中外“档案”法定含义比较探析，本文主要内容关键词为：探析论文,含义论文,中外论文,档案论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
档案是人类社会活动的真实记录。如何在有限的条件下，最大限度地保护其精华部分，使之更好地为人类文明进步服务，正是各国在档案立法时首先要考虑的问题。档案作为各国档案立法所要调整的法律关系中的行为客体，对其作出既科学又便于操作的界定，始终是档案立法成功与否的关键。因此，研究中外“档案”的法定含义，对于我们借鉴国外在这方面的成功经验，修改好《中华人民共和国档案法实施办法》（以下简称档案法实施办法），有效地施行《中华人民共和国档案法》（以下简称档案法），具有重要的现实意义。本文试就这一问题作些探索性的分析，以期抛砖引玉。
一、档案的表达形式
由于各国政治、经济、科学、技术、文化的不同，所以，在档案立法时对档案法定含义的表述形式各有不同。归纳起来，大致可分为三种类型。第一种类型是概述式，即用一段简练的文字，界定什么是档案。如《阿尔及利亚人民共和国国家档案法令》、原《南斯拉夫社会主义联邦共和国档案总法》等。原南斯拉夫档案总法对档案的表述是“指南斯拉夫社会主义联邦共和国领土范围内，过去和现在的国家机构、社会政治组织、劳动组织以及其他法人和个人，无论在何时、何地的活动中产生的对历史、科学、文化艺术和社会其他各方面具有重要价值的文件原件或复制品（文稿、图样、印刷品、照片、影片、录音文件等）。”〔1〕第二种类型是列举式，即用列举的方法， 表述法律所要规范管理的是哪些档案。如《马来西亚国家档案法》、《印度尼西亚共和国档案管理基本准则》等。印度尼西亚档案管理基本准则对档案的表述是，“本法令中‘档案’一词的含义是：一、国家机关和政府机构在进行管理活动中所产生和收到的文件，包括单份文件和组合在一起的文件；二、私立机构或个人所产生和收到的反映国家生活的文件，包括单份文件和组合在一起的文件。”〔2〕第三种类型是结合式，即用概述与列举结合的方式，既简明又具体地明确法律所指的档案是什么含义。如《法兰西共和国档案法》、《塞内加尔共和国档案法》等。塞内加尔档案法对档案的表述是，“凡自然人或法人在自己的公、私活动中产生或收到的文件整体，不管其性质、形成日期、形式和制成材料，都是档案。”“档案分公共档案和私人档案。”“公共档案包括：一是国家、地方机关、公共事业单位、国营公司，受国家监督的公私合营公司、负责管理公共事业的私营组织以及公务助理人员和司法助理人员产生的文件整体；二是以捐献、馈增或购买的形式被国家或地方机关获取的档案。”“来源于私自然人或私法人活动的档案都是私人档案，但负责管理某项公共事业的私营机构不在此列。”〔3〕比较这三种表述方式， 笔者认为第三种类型较为理想。这是因为结合式表述档案的法定含义，体现了立法表述技术的两个基本功能。“一是为立法者的立法政策、立法意志配置最佳的文字载体；二是为法律执行者和遵守者提供最为准确的法律规范信息。”〔4〕然而其它两种类型的表述方式，尽管有其有利的一面， 但在实现这两种功能方面，存在着失衡的不足。概述式虽然满足了立法政策和意志表述的完整性、准确性，但忽略了法律执行者和遵守者的理解力，因而导致档案法律的实施大量依赖档案和法律专家的中介作用。相反，列举式虽然顺应了法律执行者和遵守者的要求，但无法确切地表达立法者的立法政策和意志，因而使输出的法律信息产生多元的理解。由此可见，结合式避免了概述式、列举式的弊端，使立法者立法政策和意志的表达与法律接受者准确接受法律信息的要求达到了统一和平衡。
我国的法律受传统的法律文化的影响，制定的比较原则比较精练，并通过行政法规、地方性法规、行政规章予以一定的细化。因此，我国档案法对档案的表述是相当简练的，尽管国务院批准发布的档案法实施办法第二条作了解释，第十六条作了列举，但经实践检验，这些规定仍较原则，不便于具体执行。如果说我国档案法的贯彻实施，在把握法律所要调整的有关档案的社会关系方面出现有难以操作的问题，那么，与档案法对档案定义的表述不够具体、明确不无关系。比较《法兰西共和国档案法》对档案定义的表述形式，我们可以看到，该法不仅在第一条开宗明义地规定本法所指的是什么档案，而且在以后第二章第三条、第三章第九条规定中，就档案的两大组成部分：公共档案和私人档案作了具体的界定。这种集总述与分述于一体、既文字精练又表意明确的立法表述技术，便于执法者和广大公众更准确地理解法律条文，因而值得我们在修改我国档案法实施办法时借鉴。
二、档案的内在涵义
各国法律在规定档案含义时，一般都包括形成档案的主体、时间、空间、载体等方面的属性，其中最本质的属性，除了档案原始性之外，主要反映在档案的价值上。正是在这点上，由于各国调整档案方面法律关系的重点不同而有所区别。有的侧重于调整公共档案方面的法律关系，其档案的内在涵义专指性就较强。如《英国公共档案法》、《加拿大公共档案法》、《美利坚合众国联邦文件管理法》等。有的立足于调整全社会档案方面的法律关系，其档案的内在涵义泛指性就较强。如《阿尔及利亚民主人民共和国国家档案法令》所规定的档案，是指政党和国家组织，国家的立法、司法和行政机关，地方机关、组织，国营公司，社会主义企事业单位，私立机构和个人，产生或收到的不管现存何地、属何年代的原始文件和材料。〔5 〕较多国家注重于调整全社会中具有的重要历史价值和研究价值档案方面的法律关系，因而其法定档案的内在涵义所具有的特定性特点就比较突出。如原《南斯拉夫社会主义联邦共和国档案总法》对档案的定义，虽然具有与其他国家档案法有关档案定义的共同属性，但其明确法定档案必须是具有重要价值的。这显然将法定档案与理论和实际意义上的档案作了区分。事实上，档案作为人类文化遗产的重要组成部分，不可能也不需要将所有的档案，都通过立法来加以保护。恰恰相反，法律所要保护的是全部档案中对人类文明进步真正具有价值的那部分档案。这就是较多国家特定档案内在涵义的原因所在。
我国档案法对档案定义时，除了明确档案的一般属性外，强调了法定档案必须对国家和社会有保存价值的特殊属性。这是不同于其他国家的。笔者认为，这样揭示法定档案内在涵义更为完整、更为准确、更为规范，可以说，是中国档案立法的一大特色。保护档案的根本目的在于利用。档案能否为利用者所用，关键在于档案的使用价值。对于一个国家来说，为国家利益和社会公众利益所需要的档案，正是法律所要重点保护的对象。我国运用档案的价值理论，从对国家和社会有保存价值的角度上切入，界定法定档案的特殊含义，既避免了“专指”、“泛指”的不足，又解决了“特定”重要价值可能产生歧义的问题，应该说是相当科学的。然而在修改我国档案法时有一种意见提出要修改此条定义，理由是我国档案法调整的行为客体对象，范围过宽。殊不知，建设有中国特色的社会主义现代化国家，反映其国家利益和社会公众利益的档案，不仅仅产生于国家机关和社会公众利益机构，还会大量产生于法人、其他组织和一定意义上的个人。如果档案法律将调整行为客体对象的范围界定得过窄，势必有损于对国家和社会有保存价值档案的保护，有悖于档案立法的宗旨。因此，笔者认为，我国档案法对档案定义的特殊内涵，经实践检验是正确的，没有必要修改，相反应完善其具体的操作。
三、档案的界定操作
明确了档案的法定含义，如何来具体界定？各国出于本国的国情，做法不一。对公共档案，有的采取挑选法。如英国“每个负责保存各类公共档案（未保存在公共档案馆或者大法官依据本法指定存放地点的档案）的人员都有责任设法挑选出需要永久保存的档案，并对它们进行安全保管。”〔6 〕再如斯里兰卡公共机关负责人或暂时保存公共文件的其他人员要向国家档案馆的馆长或馆长指定的其他官员提供各种方便，“以便对永久保存的公共文件进行检查和挑选后向国家档案馆移交并进行永久保存。”〔7〕有的采取提前介入法。 如法国“由国家档案馆向中央各机关派驻代表”，〔8〕“同这些行政机关或机构之间合作”， “区分出保存价值的文件和已失去行政用途、历史价值准备销毁的文件”，“准备销毁的文件的清单及其销毁条件，由产生或收到文件的单位和档案管理部门共同协商确定。”〔9〕对私人档案， 有的采取报告法。如扎伊尔共和国“凡拥有或占有三十年以上的档案的任何私立机构和个人有责任向国家档案馆书面报告他们的档案。”“被国家档案馆确认为具有历史价值的”、“属于私立机构和个人的文件，因公需要可予征用。”〔10〕有的采取登记法。如法国“由于具有历史意义而涉及公共利益的私人档案，由档案管理部门提议，经文化部长决定，可作为历史档案进行登记。”“当私人档案所有者不同意登记时，可由档案管理部门根据与行政法院的一致意见作出决定，按法律手续进行登记。”〔11〕还有些国家或地方对法定档案的界定操作采取原则规定与具体确认相结合的办法。如原苏联除了国家档案全宗明文规定其成分构成要件外，“哪些机关、组织和企业的文件应归入苏联国家档案全宗以及应归入哪些范围的文件，由苏联部长会议档案管理总局确定。”〔12〕再如澳大利亚联邦维多利亚州“如果州总督根据公共档案咨询委员会的建议确认：1.根据本法的定义认为是公共档案，但属于个人或私人机构所有而不属于王国政府或公共机构所有；2.对维多利亚州有特殊历史意义的档案；3.应由州保管的档案，则总督可根据政府公报发表的通告，宣布上述档案为本法规定范围的档案。”“持有本法规定范围档案的人，在该档案被宣布为本法规定范围之后的六十天内，或者收集到该档案之后的六十天内，必须持有一份所有证，即公共档案馆馆长规定的表格。”〔13〕综观各国对法定档案的界定操作，虽各有特色，但目的是相同的，都要将法定档案管住、管好，使之为本国的建设和发展发挥更好的作用。
我国档案法对法定档案的界定操作，渗透了国际档案界的一些通行做法，如由国家规定归档范围、保管期限和国家档案馆收集档案的范围，以及组织专家鉴定属集体或者个人所有的对国家和社会有保存价值的或者应当保密的档案等等。但总的看来，这种界定仍很原则。特别是进入社会主义市场经济的发展时期，由于出现经济成份多元化的格局，这种界定更难操作。如果我们要在有限的人力、物力、财力的条件下，切实监管好对国家和社会有保存价值的档案，那么一定要在法定档案的界定操作上借鉴国外的有益做法。在这方面，《上海市档案条例》作了尝试。它通过有关部门提供信息，由档案行政管理部门确定登记范围，并通知有关的法人、其他组织或者个人，自接到通知之日起六十日内向档案行政管理部门登记。登记后情况发生变化的，自变化之日起六十日内向原登记部门更改或者撤销登记。档案行政管理部门接受登记后，应当将登记认定情况通知相关的档案馆和档案保管者。它还对建设工程、科学技术研究、技术改造、重要设备更新等项目档案建立了验收制度。由此将我国档案法对档案的法定含义在一个地方的界定操作，作出了明确的确定。通过积极、认真地施行这些规定，笔者相信，必定有助于我国档案法的实施，也将为修改我国档案法实施办法积累和提供一定的事实根据。
比较中外档案的法定含义，我们既看到了我国档案立法的特色，又分析出了现存的不足。依法治档，重在治上。要使治理收到成效，首先要使被治理的对象既明确又具体。这就需要我们从本国的实际出发，大胆借鉴国外的有效做法，通过不断实践，不断总结，使我国档案法律法规不断完善，以促进我国档案事业不断向前发展。