省部科技合作：从国家科技管理迈向“国家—区域”科技治理，本文主要内容关键词为：国家论文,科技合作论文,科技论文,区域论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
省部科技合作是指中央各部委与各省(市、自治区)政府为了有效制定和执行科技政策所形成的互动合作机制，它是建立在“国家-区域层级”之上，针对跨地域、多领域科技社会问题的一种科技治理，省部科技合作以中央和地方政府间纵向科技合作为主轴，带动以建设区域创新系统为目标的政府间横向科技合作，以及以省部产学研为代表的公私部门间科技合作。这种科技合作有利于打破部门条块分割，促进科技资源的整合利用；有利于根据地方实际，建设区域创新系统；有利于调动各方科技力量，解决国家重大科技问题。这一形式的出现意味着中央与地方正尝试建立一种“科技治理”的战略伙伴关系，标志着新一轮中国科技行政管理体制改革正式启动。
l 省部科技合作的模式变迁
关于中国科技系统的演进，不同的研究者提出了不同的分期。曾国屏和李正风将中国科技创新系统的演进划分为政府指令时期(1949-1977年)和政府引导转型阶段时期(1978年至今)[1]。这样的一种划分方式得到了大多数学者的认同，不同的就在于对第二个时期的细分。根据政府的各项重大方针政策特别是重大改革措施，第二个时期又可以细分为三个阶段。
1.1 建国初期：中央指令型科技管理(1949-1977年)
20世纪50年代以来，中国学习“苏联模式”，重建了国家科技体制。和经济体制一样，实行中央计划管理。包括学校、医院、图书馆、博物馆以及全国性的科教文卫事业，均由中央直接领导，科学研究机构实行党委领导下的所长分工负责制。科技活动的参与者也仅限于公共研究机构，即“五方面军”构成(见图1)，科研经费由政府直接拨款。
图1 建国初期科研体制
1.2 改革开放时期：政府引导型科技管理(1978年至今)
中国科技体制改革的探索始于1978年的全国科学大会，20世纪80年代是改革的十年，从1992年到2005年是深化改革的年代，2006年至今是增加自主创新能力，走向科技治理的年代。
(1)改革阶段：1978-1991年
改革开放以来，随着经济体制改革的深入，市场化程度的提高，高度集权的政府科技管理模式也渐渐暴露出其缺陷，如公共研究机构与工业企业很少发生合作关系，科技成果转换成为一大难题；科技发展与经济发展存在严重脱节；科技研究工作缺乏协调，“五方面军”共有4000多家研究机构，机构设置和课题安排存在重复现象，导致人力和物力的浪费。针对科技管理体制中存在的问题，1985年3月，中共中央颁布了《中共中央关于科学技术体制改革的决定》，《决定》的中心思想就是科技体制改革要适应经济体制改革的需要。该《决定》提出了“开源”的思想，即中央和地方的重大课题、重点实验室，由中央和地方财政共同拨款，面向社会公开招标。这一思想的提出使得中央政府和地方政府之间的科技合作成为可能。
(2)深化改革阶段：1992-2005年
以邓小平1992年的“南巡”讲话和党的十四大的召开为标志，中国进入深化科技体制改革的新时期。其间又以1995年《加速科学技术进步的决定》以及1999年《关于加强技术创新发展高科技、实现产业化的决定》这两大决定为深化改革的主要内容。
1995年《决定》之后的中国科技政策，表现出资源向重大科技项目集中的趋势，这些项目包括：中国科学院知识创新工程，国家985计划，973计划，自然科学基金杰出青年基金项目等。以这些项目为引导，中央和地方政府的科技合作也是在这一时期初具雏形，合作项目主要集中在中央政府和地方政府共建大学、重点实验室、火炬创新创业园等(见表1)。
(3)省部合作、科技治理阶段：2006年至今
21世纪以来，我国的GDP保持每年近10％的增长，科技也在诸多领域取得了突破性的进展，然而我国社会的发展却明显滞后于经济的发展。环境污染严重、生态失衡、物种多样性、流域治理都存在诸多问题，“非典”以及“禽流感”的暴发暴露出我国公共卫生和健康领域同样存在严重的缺陷。如何让科技进一步推动经济的可持续发展以及社会的可持续发展则成为这一时期的重要任务。
在这样的背景下中国颁布了《国家中长期科学和技术发展规划纲要(2006-2020)》。“自主创新”成为国家科技政策的关键词，建设具有中国特色的国家创新体系成为这一时期国家科技政策的重要目标，与此相适应，区域创新体系的建设也被提到了非常重要的地位。而作为衔接国家创新体系和区域创新体系的省部科技合作也正是启动。省部科技合作就是建立在“国家—区域层级”之上，针对跨地域、多领域科技社会问题的一种科技治理，它以中央和地方政府间纵向科技合作为主轴，带动以建设区域创新系统为目标的政府间横向科技合作，以及以省部产学研为代表的公私部门间科技合作(见图2)。
图2 “国家—区域层级”科技治理
也就是说，中央政府并不完全垄断和支配一切科技资源，拥有科技资源，承担科技发展使命的还有各地方政府、私人企业、学校、科研机构等。这些主体间相互依存，以共同的价值观为指导，以达成共同立场为目标进行协商、谈判，通过合作的形式，来解决各个层面上的科技发展问题。在这里，“参与”、“协商”、“合作”是科技治理的3个关键词，从政府单一主导的科技管理到省部科技合作，其实质就是从传统的科技行政管理迈向“国家—区域层级”科技治理。
2 省部科技合作的演化因素
从建国初期的中央指令型科技管理到现如今的省部科技合作，这一过程的演化成因主要可以从3个方面来考察。
2.1 中央与地方政府间合作关系的建立是省部科技合作的前提保障
1949年以来，受苏联的影响，中国基本上确立了高度集权政经一体化的体制结构，由于中央对地方管得过多、过严，地方政府的积极性被严重压制，当时地方权力来源在计划体制下基本上取决于中央的态度，在中央与地方的互动中，中央占据绝对优势。正是在上述的体制背景下，我国头30年的中央与地方关系，从总体上表现出中央高度集权，地方缺乏必要的自主权和独立性的格局。
改革开放以来，市场化程度不断提升，市场经济的运作方式势必要打破过去高度集权的中央与地方关系模式。以“权力下放”为号召的经济和行政分权，使得中央政府不再是资源，特别是稀缺资源的唯一拥有者，改变了中央完全控制地方和地方向中央负责一切的互动模式，中央和地方之间不再是一种简单的命令与服从的关系，而更多的表现为一种相互依赖的模式。
进入21世纪以后，社会全面过渡到一个信息和知识经济时代，社会公共问题与公共事务变得越来越“外部化”和“无界化”，跨行政区划的“公共问题”大量滋生。以往一个国家和一个地方政府进行的单边公共行政已经无法面对大量的“公共问题”。中央和地方政府合作关系的出现，就是在公共事务日益复杂增多这一大背景下，希望从各项政策领域改变政府施政的形态，使政府发挥资源整合、政策统合、目标前瞻和科技应用的功能，进而有效适应内外环境的快速变迁。
所以从中央与地方关系变迁的视角看来，政府间纵向关系在经济、科技、政治以及国际化等各种社会因素的综合作用下，有朝中央与地方合作伙伴关系方向发展的趋势。
2.2 部分科技产品的准公共属性是省部科技合作的客观基础
科技项目根据其性质可以分为公共物品、准公共物品和私人物品。基础研究、国防军事科学知识和技术成果属于公共物品，需要政府，特别是中央政府来提供；企业的研发成果，一般以专利的形式来保护，属于私人物品，具有排他性和竞争性，一般由企业自行提供。
而大量介于纯公共物品和私人物品之间，具有跨地域，多领域的特征，投入或风险巨大，受益者广泛，且关系区域或者全国性的科技共性问题，其实施与完成则需要中央和地方政府、企业、科研机构的联合行动。如流域治理、气候变化、生物多样性的保护、重大传染疾病的防治等。对于这种科技问题，科技治理理论作为既重视发挥中央和地方政府的功能，又积极引导商业组织、研究机构、科技中介等社会群体的力量，并主张多主体间相互合作、共同协商，有着十分积极的意义。
2.3 中国科技资源的稀缺性、分散性与浪费并存是省部科技合作的现实要求
完整地讲，科技资源是科技人力资源、科技财力资源、科技物力资源、科技信息资源以及科技组织资源等要素的总和。为了方便计算，这里仅选取R&D经费来反映中央政府和地方政府的科技投入。
表2列举了部分国家2001-2005年R&D经费及其占GDP比重。国际上通常用全球研究开发(即R&D)投入占GDP的比重来衡量一个国家的科技水平。发达国家R&D占GDP的比重一般在2％以上，世界平均水平为1.6％左右，而我国到2005年仅为1.34％，仍低于世界平均水平，根据瑞士洛桑管理学院于2007年5月10日发布的《世界竞争力年鉴2007》显示，我国R&D经费支出占GDP比重世界排名为24位，其总额也远远低于美国、日本等科技发达国家。
尽管中国的科技资源稀缺，但是长期以来，由于中国各地区存在严重的行政壁垒，地方保护盛行，科技资源重复购买，互不共享的现象严重。徐冠华曾举了一个典型例子：美国发射的MODIS卫星的数据接收站，在美国只建成16座，覆盖全国，满足军民两用；俄罗斯建成8座，欧洲大部分国家只有1座。而中国目前已经建成30座，仅北京地区就有8座，一些地方和单位还计划未来几年再建50座[2]。这种配置严重影响了资源的使用效率，造成的极大的浪费。
图3 2006年全国R&D经费支出按地域分(单位：亿元)
资料来源：中国科技统计数据(2007)
中国科技资源的分散性是由经济资源的分散性所决定的。由于区域经济发展不平衡，导致来不同区域科研经费投入和所拥有科技人才资源的较大差异，形成了科技领域的“马太效应”。越是重大的科技项目，越是高素质的科技人才越容易被一些科技强省所垄断。图3显示了中国西部和发达地区的科研经费的投入，和发达地区相比，无论是人力还是物力，东西部都存在着巨大的差距。
3 “国家—区域层级”科技治理的新模式
省部科技合作一种中央各部委与各省(市、自治区)政府为有效制定和执行科技政策所形成的互动合作机制，是一种建立在“国家—区域层级”之上，针对跨地域、多领域科技社会问题的科技治理。省部科技合作以中央和地方政府间纵向科技合作为主轴，带动以建设区域创新系统为目标的政府间横向科技合作，以及以省部产学研为代表的公私部门间科技合作。目前，包括广东省、上海市等在内的20余个省(市、自治区)政府已经同科技部、教育部、农业部、信息产业部、国防科学技术工业委员会、铁道部、人事部等部委建立起科技合作关系。
3.1 省部科技合作的理论背景
省部科技合作其实质是一种“府际合作”。在国际公共管理和公共政策领域中，府际合作(intergovernmental corporation，IGC)已成为使用频率颇高的概念。传统上，府际合作是从府际关系(intergovernmental relations，IGR)[3]延伸而来，在学理上与联邦主义(federalism)、府际政治(intergovernmental politics)、府际管理(intergovernmental management)[4]、府际系统(intergovernmental system)、政策网络(policy networks)[5]、跨域治理(boundary-spanning management)等密切相连[6-8]。20世纪30年代以前，府际关系研究主要集中在联邦主义；之后，凯恩斯主义的管理行政盛行，出现了以政府为本位的府际关系，其中，中央与地方的关系更是研究的焦点。20世纪70年代以来，随着以公共选择为指导的地方分权化改革出现，以市场为导向的府际管理初见端倪；从20世纪90年代开始，随着公共事务日益复杂化和多样化，府际合作便被提上日程。
3.2 “国家—区域层级”科技治理的基本特征
“国家—区域层级”科技治理至少应该满足以下3个特征：
(1)在科技治理主体上，“国家—区域层级”科技治理是一种多中心的科技治理，它包括主体上的多中心以及权威上的多中心。主体上的多中心是指科技事务管理的权威主体不再是单一的垄断性的，而是多元的复合结构，在省部科技合作中，中央政府与地方政府都不能作为相对自足的权威主体，而应该是作为资源相互依赖的伙伴关系而存在；权威上的多中心指科技治理过程是一个上下互动的管理过程，它不再是监督，而是协调，不再是中央集权，而是权力分散。
(2)在科技治理对象上，纳入“国家—区域层级”科技治理的问题应该具有准公共物品的性质，关系到区域或者全国性的科技共性问题。如流域治理、气候变化、生物多样性的保护、重大传染疾病的防治等，单纯依靠某个部门、某一地区或某种单一方法是行不通的，需要不同部门与地区政府之间的合作与协调，且合作成本低于治理收益的科技问题。
(3)在科技治理层级上，“国家—区域层级”科技治理是一个复杂的网络，它以中央和地方政府间纵向科技合作为主轴，带动以建设区域创新系统为目标的政府间横向科技合作，以及以省部产学研为代表的公私部门间科技合作。即形成垂直府际科技合作、水平跨域科技合作以及公私伙伴科技合作等相互依存、相互融合的合作网络治理。
3.3 “国家—区域层级”科技治理的合作模式
省部科技合作已经形成了多种多样的模式，从不同的角度可以有不同的划分。具体可以从科技合作内容以及合作主体两个方面来分类。
从科技合作内容看，可分为省部共建、省部会商以及省部产学研合作等[9]。省部共建包括共建重点实验室、地方大学、人文社科研究基地、新农村示范村、创新型企业试点等；省部会商是指“十一五”期间，科技部按照《国家中长期科学和技术发展规划纲要》的要求，与全国部分省、自治区、直辖市人民政府共同开展了省部会商，并建立了省部工作会商制度；省部产学研合作主要是指广东省、教育部、科技部联合成立广东省教育部产学研结合协调领导小组，共同选择广东作为中国产学研结合的先行示范区，推动省部产学研结合，探索产学研结合建设创新型国家和创新型广东的新模式。
从科技合作的主体看，可分为“一部一省”科技合作、“多部一省”科技合作以及“多部多省”科技合作。绝大多数的省部共建大学、重点实验室、创新基地都属于“一部一省”科技合作，这是由共建项目的隶属关系所决定的，当然也有采用“多部一省”的共建项目，如现代轨道交通国家实验室，就是由科技部、教育部、铁道部、四川省以及西南交大联合共建，又如南京微结构国家实验室，采取“四加一”的全新模式，由国家科技部和教育部、江苏省政府、南大及社会力量等多方共同出资的建设模式；“多部一省”科技合作亦称“部际科技合作”，最为典型的则是广东省与科技部、教育部，两部一省的产学研合作，由科技部、农业部、财政部、国家林业局等18个部委和陕西省人民政府共建的杨凌国家级农业高新技术产业示范区也属于此类；“多部多省”的科技合作一般具有科研经费投入量大，涉及范围广泛，跨地域和多领域的特征，如东西部科技合作就涉及到国家发改委、农业部、科技部、教育部、铁道部、人事部等十余个部委，包括西部和东部20余个省份参与其中。
3.4 完善“国家—区域层级”科技治理的建议
科技合作本身所能显现的经济、技术等方面的变化是一个较缓慢的过程，一个成功的科技合作项目不可能一次合作完成，它需要长期、持久的合作过程，目前我国省部科技合作中才存在许多亟待解决的问题。
(1)建立府际或者跨区域科技协调机构
建立府际或者跨区域科技协调机构，降低省部科技合作的随机性，增强省部科技合作的稳定性。中国目前的科技合作主要是通过高峰会议或高层协商进行合作，也有少数地方通过签署合作协议或者备忘录促进合作，导致了“开花不少，结果不多”的现象，政府间的稳定性合作机制尚有待发展。借鉴国外科技合作的成功经验，如美国有都会区域性的府际合作处，日本的广域行政，英国有区域发展署、区域议会以及副首相办公室(ODPM)专门负责跨部门、跨区域的合作事务。中国政府间也可以通过建立协会、联盟、秘书处等组织机构，以形成科技合作的长效机制。
(2)明确合作治理机制中“中央—地方”的角色定位
中央政府和地方政府在不同的科技合作中，其积极性是有差异的。中央政府为促进落后地区的发展，出面组织的对口支援的科技合作中，中央政府出于全局性战略的考虑，积极性较大，而地方政府认为此为“赔本生意”，合作意愿不强；同样，对于诸如流域治理、环境保护以及生态修复的科技治理中，由于存在经济外部性，且是周期长、治理效果不是立竿见影，不容易出“政绩”，地方政府出于自利性的考虑，合作积极性也相对较小。因此对于这种类型的科技合作，中央政府应该给予倾斜性政策，对跨区域合作的企业、项目予以优先支持，对于具有外部性的项目，中央政府应该给予一定的经济补偿，在考察“政绩”时，采用与此相适应的绩效评估标准。对于和地方利益休戚相关的科技合作，地方政府积极性较高，合作意愿较强，如长三角、珠三角的科技合作，中央政府应该尽量减少干预，更多的放权，担当起监督者的角色，而地方政府则在这种类型的合作中起到主导作用。
(3)构建“垂直省部、水平跨域、公私合作”的科技治理网络
探索在确立以省部科技合作为主轴，带动跨区域政府横向科技合作的同时，积极探索公私部门科技合作，逐步形成“垂直省部、水平跨域、公私合作”相互融合的科技治理网络。世界上成功的科技合作都离不开企业的参与，尤其是民营科技型企业的参与，可以说，它们才是推动科技进步和合作的根本力量。这种合作，往往建立在资本合作和市场合作的基础上，以产业合作为平台。在加入私营部门的同时，必须有一大批不同层次的科技服务机构，作为连接“垂直省部、水平跨域、公私合作”三域之间的平台，推动科技成果的转移和产业化，并借助科技市场引进科技人才、资源和资金的流动，进而推动科技的深层次合作，最终形成“垂直省部、水平跨域、公私合作”相互融合的科技治理网络。