改革开放30年政府创新的若干经验教训，本文主要内容关键词为：改革开放论文,经验教训论文,政府论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
政府创新，就是公共权力部门为增进公共利益而进行的创造性改革。政府创新首先是一种改革，包括行政管理体制、行政机构和行政程序的改革，它是政治体制改革的重要内容。但政府创新不是一般的改革，而是为了增进公共利益而进行的创造性改革。没有创造性，不是为了公共利益的那些政府改革，不属于政府创新的范畴。政府创新不仅直接关系到行政效率和执政能力，也从根本上关系到经济发展、政治民主和社会稳定，因此为各国政府所重视，是一种世界性的潮流。
改革开放以来，党中央和国务院十分重视政府行政管理体制的改革和创新，不久前结束的党的十七届二中全会还专门通过了《中共中央关于深化行政管理体制改革的意见》，明确提出：与全面建设小康社会的目标相适应，到2020年，要建立起比较完善的中国特色社会主义行政管理体制。改革开放是一个包括政治、经济、文化在内的整体性的社会变迁过程，从政府改革的角度来看，改革开放的过程，也是我国政府管理体制改革和创新的过程。
纵观改革开放以来近30年的政府管理体制改革，我们可以看到，从中央到地方的各级政府，在决策机制、机构设置、政府职能、行政审批、绩效管理、责任追究、政务公开、权力监督、公共服务、电子政务和公民参与等许多方面，做了大量的改革创新，取得了重大成就。总的说来，政府的决策正在变得更加科学与民主，机构设置和政府职能变得更加合理，行政行为正在变得更有效率，公共服务的质量正在得到不断改善，行政责任正在得到不断强化，政府事务越来越透明，依法行政的程度日益提高，政府对社会经济事务的行政管制日益减少。
从我国以及世界各国的政府创新实践来看，我们可以清楚地看到政府管理体制改革创新的九个主要目标：1.民主，即提高决策和管理过程的民主性；2.法治，即提高政府立法质量，推进依法行政；3.责任，即主动尽责，积极回应公民诉求；4.服务，即强调服务意识，突出公共服务职能；5.优质，即提供优质的公共产品、公共服务和公共管理；6.效益，即提高行政效率，低管理成本，建设低成本政府；7.专业，即政府管理职业化，技术官员和职业政治家队伍开始形成；8.透明，即政务信息公开性，保证公民的知情权；9.廉洁，即官员奉公守法，清正廉洁。在上述九个目标中，法治政府、责任政府、服务政府、效益政府、廉洁政府、透明政府，已经明确地写进了党和政府文件，成为我国各级政府的施政要求。
从更加长远的角度看，所有这些目标，都体现了政府改革创新的以下五个必然趋势：
第一，从管制政府走向服务政府。服务政府的基本意义是，增进和维护公民的公共利益成为政府管理的主要职能，政府主要通过对公民的服务而不是管制来维护自己的执政地位。随着民主政治的发展和执政水平的提高，政府管理中管制的成分正在日益减少，而服务的比重则日益增多，建立服务政府已经成为政府管理体制改革创新的重要目标。从某种意义上，政治现代化和民主化的过程，也是一个从管制政府不断走向服务政府的过程。
第二，从全能政府走向有限政府。随着公民社会的逐渐壮大，它与政治国家之间的界限就会日益明显，这就为政府权力设定了一个基本的边界和范围。政府将日益被严格要求在宪法和法律规定的边限内行动，而不能越过这一边界。政府如果管了不应该管的事，是对公民权利的侵夺，是严重失职；如果政府没有管应该管的事，造成公民利益的损失，也是对公民权利的侵犯，也是一种严重失职。
第三，从人治走向法治。摆脱人治，建设法治政府，是现代民主政府的基本要求。法治的基本意义是，法律是公共政治管理的最高准则，任何政府官员和公民都必须依法行事，在法律面前人人平等。法治的直接目标是规范公民的行为，管理社会事务，维持正常的社会生活秩序；但其最终目标在于保护公民的自由、平等及其他基本政治权利。从这个意义上说，法治与人治相对立，它既规范公民的行为，但更制约政府的行为。
第四，从集权走向分权。不断地还政与民，让公民享有更多的政治权力，更多地参与社会公共生活的管理，是政府改革的正确方向。从集权走向分权，是扩大公民的政治参与，将国家权力还给社会的基本途径。从集权走向分权，至少有三个方面的意义。一是从政府向民间分流；二是从中央向地方分流；三是从政府向市场分流，即政府向企业放权。
第五，从统治走向治理。治理的实质，是政府与公民对政治生活的合作管理。政府管理活动中统治的成分日益减少，而治理的成分日益增多，这既是民主政治发展的要求，也是执政水平提高的反映。在公共管理活动中多一些治理的成分，少一些统治的成分，意味着公民与政府有更多的合作，意味着有更多的公民参与到国家的政治管理活动中来，从而也就意味着民主程度的提高。不仅如此，政府从更多的管理领域中撤出来，让民间组织或公民自己去管理，这也会减少许多行政管理的环节，实质性地降低政府管理的成本，从根本上提高政府管理的效益。因此，不断地从统治走向治理，努力促使政府从统治型向治理型转变，这是政府管理创新的根本方向。
按照上述政府创新的主要目标和基本趋势，结合我国社会主义市场经济和政治发展的现实情况，认真总结一下过去近30年我国政府改革创新的经验与教训，对于目前正在进行的行政管理体制改革，以及推进我国的民主政治和政治文明建设，探索中国特色社会主义政治发展的规律，都是一件十分有意义的事。从2000年开始，中共中央编译局比较政治与经济研究中心、中共中央党校世界政党比较研究中心、北京大学中国政府创新研究中心联合发起了“中国地方政府改革创新研究与奖励计划”，该计划集研究、奖励、教学、培训和推广为一体，至今已经成功举办四届“中国地方政府奖”，收集到各级地方政府创新案例1185个。这些案例包括了从改革开放初期至今的政治改革、行政改革和公共服务三大类共25个子类。作为该项计划的总负责人和主要研究人员，通过对这些案例的深入思考，我认为以下10点经验和教训尤其值得政府改革的决策者和研究者高度重视。
第一，政府管理体制是政治体制的重要内容，具有特殊的重要性，必须随着社会经济的发展以及公民需求的变化，不断深化体制和机制的改革，积极推进政府管理创新。政府是社会进步的火车头，善政是人类长期追求的政治理想，也是达到善治的关键。政府创新不仅关系到政府自身的勤政廉洁、行政效率、执政能力，也关系到社会的政治民主、经济发展、生态保护，关系到社会的公共服务与社会和谐。在中国特殊的社会政治背景下，政府自身的改革创新，意义特别重大，与人民群众的切身利益息息相关。因此，既要从维护执政地位、提高能力的角度，更要从立党为公、执政为民的高度，重视和推动政府创新。
第二，政府的改革创新尤其需要进一步解放思想，冲破陈旧观念的束缚，尤其需要发扬“三不足”精神，即“天变不足畏，祖宗不足法，人言不足恤”。政府创新贵在突破性的改革举措，贵在创造性的制度变革。我们现在所面临的许多问题，都是我们过去没有碰到过的、在建设中国社会主义现代化过程中新产生的问题，没有现成的答案，也绝不能走回头路。只有转变观念，开动脑筋，想出新办法，才能真正从实际出发，创造性地解决我们在改革开放中遇到的各种新问题。凡是符合“党的领导、人民民主、依法治国”三者有机统一的所有政府改革创新，都可以大胆地试。
第三，政府创新需要有整体战略和长远战略，要有科学的设计和精心的安排，使之具有可持续性。政府的改革创新，牵一发动全身，影响深远。一方面，要站在国家和民族根本利益的高度，超越部门和地区利益，进行全局性的统筹规划，挣脱既得利益的束缚。另一方面，既不能头痛医头脚痛医脚，也不能草率从事，应当广泛讨论，从长计议，避免短期行为。政府创新是一个系统工程，它的成功和效益取决于许多因素。从大的方面来说，它要努力做到党的领导、人民当家作主和依法治国的有机统一。具体地说，就是既要考虑到政治改革与经济发展、社会稳定的关系，又要考虑提高行政效率与降低行政成本的关系，改革的力度与干部群众的接受度的关系；还要考虑党政关系、上下级关系、管理与服务的关系等等。
第四，政府的改革创新需要有良好的制度保障。任何创新都有风险，政府改革风险尤大，如果没有相应的法律和制度鼓励政府的改革创新，许多大胆的改革创新举措就会因没有制度保障而无法推出。在这里，要正确处理法律的合法性与政治的合法性之间的相互关系，法律的合法性最终要服从政治的合法性，要及时通过修改和调整相关法律来保护和鼓励改革者的创新行为。我曾经特别地呼吁有关决策部门和领导部门，对于那些体现“立党为公”“执政为民”宗旨、并深受群众拥护的改革创新举措，应当积极鼓励，正确引导，并且及时地通过法律、法规和政策等形式，使之转变成党和国家的制度，逐渐在全国范围内推广。不进行制度性的改革，不从制度上保障各地政府的创新，甚至一些成熟的政治改革，也会裹足不前。
第五，要善于总结各级政府的改革创新经验，及时将成熟的改革创新政策上升为法规制度，从制度上解决政府创新的动力问题。任何政府的改革创新，都必然有一个动力问题。从根本上说，政府创新的动力源自经济发展、政治进步、人民需要和全球化冲击，但其直接动力则是压力、激励和制度，其中制度是长久性的动力所在。制度是激发和保持政府创新持续动力的最可靠保障。无论是来自内部和外部的压力，还是来自官方或民间的激励，从总体上说，都不是维持地方党政官员创新的持久动力。这种持久的动力来自制度。一种政府创新，无论其效果多好，多么受到群众的拥护，如果最终不用制度的形式得到肯定和推广，那么，这种创新最后都难以为继，都难免“人走政息”，成为短期行为。
第六，各级党政领导要有高度的政治责任心和强烈的改革创新精神。政府创新既不是被动地、按图索冀地按照上级政府的要求去做，也不是刻意地、简单地模仿其他地方的做法。创造性是政府创新的灵魂，当然这种创造性改革不是标新立异，而是根据实际情况，针对现实中的突出问题，并且符合行政管理规律的主动作为。这样的政府创新，首先需要创新者有一种不计个人利益，敢于为了公共利益而承担后果的政治责任感，需要一种“为官一任造福一方”的内在冲动。当然，另一方面，上级领导部门和社会舆论要善待创新者，对其成绩要充分肯定，及时奖励和激励，对其可能的失误要宽容，从而为改革者营造良好的制度和舆论氛围。
第七，政府创新不能简单地按一刀切，不能简单地照搬别人的经验。中国有特殊的国情，不应该、实际上也不可能简单地照搬国外的做法。即使从国内来说，各地也有不同的社会经济、政治和文化条件，不同地区之间的实际情况差别很大，同一个地方在不同的发展时期差别也很大。任何制度和政策都不能简单地搞一刀切，也不能简单地模仿其他地方的做法，不能照搬别人的经验，那样做效果就会适得其反。尤其在县乡两级地方政府，一定要按照当地的经济发展水平、政府管理现状、干部的素质、群众的实际要求和宏观社会政治环境等具体条件，既积极主动，又实事求是地进行政府自身的改革创新。
第八，政府创新也要善于学习他人的先进经验。从国际看，政府创新是政治体制改革中偏重技术性改革的部分内容，无论在何种性质的政治体制中，每个执政的政府都希望有更高的行政效率，有更强的执政能力，能得到公民更多的支持，因此，一个有远见有作为的政治家，都会重视政府创新。西方发达国家其实一直重视政府创新，联合国近年来也一直致力于推动全球范围内的政治创新，其“全球政府创新论坛”已经连续举办7届。国外在政府创新方面有不少好的经验值得我们学习借鉴。事实上，近年来我们在国内推行的不少政府创新，最初就是向国外学习借鉴的，如听证制度、一站式服务、政府服务承诺制等等。从国内看，地方政府要善于学习借鉴其他地区的先进经验。近些年来，各级地方政府为了适应社会主义市场经济深入发展的需要，也为了满足人民群众日益增长的政治需求，根据中央的有关精神，从各地的实际出发，进行了许多旨在提高行政效率、增强政府协调能力、改善政府公共服务、降低行政成本、发展基层民主的改革创新。有些改革具有共性，各级地方政府可以相互学习借鉴。换言之，地方政府的改革创新，既要防止一刀切，也要注重相互学习。这样可以少走弯路，减少成本，取得最大的改革效益。
第九，在现行的政治框架内，各级地方政府的改革创新拥有很大的自主空间。我国是单一制国家，地方要服从中央，要根据中央的统一部署、在中央的统一领导下进行改革，这是问题的一方面。另一方面，中央的制度和政策又给地方预留了很大的自主空间。按照中央要求，在中央统一领导下去做，并不是说地方政府要亦步亦趋地刻板地按照中央或上级的指示去做。相反，各地完全可以按照中央的精神，以改革创新的态度，从各地实际出发进行大胆的创造性试验。其实，中央在全国范围内推行的许多政策和制度，最初都是地方党政机关改革创新的产物。
第十，政府创新不能搞政绩工程，切忌搞“政治秀”。喜欢做形象工程和政绩工程，喜欢“作秀”，几乎成了一些地方党政干部的顽疾。政府创新如果也搞成形象工程，那就不是简单地劳民伤财，而会严重影响政府的公信力。一方面，政府的创新必须脚踏实地，少说多做，重在实际效果，重在落到实处，重在人民群众的满意。另一方面，社会舆论也要实事求是地看待各级政府的改革创新，充分肯定其成绩，不要以偏概全，否定改革者的业绩，打击改革创新者的热情与勇气。