单位联合组成的公法团体。根据高薇副教授搜集的统计数据，德国几乎所有的城市联合体中都存在目的团体公法人，总数达上千个之多。6 高薇：《德国的区域治理：组织及其法制保障》，《环球法律评论》2014 年第2 期。 至于目的团体公法人履行区域合作任务的范围，严益州博士将之概括为“自身效力范围”的任务和“移转效力范围”的任务，前者主要包括供水、垃圾处理、基础教育、公共交通等，而后者则是联邦或州为保证任务得以履行而向下移转给目的团体公法人的。7 严益州：《论我国区域合作组织机制的革新——以德国目的团体公法人为借鉴》，《中国行政管理》2018 年第11 期。 对于目的团体公法人而言，这种公共管理职权的“移转”正是其最重要的特征之一。高薇副教授指出，目的团体公法人获得了对被委托管理事项的自治行政权，这就具 备了《行政程序法》规定的行政机构所应具有的权力，同时也要承担相应的义务。8 高薇：《德国的区域治理：组织及其法制保障》，《环球法律评论》2014 年第2 期。 这种职权的移转，无论是在法国还是德国的联合体合作机制中，都被认为是公共事务机构的共同特征。
1）实验后测试，测验分为三部分，第一部分是单词听写30分，其中包括汉听英，和英听汉。第二部分为选词填空的卷面测试40分。第三部分为口语对译30分，老师说出一个汉语单词，受试者说出对应的英语单词。
严益州博士同时指出，虽然目的团体公法人可以基于职权的移转而获得原本属于州甚至联邦的公共管理职能，但是这种移转并不包括地方自治体将自身全部或绝大多数的公共任务移转给一个目的团体公法人承担。9 严益州：《论我国区域合作组织机制的革新——以德国目的团体公法人为借鉴》，《中国行政管理》2018 年第11 期。 高薇副教授也指出，近年来德国地方合作中主要存在的是大量管理单一事务的组织，而非多职能的组织。多职能组织在某些重要权限上与地方政府难免存 在管理权限上的冲突，并不利于其功能的实现，
市镇联合体这种合作模式在法国具有非常悠久的历史。根据哥梯尔教授的研究，早在1890 年3 月20 日的法律中就出现了涉及市镇联合的规定，而随着时代的变迁，这种合作方式正变得越来越普遍，类型也越来越丰富，法国大大小小的市镇几乎都有涉及。哥梯尔教授指出，这种市镇之间的联合是在自愿基础上进行的，但是法国在国家层面已经于2010 年12 月16 日通过立法强制小市镇加入市镇联合体，这样的规定可以减少地区经济和公共事务的不连续性，避免小市镇因为人口较少而被孤立、分化。2 [法]克里斯托弗·哥梯尔：“法国的地方合作法与纠纷诉讼”讲座，上海交通大学凯原法学院，2015 年。 德沃维院士进一步指出，长期以来都是由市镇自由决定是否进行联合，但如今法国已经通过法律规定每2 万人口就应当设立这样一个公共事务机构。3 [法]皮埃尔·德沃维：“法国的地方合作”讲座，上海交通大学凯原法学院，2014 年。
我国广西融水苗族自治县，民间流行着斗马的传统习俗。每逢节日，方圆50公里，好马云集，两两相斗，竞胜争雄，给节日增添了许多欢乐气氛。
在德国的区域合作实践中，也存在着与法国相类似的情况。高薇副教授指出，在德国的联邦制政体中存在着联邦、成员州和地方自治团体三个层级，此外还存在着“区域”这一虽不是独立的行政区划却广泛存在的法定规划单位。德国的区域概念往往是由大城市带动周边发展，从而形成的“大都会区域”发展框架。德国的各州之间可通过订立州际协议4 之所以将订立州际协议的方式纳入本文的范畴，是因为这样的方式与以组织的形式承担公共管理职能的方式并不能被完全分开来看待。严益州博士在论及德国区域合作中公法上的合作方式时指出，在多数情况下“缔结行政协议”是“成立公法人”的前提；高薇副教授在介绍州际协议时，亦引用了莱茵—内卡区域协会的案例，而该区域协会正是建立在三州之间订立的两份协议的基础之上的。由此可见，订立协议在某些情况下是德国各州展开区域合作的前提，而具体的组织法合作机制将在后文予以详细说明。 并经州议会纳入州法的方式协调区域发展中的相关事宜，既包括覆盖全国的公共事业（如传媒、青少年保护等），也包括相邻各州之间的跨边界事业（如区域规划、空间治理）。1 高薇：《德国的区域治理：组织及其法制保障》，《环球法律评论》2014 年第2 期。 相对于成员州而言，德国的城市有着更悠久的历史，德国城市间的合作实践也出现得更早，在德国的区域合作中同样占据着十分重要的地位。
设立共同组建型合作机构的机制，在日本地方的广域合作中同样十分常见。山本教授指出，日本各地方可以设立地方协会，包括为处理相互关联的事项而设立的部分事务协会，以及为处理广域性事务和制定综合性计划而建立的广域联合，而在未设立地方协会的多个地方之间还可以设立作为特别机关的协议会，以共同管理和执行部分地方事务、进行联络和调整，以及共同制定跨区域综合规划。4 [日]山本隆司：《日本地方的广域合作》，“区域合作法国际研讨会”论文，上海社会科学院法学研究所、上海交通大学凯原法学院，2017 年。 为了能够更直观且清晰地对各类公共事务机构进行对比，这里将山本教授对相关机制的介绍加以整理并绘制了下表。
1. 空间相邻的地方政府
表1. 日本地方广域合作中的组织化合作机制一览
从表1 中我们不难看出，日本地方广域合作中不同的联合体合作机制往往用于处理不同领域的管理事务，但是在合作中所创设的机构及其组成人员的选任方式在一定程度上存在相似之处，即均由直接或间接的民主方式选举产生，同时在某些情况下均存在着相似的民主正当性的瑕疵。与此同时，上述日本广域合作中的公共事务机构均用来处理有限领域的合作事务，这是与法德两国共同组建型合作机构的共通之处。
四、 区域合作的组织法机制之二：设立中心驱动型合作机构
为了提供某一或某些特定的公共服务而设立的公共事务机构，除了上述共同组建型合作机构之外，还有中心驱动型合作机构，即由空间上位于中央的较大地方及其周边较小地方所共同设立的公共事务机构。无论是法国还是德国，近年来在区域合作实践中所逐步形成的“大都市”合作框架，就是十分典型的中心驱动型合作机构。
正如前文所言，法国的市镇联合体这一合作模式在实践中不断得到发展，其类型也不断增多，而大都市联合体正是这一合作模式在实践中的最新发展。慧达教授指出，随着越来越多的市镇进行了联合，法国出现了一些非常庞大的城市集群。但是在这些城市集群中，不同的行政职权往往被集中到了不同的公共事务机构之中，而缺乏一个更合适的机构来进行统一的管理，大都市正是在这样的背景下应运而生的。1 [法]弗雷德里克·慧达：《应对大城市集群的扩张：法国的大都市化》，“区域合作法国际研讨会”论文，上海社会科学院法学研究所、上海交通大学凯原法学院，2017 年。
需要明确的是，大都市的概念在法国并不是法律所创造的，在其成为法律概念之前，已经出现在地理意义上和经济意义上使用这一概念的情况。慧达教授通过梳理法国的相关法律制度指出，法国通过2010、2014 和2015 年的三部法律明确了大都市的法律概念，其中2014 年的法律确定了现在法国大都市的基本框架，之后又在2015 年进行了一定的补充。在慧达教授看来，通过这样的变化可以看出，法国正试图通过设立机构的方式在组织法层面回应都市化中所面临的一系列问题。2 [法]弗雷德里克·慧达：《应对大城市集群的扩张：法国的大都市化》，“区域合作法国际研讨会”论文，上海社会科学院法学研究所、上海交通大学凯原法学院，2017 年。
大都市的法律地位是由国家通过立法统一规定的，但是不同的大都市仍然具有不同的外观和不同的法律地位。慧达教授列举了一些较为特殊的大都市。其中，大巴黎作为国家首都，其涉及到的许多事务都是国家事务，因此具有独特的法律地位。里昂则是另一种类型的大都市，由于当地各个市镇的合作意愿很强烈，这个大都市集中了公共交通、经济、环境、住房、城市发展等各领域的行政职权，将周围的小市镇纳入到了统一的规划和治理方案中，可谓是将对原本分散的权力所进行的集中推向了极致。3 [法]弗雷德里克·慧达：《应对大城市集群的扩张：法国的大都市化》，“区域合作法国际研讨会”论文，上海社会科学院法学研究所、上海交通大学凯原法学院，2017 年。 孔博教授甚至认为，里昂这样的大都市联合体已经取代了地方政府的作用。4 [法]帕斯卡尔·孔博：《地方政府自治与地方政府间合作之间的关系》，“区域合作法国际研讨会”论文，上海社会科学院法学研究所、上海交通大学凯原法学院，2017 年。 当然，里昂大都市的情况只是特例，多数的大都市即使被看作是多目的组织，也并没有如里昂大都市一般承接地方政府所移转的绝大多数职能。虽然大都市并非单一目的的公共事务机构，但其设立的目的仍然是为了提供某些特定而有限的公共服务。
这样的现状，实际上反映了法国在推行组织化的合作模式中所面临的最大法律风险，即市镇联合体这一公共事务机构的存在正冲击着基层地方政府的法律地位。市镇联合体的权力原本是从各市镇地方政府移转而来的。随着法国各大城市的都市化水平不断提高，为了更好地对大都市全域进行管理，这种行政职权的移转正不可避免地得到加强，直至出现了里昂大都市这种集中了该区域内绝大多数权力的联合体。慧达教授承认这种现象只是一个比较极端的案例，并不具有代表性，但她同时也承认，越来越多原本只为了专门目的而成立的公共事务机构正在获得范围越来越广的行政职权，地方政府和联合体之间的界线正变得越发模糊。1 [法]弗雷德里克·慧达：《应对大城市集群的扩张：法国的大都市化》，“区域合作法国际研讨会”论文，上海社会科学院法学研究所、上海交通大学凯原法学院，2017 年。 孔博教授甚至认为，随着市镇这一法国权力结构基本单位的存在感越来越弱，特别是随着城市治理和警察权力逐渐向联合体移转，联合体有可能取代原有的地方政府，成为新的地方政府。2 [法]帕斯卡尔·孔博：《地方政府自治与地方政府间合作之间的关系》，“区域合作法国际研讨会”论文，上海社会科学院法学研究所、上海交通大学凯原法学院，2017 年。
五、区域合作的组织法机制之三：缔结具有组织法功能的协议
设立公共事务机构，即设立共同组建型合作机构和中心驱动型合作机构，并非区域合作中唯一的组织法合作机制。在某些情况下，地方政府之间缔结的具有组织法功能的协议也能够被认为是组织法上的合作机制。3 一些地方政府共同设立联合体也是以缔结协议的方式进行的，这类协议并不具有脱离联合体而被讨论的必要，故此处不再赘述。 在法国的区域合作实践中，就存在着许多不设立公共事务机构的合作模式。孔博教授指出，有些机制由宪法和法律直接规定，例如“ 龙头”机制和权能委托机制。4 [法]帕斯卡尔·孔博：《地方政府自治与地方政府间合作之间的关系》，“区域合作法国际研讨会”论文，上海社会科学院法学研究所、上海交通大学凯原法学院，2017 年。 “ 龙头”机制，指法律允许由某一个地方政府作为“龙头”，牵头组织该地方政府与其他若干地方政府共同行使由上述地方政府所共享的行政职权；权能委托机制，指法律规定地方政府可以将自身某些领域的行政职权委托给其他地方政府行使。这些机制在广义上也可以被认为是地方政府之间的合同制合作模式。德沃维院士指出，无论是选择某一个地方政府作为负责人还是将自身行政职权移转给其他地方政府行使，都是通过协议的形式来进行的。5 [法]皮埃尔·德沃维：“法国的地方合作”讲座，上海交通大学凯原法学院，2014 年。
番茄幼苗在3叶开始进入花芽分化期，夜间温度要控制在10～18℃之间，对花芽分化有利，不要长时间低于8℃以下，很易造成畸形果的发生，也不要高于18℃，易造成空洞果的发生。
缔结具有组织法功能的协议这一合作机制最大的优点，在于能够对设立公共事务机构的合作模式进行有效补充。德沃维院士认为，通过设立公共事务机构进行区域合作虽然有很多的正面效应，但仍然是一个比较复杂的过程。一旦市镇之间无法以这种方式进行合作，各方通过缔结协议进行合作的模式所具有的软化、灵活的优势便体现出来，可以很好地填补公共事务机构合作模式的空白。6 [法]皮埃尔·德沃维：“法国的地方合作”讲座，上海交通大学凯原法学院，2014 年。 不止是法国，德国和日本的地方政府也都存在通过缔结协议进行区域合作的情况。7 高薇：《德国的区域治理：组织及其法制保障》，《环球法律评论》2014 年第2 期。[日]山本隆司：《日本地方的广域合作》，“区域合作法国际研讨会”论文，上海社会科学院法学研究所、上海交通大学凯原法学院，2017 年。
之所以将这样的合作机制也纳入本文的讨论范畴，是因为其实质上仍然是一种组织法机制。无论是否设立公共事务机构，所有区域合作机制背后的组织法意义都在于实现了政府间行政职权的移转。纵观上述通过缔结具有组织法功能的协议所进行的区域合作，根据孔博教授的观点，均和设立公共事务机构的合作模式一样实现了行政职权的移转。8 [法]帕斯卡尔·孔博：《地方政府自治与地方政府间合作之间的关系》，“区域合作法国际研讨会”论文，上海社会科学院法学研究所、上海交通大学凯原法学院，2017 年。 因此，将该机制纳入组织法机制的范畴展开讨论具有合理性。
虽然到目前为止，今冬市场平稳运转，后市可期，但是刘仲涛认为企业为了更好地生存必须按照国家的相关政策进行转型升级。他说：“企业要按照国家提出的化肥零增长、土壤修复和改良、粮食安全、人类健康等作为转型升级的依据，要不断推进肥料产品的升级换代，使产品更加符合现代农业的需要，只有顺势而为才能获得生存的权利。”他认为，面对国家供给侧结构性改革的形式，化肥生产企业的转型升级策略要稳健不可冒进，不能盲目上项目，否则一旦资金链断裂就会给企业带来不可估量的打击。
六、区域合作的组织法机制之四：进行人事安排的协同
当地方政府之间不通过设立公共事务机构来开展组织化的区域合作时，还可以经由人事安排的协同来达到合作的目的。在日本就存在着不专门设置新的机构，而是通过相关多个地方共同选任一个执行主体进行合作的机制，称为机关共同设置，主要用于处理护理类型认定审查、残疾类型认定审查以及与公平委员会等相关的公共事务。
山本教授援引日本有关法律规定，将这样的人事安排所遵循的方式总结如下：对于应当由地方议会选举产生的委员会委员，由地方议会选举产生，或由相关地方的长官根据协议确定共同候选人并经所有相关地方的议会选举产生；对于应当由地方长官在获得议会同意后进行选任的辅助职员，由章程所规定的地方长官在获得地方议会同意后进行选任，或由相关地方的长官根据协议确定共同候选人，在获得各地方议会同意后，由章程所规定的地方长官进行选任；对于应当由地方长官选任的机关及应由相关地方长官根据协议确定的人员，由章程确定的地方长官进行选任。1 [日]山本隆司：《日本地方的广域合作》，“区域合作法国际研讨会”论文，上海社会科学院法学研究所、上海交通大学凯原法学院，2017 年。 这样的合作机制从人事安排入手，且无需设立新的公共事务机构，充分发挥了地方政府之间的协同作用。
结 语
法国、德国和日本虽然国家结构形式各异，且具有不同的政治传统，但它们的区域合作机制各自经过多年发展后，呈现出诸多相似的特点。首先，上述三国的区域合作实践具有类似的法律和事实基础。德国是联邦制国家，地方基于《德意志联邦共和国基本法》获得了高度自治权；而法国和日本作为单一制国家均实行地方自治，为地方之间的合作提供了可能。其次，上述三国的地方政府之所以进行合作，往往是为了处理共同的公共事务，这一点作为地方开展区域合作的事实基础，在法、德、日三国的区域合作实践中都得到了体现。再次，就区域合作的事务范围而言，除了上述涉及关于提供公共服务的合作，还包括工业发展、就业促进等经济领域的合作，以及流域治理等环境保护领域的合作，合作事务的范围十分广泛。各国实践均表明，无论是以议事协调为主要功能的合作组织，还是作为最高决策机构的合作组织，对区域合作的顺利开展都起着十分重要的作用。
四川省医门诊部主任牟雁东告诉记者，在门诊排班模式上，门诊患者服务中心也颇下了一番功夫。现在门诊以“患者为中心”实行弹性排班，以月、周、天为单位在多种岗位中实行轮岗制度，克服导诊岗位的倦怠感，保证导诊岗位的工作热情。同时，征求员工意愿选岗，再由领导根据工作需要及综合考评调配岗位，充分发挥员工积极性。而对于节假日，实行自助排班，即首先公布假日值班人数，根据个人情况自行填班后，由组长合理调配，在优先满足工作的情况下，尊重个人意愿，体现人文关怀。
在长三角一体化上升为国家战略的今天，上述三国区域合作的组织法机制所呈现出的若干共同特点，对我国长三角地区的区域合作机制建设有着重要的启示作用。第一，应充分发挥我国宪法所规定的地方的主动性与积极性，并深入发掘该区域内三省一市在经济社会发展过程中所面临的共同需求，为长三角区域内各地方政府开展区域合作提供法律基础和事实基础。第二，在合作事务的选择上，应当将区域合作所涉及的事务从合作初期的经济领域逐步延伸到更广阔的公共服务和环境等领域。第三，借鉴区域合作组织在法、德、日三国的区域合作实践中所扮演的重要角色，在未来长三角地区的区域合作实践中，设立区域合作组织将是一种可参考的合作机制。
Basis, Participants and Mechanisms:Study on the Organized Regional Cooperation in Foreign Countries
DONG Mingfei
Abstract: Organized cooperation mechanism is one of the main forms to carry out regional cooperation. Although the political system of each country differs from each other, the cooperation mechanisms of France, Germany and Japan, which are also countries of civil law system as China, share something in common while maintaining their own characteristics. The legal basis of the above three countries' regional cooperation is regional autonomy, while the material basis is the same goal of all the participants in local governance and development. The participants of regional cooperation include both local governments and non-governmental entities. These three countries' regional cooperation mechanisms can be summarized in the sense of organizational law into four types: establishment of co-organizational cooperative institutions, establishment of center-driving cooperative institutions,conclusion of agreements in organizational law and coordination of personnel arrangements. Today, with the development of regional cooperation and the rise of integration of Yangtze River Delta as a national strategy, this paper sorts out the similarities among the four mechanisms mentioned above, which provide valuable experience and lessons for China, especially for the system and mechanism construction of regional cooperation in the Yangtze River Delta region.
Key Words: regional cooperation; integration of Yangtze River Delta; organizational law
作者简介 ｜ 董明非（1992— ），上海交通大学凯原法学院博士研究生（上海 200030）
*本文系叶必丰教授主持的中宣部文化名家暨“四个一批”人才项目“区域法治协调研究”的阶段性成果。
（责编：李天驹）
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