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细读国务院办公厅转发的《关于规范国有企业改制工作的意见》，我们可以看出，除了一些明确的规定外，这份国企改制新文件至少透出十大信号。
信号之一
混合所有制是国企改制的方向
十六届三中全会提出：“大力发展国有资本、集体资本和非公有资本等参股的混合所有制经济，实现投资主体多元化，使股份制成为公有制的主要实现形式。”这是三中全会通过的《中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》给国有企业改制工作提出的方向和任务。这份《意见》虽然没有“混合所有制”的说法，但字里行间里都在顺应这种改革的方向。在《意见》中，所论及的国企改制的诸多方式中，核心的有两种：一是转让企业国有股权，也称之为存量转让，二是通过增资扩股来提高非国有股的比重，又叫增量投资。这两种方式有一个共同的取向，那就是大量地吸引非国有资本介入到国企中来，降低国有股权比重，很显然，这样做发展起来的必然是混合所有制经济。
信号之二
出资人是国企改制的主导力量
完善国有资本有进有退、合理流动的机制，积极促进国有产权有序流转，是国企改制的主要任务之一，而这些恰恰都是出资人的职能。与国资委以往出台的文件不同，这份《意见》中几乎没有出现“出资人”的字样。即便如此，《意见》通篇仍旧传递出“在国企改制中，出资人是主导力量”这样的信息。比如，《意见》明确规定，国企改制方案由改制企业的产权持有单位自己制定，或委托中介机构、改制企业制定；改制过程中，会计师事务所和资产评估事务所的选择由“直接持有该企业产权的单位决定……”这里提及的“产权持有单位”，实际上就是出资人。
《意见》同时规定，对于资产评估结果的核准、国有产权的折股底价、转让国有产权价款的管理、向本企业经营管理者转让国有产权方案的制订等环节，由“依照有关规定批准国有企业改制和转让国有产权的单位”说了算。能够拥有如此权力的单位只有两类：一是各级国资机构，二是各级人民政府，实际上，这两类单位担当的都是出资人的角色，他们履行的也都是出资人的职能。
信号之三
市场化运作是国企改制的主要手段
国有企业改革之所以步履维艰，关键就在于我们必须用市场的办法来解决计划经济时代留给国企的问题。因而，在国企改制中，坚持出资人运作和坚持市场化运作都至关重要。这也是《意见》的应有之义。
在改制方案制定、审计和评估等环节，《意见》都提到了中介机构；在国有产权转让价格的确定上，《意见》提出要在主要依据资产评估结果的同时，考虑产权交易市场供求、同类资产的市场价格等因素，这显然都是一种市场化的视野。
至于《意见》对国企改制必须经过清产核资、财务审计、资产评估等环节的规定，无不贯彻着市场化运作的思路。特别是在交易管理环节，《意见》不仅明确提出非上市企业国有产权转让必须进入产权交易市场，而且规定“不受地区、行业、出资和隶属关系的限制，公开信息，竞价转让”，“具体转让方式可以采取拍卖、招投标、协议转让及国家法律法规规定的其他方式”，这种思路体现出的是公开、公平、公正的市场化原则。
信号之四
对地方改革的主流方向予以肯定，对某些倾向性问题和不规范的做法提出防止和纠正的要求前段时间，媒体比较一致的说法是，在中央提出“有进有退、有所为有所不为”之后，特别是国资委成立前后，各地掀起了一轮国企改制热潮，不少地方欲抢在国资委之前分享国资“最后的晚餐”。由于这个问题牵涉面广，情况复杂，如何评价地方改革，一度成为极为敏感的话题。
这份《意见》虽然没有正面触及如何看待地方改革问题，但从它的一些表述特别是国资委新闻局对它的宣传中，我们可以领悟到一些倾向性意见。
《意见》说：“党的十五大以来，各地认真贯彻国有经济有进有退、有所为有所不为的方针，积极推进国有经济布局和结构调整，探索公有制的多种有效实现形式和国有企业改制的多种途径，取得了显著成效，积累了宝贵经验。”
国资委的新闻稿里这样说道：“国资委在广泛调研的基础上，认真总结了前一阶段时间国有企业改制工作，提出了《关于规范国有企业改制工作的意见》。”
这样表述的潜台词很明显，即《意见》中提出的那些规范程序和做法是在各地探索、实践的基础上总结、归纳、提炼出来的，《意见》对各地国企改制的主流方向是肯定的。
当然，国资委也看到了地方改革的不足之处，《意见》指出，“前段时间国有企业改制工作中出现了一些不够规范的现象”，并严格要求“各地区要防止和纠正不顾产权市场供求状况及其对价格形成的影响作用、不计转让价格和收益，下指标、限时间、赶进度，集中成批向非国有投资者转让国有产权的做法。防止和避免人为造成买方市场、低价处置和贱卖国有资产的现象”，并在国企改革的每一个环节都提出了明确的政策要求。
信号之五
价格不再是国有产权转让的惟一因素
“公开信息，竞价转让”，是《企业国有产权转让管理暂行办法》中规定的国有产权的转让原则。按照这一原则操作，一般情况是谁出价高，就卖给谁，价格几乎成为国有产权转让的惟一因素。
这次新出台的《意见》在这方面有所突破。《意见》强调，向非国有企业转让国有产权“底价的确定主要依据资产评估的结果，同时还要考虑产权交易市场的供求状况、同类资产的市场价格、职工安置、引进先进技术等因素”。同时，《意见》还规定，“国有企业改制要从企业实际出发，着眼于企业的发展。要建立竞争机制，充分考虑投资者搞好企业的能力，选择合格的投资者参与国有企业改制”。
在这样规定之下，企业转让国有产权时，不仅要看对方所出的价格，还要看它的职工安置方案，看它能引进的企业稀缺资源的状况，看它管理控制企业的能力。综合考虑这些因素之后，国有产权很有可能不转让给那个出价最高的投资者。
信号之六
有限制地允许管理层收购
自２００３年３月ＭＢＯ遭遇财政部叫停以来，管理层收购就几乎成为禁区。这个文件虽然对管理层收购做出了许多限制性规定，但是按照我们的理解，制定这些限制的前提是允许实施管理层收购，所以可以这样认为，《意见》是对管理层收购的一种限制性允许。
当然，这种限制是明确而且严厉的。比如，《意见》规定，管理层收购“必须按有关规定履行审批程序”；“必须进行离任审计”；经营管理者“不得参与转让国有产权的决策、财务审计、离任审计、清产核资、资产评估、底价确定等重大事项，严禁自卖自买国有产权”；经营管理者“不得向包括本企业在内的国有及国有控股企业借款，不得以这些企业的国产权或实物资产作标的物为融资提供保证、抵押、质押、贴现等”；经营管理者“对企业经营业绩下降负有责任的，不得参与收购本企业的国有产权”。这些限制性规定，基本堵住了在中国实施ＭＢＯ可能出现的漏洞。]
信号之七
中央、省、市直属国有企业，其母公司改制由同级人民政府批准，而不是同级国资委批准
《意见》在“批准制度”一段里，提出了两种批准模式，一是协调审批，即政府有关部门审核，国资机构审批；二是政府批准，即由同级人民政府直接批准。从字面上看，前者针对的是那些涉及财政、劳动保障、政府社会公共管理审批事项的改制企业，后者适用于国资机构将其所出资企业改制为非国有企业的情况，其实，没有哪一家国企改制时不涉及财政、劳动保障等问题，因而，协调审批是国企改制的一般性的规定，它不仅适用于母公司改制，而且适用于子公司、孙公司的改制，而政府审批则是对国资机构所出资企业的一种特殊性规定。值得注意的是，在这里，国资机构所出资企业实际上就是我们通常所说的中央直属国有企业、省属企业、市属企业，指的只是母公司层面。
信号之八
国企改制必须依法保护金融债权人权益
由于特殊的历史条件和体制性因素，国企的债务大多数表现为金融性债务。在以往的国企改制过程中，主要债权人国有银行的权益往往不能得到应有的尊重和保全。俗称的“切苹果”、“母公司承债、子公司改制”都是“大船搁浅、舢板逃生”的做法，大多数国企改制时逃废的都是银行债务。针对这种不良现象，《意见》十分强调保全金融债权，依法落实金融债务，明确提出，国企改制要“征得债权金融机构同意”，并硬性规定，“金融债务未落实的企业不得进行改制”。
信号之九
国企改制必须保护职工权益
由于权力和信息不对称，再加上一些企业经营管理者不规范操作，在改制时，企业职工往往处于弱势地位，其合法权益往往受到侵害。《意见》中不仅将“维护职工合法权益”单列一条，而且在相关条款中注意增加维护职工合法权益的内容。
这里值得关注的三条：一是职工安置方案需经职代会或职工大会审议通过后方可实施改制，这是一种硬性规定；二是改制为非国有的企业，要按照有关政策处理好改制企业与职工的劳动关系。要处理好这种关系，就必须解除职工与原国有企业的劳动关系，然后再与改制后的企业重新签订劳动合同，这里无疑暗含着对职工进行身份置换、支付补偿金之意。
这种意思在“转让价款管理”表述的更为明确：“转让国有产权的价款优先用于支付解除劳动合同职工的经济补偿金和移交社会保障机构管理职工的社会保险费，以及偿还拖欠职工的债务和企业欠缴的社会保险费。”综合这些规定，可以得出这样的结论，在国企改制为非国有企业的过程中，必须对职工进行身份置换，且支付补偿金，补偿金优先从转让国有产权的价款中支付。
信号之十
国家将着手建立产权交易市场体系
在《意见》尚未出台之前，非上市企业国有产权转让要进入产权交易市场就成为一种主流的声音，但是在如何进入产权交易市场、进入什么样的产权交易市场等问题上尚有分歧。一种有代表性的观点认为，必须对全国现有的２００多个产权交易市场进行清理整顿，建立一个全国统一的产权交易市场，为此，上海、北京等有实力的地区还展开了激烈的争斗。这次《意见》中提出的是“加快建设和完善产权交易市场体系”，并透露，将“由国务院法制办会同国资委、财政部等有关部门研究有关产权交易市场的法规和监管制度”。
这样看来，我国将要构筑的是一个多层级、多线条的网状产权交易市场。与现在的鱼龙混杂、良莠不齐的状况不同，我们致力于建立的这种产权交易市场体系将是一个信息畅达、标准一致、规则统一的体系。
国企改制十大规则
国务院办公厅转发国资委的《关于规范国有企业改制工作的意见》，为国企改革制定了十大规则。规则一：方案报批国有企业改制必须制订改制方案。改制方案由改制企业国有产权持有单位制订，也可由其委托中介机构或者改制企业制订。国有企业改制方案履行决定或批准程序，未经决定或批准不得实施。规则二：清产核资国有企业改制必须对其资产和负债进行全面清产核资。规则三：财务审计国有企业改制必须进行财务审计，会计事务所由直接持有该国有产权的单位决定。国有企业改制为非国有的企业，必须对企业法定代表人进行离任审计。规则四：资产评估国有企业改制必须进行资产和土地使用权评估。规则五：交易管理非上市企业国有产权转让要进入产权交易市场，不受地区、行业、出资和隶属关系的限制。规则六：定价管理向非国有投资者转让国有产权的底价，或者以存量国有资产吸收非国有投资者投资时国有产权的折股价格，由依照有关规定批准国有企业改制和转让国有产权的单位决定。规则七：转让价款管理原则上应当一次结清。规则八：依法保护债权人利益国有企业改制要征得债权金融机构同意。金融债务未落实的企业不得进行改制。规则九：维护职工合法权益国有企业改制方案须提交职代会或职工大会审议。规则十：管理层收购向本企业经营管理者转让国有产权必须按照有关规定履行审批程序。
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