农村基层组织：运行机制与内部冲突，本文主要内容关键词为：基层组织论文,运行机制论文,冲突论文,农村论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
从外部形态上看，农村基层组织已经完成了转变，但是，从实际运行看，旧机制依然在发挥重要作用，在有些方面甚至居于主导地位。而且，由于农村资源配置的市场化程度不断提高，乡村社会的利益格局趋于多元，组织体系出现了日益突出的不适应。这种不适应主要表现在：第一，基层组织在支持农户发展经济、实现农民利益表达方面功能软弱，有的甚至越来越成为村民利益的直接侵犯者，面临着来自农民的认同危机；第二，基层组织体系内部的结构性冲突显性化，组织之间的制度性摩擦增加，明显损害了预期功能的发挥。
在村级治理的舞台上，主要的活动主体有村级党组织、自治组织、经济组织，在村级组织之外，直接进入村级事务管理的是乡镇政府。从村的角度看，乡镇的党委和政府是一体化的组织。这几种组织的交互作用推进了农村的经济社会发展。但是，发展过程中这个组织体系自身也面临着一系列困难。本文试图从这几种组织的关系入手，探讨当前基层组织运行中存在的问题。
一、村级组织中的经济组织
在分户经营的条件下，农户最需要倚重的是能够在生产经营的不同环节、不同领域提供公共服务的经济组织。改革最初，这种组织被叫作“地区性合作经济组织”，后来则通常称为“社区合作经济组织”。将近20年以来，在具体的政策制定和正式的组织制度设计中，村级经济组织始终是一个重要内容，被定义为家庭经营基础上统分结合双重经营体制的基本组织载体，其主要使命是向社区成员提供一家一户无力解决的生产经营服务，组织小规模农户实现“社会化大生产”，连接势单力薄的个体农户与复杂多变的“大市场”。组织设计的理由在于，乡村中不仅需要一种管理协调社会生活的村民组织（比如村委会），同时也需要一种支持服务经济活动的村民组织。中央政府对于自治组织的强调，主要是近些年的事情，而对于经济组织作用的反复强调和经济组织建设的不断部署，则几乎贯穿了整个的改革推进过程。甚至在几次较大动作的组织整顿中，都有这方面的检查评估，比如80年代中期的农村“整党”、80年代末90年代初的“农村社会主义教育”，90年代中期开始的先定3年其实已经历时6年的农村党支部“整顿”。
但是长期以来，被寄予厚望也被下大力栽培的村级经济组织，实际表现却乏善可陈。首先，在中国绝大多数乡村，这个组织仅仅是有名无实甚至无名无实的组织，个别地方有块牌子（通常称为“村经济合作社”），但农民说它“三块牌子一个门，找来找去一个人”，并没有预期中的功能，多数地方连个牌子也没有，说明这个组织在大多数地方实际上并没有相对独立地存在；其次，即便在那些这个组织有名有实的地方，认真推敲起来，问题也很大。第一，组织边界不清晰，成员的资格条件也不明确。从道理上讲，合作经济组织应当是经营者、劳动者的组织，是生产经营者之间的合作，但是，现在实际上成为一个自然人的组织，村民一出生就成为这个合作社的成员，实际上和自治组织的组成成分是重合的。村民委员会属于自治组织，它不应当也不可能与自愿参加的合作经济组织融为一体。如果把这类自治组织硬性再定为合作组织，使村委会又以合作经济组织的身份对社区内农户活动进行全面指挥，而农户和村民个人对于这种组织既无法选择，也无法退出，实际上这样的合作组织是又一种政社不分的公社体制。第二，合作社本身没有法律地位，没有章程，也没有入社手续，实际上是一个谁也说不清楚的组织。现在的问题是，村级是否应该有这样一种经济组织，如果应该有，它为什么难以发展，应该如何发展；如果不应该有，那么我们应该反思长期以来的政策指导思想和组织制度设计。
从农户活动的现实来看，农民确实需要一个社区范围内的组织提供经济活动方面的服务。改革启动不久，农民就开始抱怨有人向他们收钱却没有人为他们服务，而且这种抱怨在90年代不断升级。中央在改革开始就注意到这个问题，因此有若干要求部署。但是，实际进程很不理想。
在生产经营方面的公共服务未能充分发育的同时，行政管理方面的统一程度却明显提升。在人民公社的制度框架中，集体的生产活动主要以生产队为单位组织，分配也主要以生产队为单位核算，生产队是农村公社成员生活的基本单位。家庭经营制度的推进，是从生产队的经营权转移到农户开始的，这种变化是一个自下而上的过程。或者说，早期的大包干是农户对于生产队的大包干。在政社分设以后，生产队在新的组织体系中成为村民组。现在，与过去的生产队相比，村民组基本上丧失了原来生产队的功能。首先，村民组没有经营权，生产经营主体已经从生产队下沉为农户；其次，村民组也基本上没有财产权，原来生产队（除土地外的）的集体财产主要分给了农户；再次，村民组也基本上没有对于村民的管理权，根据村民委员会组织法，村民组不是一级独立单位，独立的单位是所谓“行政村”。村民组干部的作用主要是传达上级的要求，协助做一些催款催粮的工作。可以说，村民组不再是农村基层组织的独立层次。
在生产队——村民组的功能发生一系列变化的同时，生产大队——行政村的职能也发生了重大变化。撤社建乡的十几年间，变化仍然在发生。这种变化往往不被人们所注意，许多研究人员通常只强调土地承包和政社分设的时点式变化，而对于时点变化之后的过程性变化却不注意。实际上，在形式上的变化之后的那些具体运行机制的变化往往更加深刻，也带来更加复杂微妙的影响。这种变化主要表现村集体财产的管理单位上升：首先，土地的发包权正在由村民组向行政村集中。在实行家庭承包的初期，土地主要是在生产队范围内分配承包，发包权主要属于生产队即现在的村民组，现在，发包权逐步上移到行政村。在《村民委员会组织法》中，也规定了土地的发包权只属于村民委员会（大多数是原来的生产大队）。从村庄公共管理的角度看，土地承包管理单位的上提对于提高效率、促进资源分配的公正性都有好处，应当是村庄公共管理的演变方向。但是，我们也要看到，在管理单位上升过程中，由于村级组织行为不规范，集体性冲突不断出现。比如，村委会自行主张卖了属于村民组的土地，或者在土地承包调整中随意打破了村民组的土地范围，引起整个村民组的不满。其次，村集体财产管理权也基本上都向上集中到行政村一级，具体来看，虽然组织设计中集体财产主要由村级合作经济组织经营管理，但由于合作组织事实上的缺位，在绝大多数地方，村民委员会（实际上应当说是党支部和村委会的混合体）直接取代了集体经济组织，即农村的基本财产都在村委会手里，村委会直接支配集体财产。现在，由于村委会与合作经济组织完全重合，行政村一方面取代了生产队直接发包土地，另一方面直接面向农户进行协调管理，直接面向农户收取各种费用。这种出现在村级层面的新的政社合一的组织结构值得注意。
从对农户提供生产经营服务的角度看，村级组织存在的主要问题是，功能没有相应发育，服务组织没有形成。在少数地方，特别是南方的一些沿海地区，村级经济组织比较发达，有名有实。但在这些地方，经济组织又往往吞没了自治组织，典型的如村委员会仅仅是村合作经济组织的一个部门。这是另一种形式的政社合一。从研究的角度看，面临的主要问题有：第一，要检讨总结过去20年关于村级经济组织政策设计和实践进程的得失；第二，要探讨村级经济组织有无发展的内在逻辑，如果有这种逻辑存在，那么发展的路径应该是怎样的；第三，农民在经济上需要的公共服务与村民自治的关系。当前一些关于村民自治的研究，忽略了农民关于经济服务的需求。农民当然非常关心干部怎样才能廉洁，村务怎样才能公正，但是，在更多情况下，他们会用更多的精力去关注谁来解决生产经营和发家致富上的问题。民主选举和民主管理是否可以将这些问题一揽子解决，我们目前尚不得而知，但是从农民角度观察村级组织建设，我们必须关心这些问题。
二、村级组织和乡镇政府
如果从1985年全国完成政社分设算起，人民公社制度被正式废除已经有15年左右。但是，仔细考察当前农村基层组织的活动机制，就会发现人民公社的运作方式在许多方面仍然大行其道。
人民公社体制的突出特征是自下而上的集权控制，微观主体的行为必须服从于上级指令。生产大队和生产队直接接受人民公社的领导。生产大队既是行政组织又是经济组织，生产大队包揽政府部门工作、农业生产组织和村社事务管理，实际上是集政治、经济、社会事务等多种功能于一身的“小政府”。生产队作为人民公社的基础单位，在生产经营、集体财产管理、分配核算等方面有一定的相对自主权，是基本的活动单位。改革使作为生产经营主体的生产队不复存在，农户成为经营主体，而且农户经济活动的市场化程度不断提高，社会生活中的自主性也不断提高。从基层组织的变革目标来看，基本方向是从“控制”“管理”转向“服务”“支持”，比如说改革开始时政策上曾强调“双重经营，有统有分”，90年代初曾强调“加强社会化服务体系”等，核心就是组织体系应当围绕微观主体的服务需求展开工作，最重要是从农户自下而上的要求中寻找工作重心。现在看来，这样的努力还远远不够。可以说，与农村经济体制的巨大转变相比较，非经济体制的转变显然不足。从村级来看，虽然生产大队的牌子已经摘掉，村级组织的结构功能也发生了若干重要变化，但从内部机制看，仍然是集党务、政务、经济事务于一身的混合体。主要表现是：一方面，它的主要精力仍旧在完成乡镇政府指派的各项任务，更多情况下只对乡镇负责，成为乡镇政府之下的“准政府”。或者说，村委会这一群众性自治组织并未改变生产大队固有的行政隶属性。另一方面，对社区成员的服务功能没有发育起来，许多应该做的事情没有做或者没有做好，用农民的话说是“光要钱不办事”“村干部越来越不为农民着想”，因此，越来越失去村民的信任、支持。与此同时，村级组织也有自己的苦衷，他们辩称“干了很多出力不讨好的事情，”“这些事并不是自己愿意干，而是上边让干的，不干不行”。对于村委会来说，本来是个自治组织，职责是从社区成员的需要出发进行服务和协调，现在却很少办理自治事务，主要成为上级政府的行政工具。
村级组织为什么出现严重的功能缺失和职责错位，更具体的问题是村干部为什么宁肯不顾村民的冷眼甚至抵抗而热衷于那些上边让做的事情？关键原因在于，村和乡两级干部之间有某种内在的利益联系，或者说乡镇政府对于村组织干部有一种比较有效的控制手段。用一些乡镇领导人的正式语言讲，乡镇政府所以能让村级干部服从“领导”，是因为建立了“明确严格的目标责任制”。典型调查发现，乡镇政府对于村级干部激励控制的主要路径有：
首先，在组织方面，乡镇力图实现对于村级组织的有效控制，使得村干部成为贯彻乡镇意图的有力工具。具体表现为，他要直接掌握村主要干部的任用，或者保证他们所任用的干部在村庄内部权力的有效性。更具体地看，在许多地方这种控制的基本方式是制度化的收入控制，即直接控制村干部的工资待遇，特别是经济上采取力度很大的奖励和惩罚措施，规定之细致令人难以想象。如每完成一项乡镇下达的统办工程可以奖励多少元或者扣罚多少元；如规定完成年人均纯收入指标得奖金多少元，本村每发展一个个体工商户奖励多少元，年内每投资上马一个工业项目奖励多少元等；如每出现一例’超生罚款多少元，乡镇开会迟到一次罚款多少，本村每出现一次村民上访罚款多少，而且村民上访的政府级别越高，罚款越多。
其次，在具体工作方面，乡镇力图用直接指挥取代村民自我管理。一个普遍性的现象是：乡镇政府每年都要将经济社会的发展任务，细分为若干个具体指标，编制一个具体的计划下达到各村执行。除全年工作总的计划要求外，还有阶段性的工作，如收缴统筹费、夏秋两季粮食定购任务、计划生育宣传月等，也要下达计划。计划下达后，都要跟上一定的检查、考核和奖惩。一方面，在这种直接指挥关系中，设计理想中的乡村之间“指导和被指导”关系很难建立。在有些情况下，村民自治往往成为乡镇政府领导人调控村级事务的直接工具，比如村委会选举，如果他们认为需要通过选举换掉某一个干部，他们会去组织一次认真的选举，如果他们担心某位干部被选下去，他们会在选举的发动和程序上进行一些操纵。在这样的“领导”下，自治组织要实现自我管理自主决策，其困难是可以想象的。
再次，在有些情况下，乡镇和村干部之间实际上建立了一种非制度的“共谋”关系，即村干部听命于乡镇政府，乡镇领导人则在一定程度上放纵村干部若干以权谋私行为，以及在具体工作中的不规则行为，如对于农民的强制等。毫无疑问，乡镇干部最清楚村干部行为的问题所在，但这些行为却难以在基层直接得到纠正，说明这种“共谋”关系的牢固。因为乡村组织本身缺乏内部的纠错机制，所以大量问题要在升级或者激化的过程中，通过农民上访甚至事态扩大，才引起上级部门的重视并得到解决。在这种情况下，不论对于农民，还是对于政府，解决问题的社会成本都是很高的。
一些乡镇干部为什么不认同村民自治，或者为什么要致力于直接控制村级组织，他们自己解释是“完成工作任务”“我们也有目标责任制”，“没有村干部的直接配合，乡镇任务没有办法实现”等等。与80年代甚至90年代初期比较，乡镇工作的突出变化是“压力越来越大”“难度越来越大”。前些年，许多县市机关干部争相下乡镇任职，现在则把下乡镇视为危途。乡镇政府的工作难度具体体现在：第一，完成财税任务，财税完成情况关系到政府机构的能否正常运转；第二，完成上级政府下达的经济发展指标，这是乡镇领导政绩表现的主要部分；第三，完成上级政府的收费集资任务；第四，抓好计划生育，计划生育是国策，各地都实行考核中的一票否决；第五，征收三提五统。有不少乡镇政府为了完成财税任务，维持政府自身的运转，往往直接挪用挤占从村级征收的三提五统，甚至村级组织运行的必要费用（公积金、公益金和管理费）也直接征用。当前，乡镇财政普遍困难，在中西部地区，不能按时足额发放工资的乡镇是大多数，在东部地区也占相当比例。许多地方乡镇政府负债近几年迅速增长，有许多乡镇政府被称为“破产政府”。有的来自基层的全国人大代表呼吁：尽快解决乡镇一级的财政困难，否则，机构将要瘫痪（农民日报，2000年3月13日《来自基层人大代表的呼声》）。有的乡镇政府负责人甚至公开提出“我们的基层政权还能存在多久？”造成乡镇政府财政困难的原因非常复杂，这里不能展开分析，但是，这是当前进行基层组织建设特别是村民自治发展的重要经济环境。
90年代中期以来，乡村中的冲突增加成为村级民主选举、民主管理活动受到高度重视的重要契机，村级民主被直接应用于化解令上级政府日益头疼的矛盾冲突。民主制度建设受到重视，总是令人鼓舞的事情。但是我们也要看到，冲突的增加，特别是乡镇政府面临的具体困难越来越突出，村级组织本身的财务危机加深和信任基础动摇，也成为民主推进的重要制约。村级选举无论多么成功，也无法化解乡镇政府在经济上的巨大压力，也无法改变乡镇领导人为了个人政治前途而对下采取的压力。同样，也不难想象，当前任村干部用种种合理或不合理的方式使得村集体债台高筑，新上来的干部不仅没有多少资源可以支配，发不出工资，甚至还要疲于应付前任留下的债务纠纷时，还会有哪些村民会踊跃参加村主任竞选。或者说，在这样的情势下那些站出来参加竞选的人会是些什么人。一些地方已经出现所谓村干部“劣化”“痞化”现象，具体考察这种现象的背景，我们发现组织整体衰退是一个主要因素。所以，应当清醒地看到村民自治所面临的经济环境和体制环境制约。
现在看来，通过民主化过程实现村级组织的再造不仅仅是村庄内部的的事情，村级以上的政府领导体系也必须有相应举措。如果以为在村级可以建立起民主制度，而村以上的政权（乡镇政府甚至县级）运行可以一切照旧，那是不切实际的。一个真正选举产生的村委会，必然对于基层政府即乡镇政府的运行具有强烈震动。过去，乡镇党委对于村级主要干部基本是直接控制，特别是支部书记往往是直接任命。因为村干部的权力是上级授予的，村干部的行为主要对上级领导负责，尤其是当上级要求和村民要求发生冲突的时候，这种对上负责的特点变得清晰起来。在日常管理活动中，村民无法直接监督村干部。一旦实施了真正的民主选举，村干部（主要是村委会成员）的权力就由上级授予变为公众授予，村干部的行为也更多的以村民意愿为背景。当上级要求和村民要求发生冲突的时候，他们会比较多地倾向于村民，甚至抵制上级政府。就乡镇政府来看，必须有比较大的调整改革。目前许多地区正在推行撤乡并镇，这种办法对于减少乡镇干部，减轻农民负担是有作用的，但是，这种办法只是改变了基层干部和农民的人数比例，难以从根本上推动转变职能。可以进一步考虑的思路是，撤销乡镇财政，甚至进而将乡镇政府改变为县级政府的派出机构。
三、村级党组织和自治组织
就一般情况来看，在村级组织体系中，在实际的村务活动中，党支部居于中枢地位，其中支书是决策中心，对村里大小事务负总责。乡（镇）政府凡事抓村党支书。“有了成绩奖支书，出了问题找支书”。在村干部的待遇中，党支书最高。村委会和村委会主任，只是居于次要位置，更多时候只是党支部书记的配角。在多数农村，村民都将支书当作理所当然的一村之首，村主任要对书记负责，配合书记的工作。当村干部直接由上级决定的时候，上级赋予支部书记以最高权力，党支部和村委会、支部书记和村主任之间被规定了直接了当的领导与被领导关系，从运行过程来讲，是顺畅的，有秩序的。但是，当大规模的民主动员和直接选举进入乡村以后，当政府试图通过选举来重新认定基层干部权力合法性的时候，一种村庄内生的、由村民选举所形成的新的权力关系出现了，这种自下而上的权力一旦进入实际运作，就必然与原有自上而下的权力发生冲突。在村庄内部，代表自上而下权力体系的主要是党支部书记，代表自下而上的权力体系的是村委会主任，因此两种权力体系的纷争往往是在书记和主任之间展开。
不论在文件规定中如何强调党支部的领导核心地位，强调支部书记在村中的一把手位置，只要通过选举产生的、自下而上发生的村委会出现，两种来源不同的权力就难免出现纷争。尽管没有什么人说党支部的权力应该削弱，但是由于村委会以民选的形式产生，村委会的权力合法性有了更广泛的民意基础，原来以党支部为核心甚至包揽一切的格局开始松动，甚至受到直接挑战。村委会主要成员往往会依据法律要求属于自己的那部分权力。不论在支部书记还是村民委员会主任看来，这些权力是实在而具体的：有财产管理权，如相关的集体资产管理权，土地、村办企业等发包权，在土地的第二轮承包中，有的地方新产生的村主任撇开党支部自己组织发包事务；有财务管理权，核心是报帐的签字权，过去通常是书记签字报帐，为解决这种谁来签字的权力纷争，有的县市政府公开发文，明确要求必须是支部书记和村主任共同签字才能报帐；有人事安排权，主要是对于会计、保管、电工等重要职位的安排，党支部书记和村主任的矛盾也日渐增加。这种矛盾在农村正在多起来，而且，越是选举动员充分的地方，这种书记和主任之间的冲突越多。在一些村集体经济实力比较强，村级经济组织比较健全的地方，党支部书记和村委会主任的权力纷争主要集中在谁来担任经济组织的一把手。这个组织的名称不尽相同，如村农工商总公司总经理、村经济联合社主任等。因为谁占据了这个位置，谁就拥有本村的最高经济权力。在一些地方，这种纷争的结局往往主要取决于个人因素，如权力基础、家族背景等，也有一些地方的上级政府，为了化解这种纷争，统一规定由书记或者主任来担任这个职务。
党支部和村委会的纷争突起，虽然主要表现于村级层面，但是近年来却越来越从村级这个体制末端向着体制的深处延伸。党支部书记和村委会主任在村庄内部上演政治角逐的时候，他们各自的诉求会非常迅速地进入各自对应的上级部门。于是，在体制深处，一方面的道理是“党支部是领导核心”“党管干部是原则”，另一方面的道理是“村民依法自治”“党支部不应当干预法律规定的自治事务”。以各自的大道理为支持，对于村级组织活动指导也出现了用力方向不同的两只手。有的地方领导部门为了维护党支部在村庄内部的权威地位，直接发文，规定：村委会重要活动必须向党支部事前请示事后汇报，没有党支部同意不得单独召开村民会议，村里的大事必须由党支部和村委会联席会议研究，联席会议由党支部书记主持。村委会方面则往往据“法”力争，或者以个人方式运作村庄政治，谋取自身的较高权力地位，或者不得已听命于支部书记，发出“既生瑜何生亮”的慨叹。现在看来，不论这种冲突已经在何种范围内、何种程度上显现，甚或在一些地方尚未显现，但是，从村民自治实践推动看，矛盾无法回避，也无法自生自灭。这是一个体制性的问题，体制性问题必须通过体制创新解决。
其实，许多地方领导部门一直都在探索化解党支部和村委会矛盾的办法。比如“两票制”，让党员接受村民的信任投票。从设计者的初衷而言，就是通过强化党支部的民意基础来巩固在村庄事务的领导地位。当然，它对于村庄治理甚至农村党组织的建设产生的影响远比设计初衷深远复杂，这里不能展开分析。比如“一肩挑”，将两种权力的人格化代表重合，使一个人代表两种权力。一些地方已经采取相应的调整。如山东省聊城市，在村委员会选举中让村支书参选村主任，如果选上，证明此人受到村民的信任，可以书记、主任“一肩挑”；如果他在选举中得票很低，说明原书记不仅无法当村主任，而且也不适合当村书记。如果新当选的主任是党员，那新主任便会通过组织程序成这村支书。这个办法解决了人格化权力的矛盾，使得支部书记和村主任在人际关系方面的矛盾化解了。但是，面临的具体问题有两个，第一是，自上而下的权力和自下而上的权力统一在一个人身上以后，在有些情况下可以作出很好的协调，做到上下都满意，但有些情况下，他必须有所作斜，或者说，有的人可能会向上倾斜，有人可能会向下倾斜；第二，两种权力集中在一个人身上，如果来自选民的监督很软弱，甚至没有什么监督的时候，新的“一言堂”领导就又产生了，一些地方已经出现这种问题，农民对于干部的不满比选举前更加激烈。因此，这种权力安排的具体效应还需要继续观察。另外，更加值得注意的是，这种选举方法如果被制度化，或者在更大的地域范围内推进，它带给村级党组织的刺激将是深远的。那时候，基层党组织将内在地产生一种新的冲动，即：党组织的重要工作将是为保证自己的候选人当选为自治组织的负责人而努力，党组织的一部分功能将演变为竞选机器的功能。
调整村支部和村委会的关系，看来要走分权的道路，明确划分出各自不同的活动领域，使两者的权力在不同事务范围内有效，双方不可以随便进入对方的领域。具体说，就是在体制变革中尝试实行真正的村级党政分开，村党支部从村庄事务的一线中退出来，凡是村委会组织法明确规定由村委会处理的问题，党支部不再直接参与操作。党支部在村级组织的领导核心作用，主要应当是监督保证作用。80年代中后期，在关于政治体制改革和党政分开的大讨论中，有一种很有影响的看法，即党政分开在上层有必要，在基层则没有必要，因为在一乡一村之内，事情少，如果硬要党政分开只会增加冗员降低效率。我们无意于从这个角度去讨论问题。问题不在于村庄这样小的范围内有没有党政分开的必要，而在于，如果继续奉行党支部和村委会职责不分的模糊逻辑，不在操作层面上分清党支部和村委会的权力范围，目前开始出现的“两委”矛盾将会泛化甚至升级，直接影响整个乡村发展。
讨论：基层组织和农民组织
基层组织是一种草根组织，这种组织的根应该是扎在草根群体即乡村民众之中。但是，如果解剖这些组织的实际运作机理，不难看出这些所谓组织的权力其实是植根于上级部门，其基本行为逻辑是作为上级权力部门的代理出现。具体来看，乡镇政府对于村级事务，仍然采取了一系列的直接控制。在这个过程中，乡镇领导人将自身承接的来自上级政府的压力，连同自己的一些特殊利益追求一起，以一种管制甚至行政命令的方式，直接传导给了村级组织。接下来，村级组织在贯彻这些上级要求的过程中，将压力直接传导给了广大村民。村干部在执行上级任务的旗帜下，如可能附加一些自己的特殊要求和特殊利益。于是，当乡村出现问题的时候，人们很难分清是组织体制的问题，还是干部个人的思想品德或工作作风问题。
面对来自基层组织的矛盾和挤压，农民往往显得无奈。他们会有许多抱怨不满，但基本上处于沉默状态。农民的积怨加深，或者某种时机出现，便发生抵抗甚至集体抵抗。如果乡村社会的紧张和冲突，总是在农民的沉默和爆发中轮回，说明农村的利益表达机制出现了有深刻制度背景的问题。我们认为，基本根源在于：农民虽然通过改革基本上获得了生产经营的自主权，获得了经济活动自由，但是，在通过一种有效方式表达诉求、保护自己利益方面，还没有建立起一种新的体制，或者说在利益组织化方面还没有相应的制度建构。所以，面对来自上面的压力，农民或者表现得逆来顺受，忍气吞声，或者就是采取激烈的个人抵抗，甚至集体抵抗。问题不在于农村是否有冲突，因为冲突在任何社会条件下都会发生，问题在于缺乏化解冲突的制度化渠道。也可以说，改革以来，农村经济体制虽然发生了根本性变化，介是政治和社会管理体制的相应变革明显不够，在某种程度上仍然是人民公社时期的行政管理方式。
解决问题的重要出路是农民的利益组织化，使农民自己不仅是以个人或者个体农户的形式出现在乡村社会舞台上，而且以一种独立的组织形态参与乡村各种组织间的互动，使农村中各种权力组织建立起相互制衡的制度平台，各方利益可以在一种平等有序的对话谈判中得到实现。许多人对此不以为然，认为现在的基层组织可以“既是国家代理又是农民代表”，其用心可谓良苦。但是，纵观改革以来农村基层组织与农民关系的演变，特别是考察当前农村中若干冲突的发生背景，我们不得不痛苦地承认，这种既代理又代表的理想模式已然破产，或者说已经沦为一种文字游戏。农民需要自己的组织，或者说，农民需要自己表达自己，而且这种表达必须是组织化的。这种组织不仅是社区范围内，的自治组织，而且应该是更大范围内的农民组织。因为，只有较大范围的农民组织，才可以与另外的组织进行有效的谈判和博奔，才能抗衡若干自上而下的组织在自觉不自觉中对于农民利益的倾轧，农民才能在与其他组织的互动中真正保护自己的利益。