大部制改革的成本分析，本文主要内容关键词为：大部论文,成本论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
改革是对现存的具有明显不合理、落后的旧事物作局部或根本性的调整和变动，使之趋于更加合理完善。任何改革都是在一定的社会中进行的，社会必然要为改革付出代价。基于以上的论断，大部制改革也势必不能忽视成本问题的研究。“成本”是应用经济学的一个重要概念，近几十年，用经济学的方法和理论来研究诸如政治学、行政学领域中的相关事件成为显学。将成本理论引入机构改革的视域，对大部制改革进程中的成本发生机制的研究，将进一步引导对大部制改革的理论探索，有利于对改革未来发展前景方向的清晰把握。为了更全面深入地了解大部制改革的成效，将改革成本的外延适当地扩大，按照大部制改革进行的逻辑次序，划分为大部制改革的建立成本、运行成本、利益摩擦成本、协调沟通成本、制度寻租成本以及延误成本。 一、大部制改革的建立成本 1、改革方案设计成本。行政体制改革作为上层建筑，其沿革调整路线必定要遵循经济基础发展轨迹。因此，大部制改革的方案设计是要按照社会经济发展分阶段进行的。每个阶段的改革目标是什么，如何逐步推进改革，每一步具体的时间表等等问题，都需要一个改革设计方案来统领整个改革的进程。十七大提出的“大部制”确立了我国机构改革的方向和基调，2013年的机构改革进一步深化，为了增强改革的连续性、系统性和前瞻性，保持政府核心组织架构的稳定，必须制定改革实施的路线图。而这个过程中发生的一切费用都构成改革方案设计成本。例如，仅仅就部门的整合问题上，就涉及部门的合并撤销、职责的整合、权力的归属、管理业务的划分、协调机制及监督机制的确立等问题，这些都需要大量的研究、调查、论证和分析，并且必须建立在广泛集中民智的基础上。此番的改革方案设计中，就采取了在网上搜集各领域网友的建议，仅从网上收集到的舆情就达上万条。而在这中间要由相关部门的专业人员对大量的信息进行分类、筛选出有建设性的意见进行整理、分析，无疑是一场耗时耗资的巨大工程。 2、旧体制清除成本。整个新体制的确立过程实际上就是对原有旧体制的一次废弃、清除过程。如同工程建设在初期需要投入一定的成本进行现场清理、旧建筑的拆除等，以便于后期的工作能够平稳开展。同样的，新体制的建立和变革也需要清理“场地”，扫清前进路上的障碍，开通道路，奠定好新体制扎根的基础。而这一切都需要一定成本费用。而这方面所产生的成本费用可以从资产专用性的角度进行理解，主要表现为以下三个方面： 第一，物质资产专用性。实行大部制之前的这些部门机构，由于长期的工作分工，都各自拥有某领域大量的信息和丰富的资源，在该领域有着不可取代的权威力量，他们各自从部门利益出发，各自为政，不断加强资源和信息的专用性。有机整合后的部门将面临这样一个难题，原本拥有优势资源的部门通常不愿与弱势部门分享资源，导致在新合并的部委内部，完成一项工作或调研往往需要重新获取资源和信息，造成大量的资源被废弃或者闲置。同时，重复的工作也增加了资源的浪费，导致成本的增加。 第二，人力资本的专用性。这主要包括两类成本：一是人员培训成本。由于长期在同一岗位任职，人员的知识、技术构成都有很大的专用性和局限性。具体到地方的各个行政执法部门，这种特征更为明显。无论是调任到其他岗位或者是分流到下属的企事业单位，都需要进行一定的岗位知识和技术的再培训。二是人员分流安置成本。当前我国的各个部门都普遍存在超编的问题，在部门撤销、合并中，涉及超编人员分流安置的问题不可避免。在政府机构改革的进程中，对于脱离原政府部门而另谋他就的人员进行利益补偿也在情理之中。这种利益补偿主要有两方面：一是直接的物质利益补偿，包括住房、工资、学习深造费用等的一次性改良；二是带职分流，超编人员进入待遇较好的事业编制单位、行业协会等。这都需要耗费较高的行政成本。而在之前轰轰烈烈的顺德大部制改革中为了安置超编人员甚至创造出了一个新名词“局务委员”，仍是领导班子成员，享受原级别待遇，而在《公务员法》里并无此序列。显然这是为原各局的副局长安置去处所量身定制的。这些地方性的编制“创举”往往使得人员分流无功而返，增大了成本的投入。 第三，部门行政文化的专用性。大部制作为一项正式制度，它的形成是自上而下人为强制的结果。而部门行政文化作为意识形态的一种，是一项非正式制度，是部门的行政人员在长期共同工作过程中约定俗成、共同恪守的行为准则。行政文化往往制约着政府管理行为，一定的行政体制总有一定的行政文化作依托。[1]各个部门以往的实践中早已形成了特有的行政文化，整合或者空降外来人员，都有可能使组织成员产生抵触的情绪，冲突矛盾不可避免，从而造成部门行政资源的内耗。这些整合后的部门更多时候像是拼凑在一起的混合物，而非有机的统一，“形合而神不合”，难以有效运作。因此，部门整合后需立即着手解决的一大难题就是对不同的行政文化进行整顿、改造，通过开展思想工作座谈会、举办大型的集体活动，摒除陈旧落后的小团体利益的部门行政文化，进行文化再造。 3、改革的机会成本。当我们选择了一种改革模式或一种体制时，同时也意味着放弃了选择其他模式或制度时所能带来的价值，这就是改革的机会成本。我国的大部制仍然秉承渐进式推进的改革路径，较好地规避了在短期内出现利益冲突和矛盾激增的局面，有效地减少了社会动荡和政治摩擦。诚然，稳定有序是重中之重，但稳定并不代表先进，微调式的改革措施本身同样可能因为某些既得利益集团的阻挠和反抗而夭折或走样；同时每走一步还可能形成新的既得利益集团，从而增加下一阶段改革的难度。改革开放以来进行了三十多年的机构改革，时至今日仍然在推进政企分开、政资分开、政事分开，显然渐进式改革并没有从根本上解决症结所在。而一蹴而就的激进式改革的优势即渐进式的劣势所在，方向和目标相当明确，没有不断探索试错的代价和痛苦。但没有一个政府可以同时进行两种完全不同的改革，因此，这也决定了在改革路径的选择上存在着机会成本是毋庸置疑的。 4、改革的随机成本。每次重大的改革都必然存在较大的不确定性因素。我国的大部制改革起步五年，即使改革目标明确，但由于改革的异常复杂性及政府官员认识的局限性，改革战略及实施路径出现某些失误甚至重大错误是难以避免的，即使失误很微小，置于整个改革的宏观环境下，其沉没成本也是巨大的。另外，在改革的进程中，不能排除由于利益矛盾激化而发生的随机事件，尤其是在改革深化的过程中，变革风险增大、不稳定因素的增加，都加大了改革的随机成本，不排除发生政治变革使改革的成本达到极限、难以维系的情况。因而忽视改革随机成本的存在是脱离现实性的。 二、大部制改革的运行成本 大部门体制框架建立后，如何实现有效运作的大部制，缩短体制变革的阵痛期，降低运行成本至关重要。如若体制的运行成本过高，政府和社会都无力承受，最终只会导致体制的崩溃，回归到原体制。大部门体制的运行成本主要包括两个部分： 1、维持成本。新的体制建立后，并不是一劳永逸，往往需要耗费一定的资源和费用来维持。以交通规则为例，为了维持交通规则，需要交警及红绿灯，这些人工费用和物质费用便是维持交通规则所需的基础成本。[2]而大部门体制维持成本的大小需要从以下几个方面进行考虑： 第一，大部制的确立方式。大部制改革一经提出就被寄予厚望，认为是“国家走向理性”的重要一步。但从立法层面来看，与前面几次的机构改革无异，基本上仍然采取政策推动而不是法律规范的改革模式，或者说是“运动型”而不是“秩序型”的。[3]而纵观国际上大部制改革的成功例证，无一不是立法先行。如日本中央政府于2001年正式实施大部制改革，在此之前，共提交立法机关审议通过了数十部相关法律，保证了改革的规范性和严肃性。[4]目前我国与机构改革相关的如《行政组织法》、《机构编制法》等基础性法律法规尚不健全，与大部制改革相配套的制度建设几乎空白。没有法律法规对部门的职责权限进行规范，只是简单地进行职能合并，权力冲突、推诿扯皮必然无法断绝。 第二，大部制的推动模式。我国大部制改革的实施路径呈现的是自上而下的整齐划一模式，由中央运用政策手段在各个部委率先试行大部制，之后再逐步推广，解决地方政府的转型问题。这种政府主导的“官僚式改革”，其进程阶段的快慢缓急，都是依据政府出台的一系列政策决定来把握的。当然，这种强制性的变革能以最短的时间和最快的速度推进体制变迁，但也存在局限性，忽略不同改革参与者和执行者的感受和利益，使改革缺乏接地气。而正是由于政府推动模式采用行政压力式的推行方式，往往将改革进度与执行者的政绩挂钩，这就容易造成改革参与者被动应对，做表面文章。这在一定程度上可能会因为缺乏大多数利益相关者的广泛参与、理解而使改革的成本费用增大。 第三，部门契合程度。稳步推进大部制改革是重中之重，而关键点就在于合并后部门间的契合程度，也即磨合期的长短，这是影响大部制运行过程中所产生的成本费用高低的重要因素。我国政府机构改革的周期一般是5年，如果磨合期的战线拉得过长，往往就导致了上一次改革还未达到预期目标，下一轮改革又要开始，让政府工作人员无所适从。在2008年确立大部制为行政管理体制改革的着力点以来，历时3年后，就有媒体报道认为“大部制改革3年无突破”，而时至今日，当初成立的五大部仍然处在艰难的磨合中。 第四，改革成本的分摊方式。大部制改革的收益虽然巨大，但是属于预期收益，而改革的成本则是需要现期支付的，且具有转移效应。因此不乏有被改革者利用自身的优势地位强行将改革成本转嫁给弱势的利益相关者。大部制过程中若过于注重减少内部压力，为求稳定而对一些核心利益问题采取回避的态度或者刻意减少强势利益集团所需承担的成本，虽然能在一定程度上减少改革的阻力，但是它必定会将改革压力成本转移给社会，从而增加社会的不稳定因素，让改革遭遇更多的阻力，挫伤民众对改革的共识。因此，不公平的改革成本分摊方式会进一步使改革总成本扩大化。 2、防止成本。在大部门体制建立后，运用一定的行政技术手段和资源对新体制的运行进行巩固，以防止体制内外各种因素所造成制度预期的不稳定，这类的费用支出就是防止成本。它包括以下几项成本费用的支出。 第一，监督费用。基于职能归并的大部制，意味着权力的集中，旨在消弭分散的部门利益下各自为政所造成的行政效率低下。但从历史经验看，“大部制”建立在“小部制”的断壁残垣之上，未必就不带有“小衙门”时代所养成的积习。因此，监督机制的并行至关重要。因此在改革方案的实施中，关于权力的制约与监督，除了确保纪检监察部门、人大、政协等体制内部的监督作用有效发挥外，政府还要投入大量的人力、物力、财力着手建立和完善社会监督、网络监督、媒体监督、舆论监督等体制外的监督。 第二，政策宣传教育费用。大部制改革触及的是政府放权与削权。这对于大权在握者如同“割肉”，《朱镕基讲话实录》中曾如此描述机构改革阻力，“1997年年底，找几十位部长逐个谈话，没有一位部长主动表示自己的部门该撤”，改革之艰难可见一斑。而推广到地方政府，则更加直接和深刻地触动了既得利益者的神经，既得利益者的抵抗与发难在所难免。因此，这就需要中央政府进行大量的政策宣传解读、心理抚慰、说服等工作。而这些都在无形之中增加了改革成本。 第三，奖惩费用。有监督必定有奖惩，否则所谓的监督只能沦为一纸空文，毫无威慑力。政府官员具有其自身的利益考量，对于改革的态度也莫衷一是。因此不排除有地方政府消极应付、曲解政策甚至公开抗衡等拒绝改革的行为，这就需要中央政府进行惩戒，耗费一定的人、财、物力进行信息收集、执行情况的检查、违规行为的问责等，这些都是惩戒成本；同时，对于那些勇于当先头兵，主动进行大部制改革创新，并且取得一定成效的地方政府，中央政府也应当进行适当的激励，例如地方官员的晋升、财政补贴、税收政策优惠等。这些都是中央政府需要投入的激励成本。 三、大部制改革的利益摩擦成本 1、人员分流带来的利益摩擦成本。无论改革的收益多么巨大，总会有一部分人的利益不可避免地出现损害。每个改革参与者都是利益相关者。每个人都在不断衡量改革方案和措施对自己利益的影响，从而决定他们对改革的态度。大部制改革在精简机构的过程中，势必涉及人员裁减和分流，而由此带来的利益摩擦可谓是机构改革中的头号难题。以铁道部的撤并改革为例，2013年的国务院机构改革中，实行铁路政企分开，根据国办下发的《国家铁路局主要职责内设机构和人员编制规定》，国家铁路局机关行政编制为130名。而据公开信息，原铁道部机关行政编制为903名，这意味着大部分原铁道部人员将会分流去其他地方，比如中国铁路总公司，或者地方铁路局等，不得不放弃公务员的身份。而这在“官本位”意识根深蒂固的当今社会，使得被分流人员充满后顾之忧，大大增加了他们的思想压力和顾忌，从而导致在一定程度上抵制和反抗改革，比如抱怨、消极怠工甚至个别人员不惜采取一些极端手段来维护既得利益。即使数量上可能微乎其微，但所造成的危害却不容小视，这就导致在机构合并过程中必须付出巨大的成本来消减人员分流所带来的利益摩擦。 2、部门权力集中造成的风险成本。大部门的建立在某种程度上更强化了一些强势部门的中心意识。原先体制下一个领域内还存有多个部门互相制约，一项决议的出台往往还需要多个部门之间的讨价还价和协商，权力分散和利益分割客观上反而制衡了各个部门的权力扩张冲动；而大部制改革将职能相近的部门进行合并后，权力集中到了大部，行使权力的道路畅通无阻了。尽管改革贯彻决策、执行、监督各负其责，相互制约协调的原则，但在实际执行上，往往是内部监督形式化，以及外部监督虚设化。行政权力的进一步扩张与监督机制相对乏力使得部门利益化的动机更加明显。另外，部门权力过于集中使得同一层级部门之间的权能之争在所难免。超级大部的建立使得一个部委所管理的业务范围被扩大，权能也同时进行了扩张，原有部委之间的平衡被打破。而那些没有增加权能，甚至一部分权能被剥离的部门，就会想方设法增加自身的行政权力，或以不配合的态度阻挠改革的进行、或者以不正常的渠道寻求在下一轮机构改革中扩充权能。 3、各级政府之间的博弈成本。地方政府作为维护国家整体利益的代表者，同时又要充当地方自身利益的保护者，这种双向代理人的特殊身份，使地方与地方、地方与中央之间的博弈成为必然。大到一个部门的存亡，小到个人的去留、编制、职位的调整等，都关乎改革成本的大小。因此，尽可能地维护和保留自身利益成为了各级地方政府与中央政策实施斡旋的底线，各级政府都竭力在改革中变换策略以扩大受益，博弈成本的存在具有必然性。 在纵向上，我国行政管理体制具有“条块分割”的显著特征。大部门体制在扩大部委权能和职责的前提下使得处在“条条”上的地方政府职能部门进退维谷。中央部门权力集中导致地方职能部门所受的管理和控制力度加大，但自身却又缺乏相应的权能配置，地方施政的积极性不能被有效地调动。这无疑加剧了地方政府与中央政府之间的权能博弈。 在横向上，地方政府之间，地方官员作为有限的理性主体，总是会做出最有利于自身的决策。从长远利益出发，改革的收益是巨大的，而且如果久拖不改必会遭到中央政府的严厉惩罚，如减少财政的转移支付，失去晋升机会等；但从短视的自身利益出发，这种自我改革如同壮士断腕，在取消既得利益的同时也考验着执政者的智慧，如果改革失败则无异于断送了政治前途。地方政府的这种前后比较、左右观望的态势，无疑增加了改革的时间成本，甚至错失良机。 四、大部制改革的协调沟通成本 威廉姆森指出，由于环境的不确定性所造成的有限理性和人的机会主义，导致了信息阻塞或信息不对称的出现。为了消除信息的不对称现象，就必须支付协调成本，即信息沟通、协调的成本。[5]扩展到大部制改革中，改革参与主体之间的机会主义行为直接或间接地导致了信息不对称等问题，从而导致各种问题进一步复杂化，协调和沟通成本进一步扩大。有学者认为，政府的协调成本理应属于运行成本的一部分，但就行政体制改革而言，它不同于日常性的政府行政行为。政治环境的不确定性和动荡性增加，矛盾更加集中、更为激烈，现实困境倒逼下的紧迫性等特点，使得改革协调沟通的意义尤为重要，政府为此所耗费的人力、物力、财力也更为巨大，因此完全有必要对其进行单独讨论。 1、改革价值目标之间的协调成本。任何一次改革都肩负着实现不同的价值目标和任务，改革的理想状态，当然是各种价值目标的全面实现。在大部制改革进程中，我们既要保持改革的平稳过渡，又要深化改革，加快政府职能的转变；既要注重改革的效率，也要兼顾改革成本分摊的公平性；既要充分推动大部制改革下的简政放权，又要加强政府的宏观调控和公共服务职能。各项目标之间当然具有内在的相容性，相互推进，相互补充。但更多的是，“这些目标在短期内很可能会相互冲突，我们也设想或希望它们终究会相互增进，不过，至少在不很长的时间内，这显然是个幻想。”[6]337例如，在深化改革和改革的平稳推进之间就存在着一定的紧张冲突关系，改革进行到深水区，必然要触及利益集团的灵魂，同时这个过程中，不稳定性也趋于增大，只有当改革进行到更高水平时才会趋于平稳。因此，在这个特定阶段政府不可能在同一时刻分摊力量同时追求达到所有目标，这就需要在多样的价值目标之间进行协调，对实现目标的轻重缓急做出合理的安排和选择。 2、改革参与者之间的协调沟通成本。 第一，部门内外的协调沟通成本。大部制改革面临一个不容忽视的问题就是部门之间协调机制的建构。在此轮改革中，国务院正部级机构减少4个，组成部门减少2个，涉及13个部门，在整合了机构、理顺了政府职能的基础上，跨部门协同问题不可忽视。所有的部门都处在一个相互依赖的政治环境中，无论整合后的部门权力有多大，都不可能拥有绝对充足的资源来独立处理解决所有的问题。特别是在解决合作性事项时，部门之间必须通过交换信息、共享资源、谈判妥协，以克服部门保护主义所导致的“集体行动的困境”，从而达成一致目标，采取有效的集体行动。而在大部门内部，由于现代的政府组织基本上都是采取马克斯·韦伯描述的官僚制结构，部门组织越大，则相应的层级设置就越多，控制幅度也越大。而过宽的管理幅度，势必加剧管理监督和沟通协调的困难性，使组织陷入混乱的泥沼。大部制改革高举节约高效的旗帜，但倘若没有有效的机制统筹部内协调事务，简单地变“九龙治水”为“一龙治水”，以内部日常协调代替外部行政协调实非明智之举，还极有可能耗费更大的协调成本。 第二，政府之间的协调沟通成本。在中央与地方政府之间，涉及纵向职责配置问题。中国单一制的行政体系决定了政府机构部门设置的上下对应是极为重要的。但正如托克维尔所指出的：“一个中央政府，不管它如何精明强干，也不能明察秋毫，不能依靠自己去了解一个大国生活的一切细节。”[7]243一味盲目地要求上下级之间的职责同构是与改革简政高效目标相悖的，而地方政府在改革中不兼顾宏观行政体制系统而进行“单打独斗”同样也是非理性的。在地方政府之间，当个别地方政府试点改革成功时，其他各地各级政府往往“唯利是图”，在缺少沟通交流的基础上一拥而上酿成“改革的公地悲剧”，完全忽视了行政地域性差异的存在；而当改革受挫时，往往悄悄倒退回原有体制，缺少失败经验的总结和交流。信息沟通体系的不畅通导致大部制改革中增加很多不必要的协调成本。 第三，政府与公众之间的协调沟通成本。公众对于此番的大部制改革存在两种极端的态度：其一是政府公信力弱化导致的民众对改革的质疑。改革开放以来，我国先后进行了六次大的机构改革，但历次改革总是没能跳出“精简—膨胀—再精简—再膨胀”的怪圈，行政运行成本逐年递增。2008年的《国务院机构改革方案》突破性地将政府机构改革的方向确立为“大部制”，并随后组建了工信、交通、人社、住建、环保五个大部，但在实施过程中许多相关措施仍然只流于表面，例如放权只下放事权，核心资源仍牢牢在握；行政审批权仍然热衷于“暗箱操作”。职能重叠交叉、协调成本高、行政效率低的现象以新的形式存在并十分严重。[8]民众对连续性政策的质疑极易引发对新制度消极抵抗的惯性，认为新一轮的机构改革也只是“新瓶装旧酒”。因此，公众对政府改革决心的信任度也相应地弱化。在此背景下，新一届政府再次拉开大部制改革的序幕，难免会让不少公众心存疑虑，这势必需要额外投入更多与民众信息沟通、协调的成本。其二是公众对于大部制改革赋予过高的期望，使大部制改革陷入“难以承受之重”。早在大部制改革方案公布前，社会各界就给予了强烈的关注和极高的希冀。方案公布后，更是有人将大部制视为革除行政管理体制一切弊病的良药。正是人们对于大部制改革这种不恰当的定位和无根据的演绎，使其陷入前行的泥沼。对此，政府有必要适当地引导正确的舆论和宣传导向，大部制只是行政管理体制改革的一个着力点，它不是万灵丹药，有所能也有所不能。 五、大部制改革的权力寻租成本 1、行政审批权异化导致的寻租成本。简政放权应该算是此番改革的主题词，主要表现为行政审批权的取消和下放。截至2014年2月28日，据相关统计，新一届政府已取消下放行政审批事项362项。放权让地方和企业获得了更大的自主空间和活力的同时，也产生了一系列新的问题。行政审批权下放过程中因异化而导致的成本增加主要体现在以下几个方面： 第一，变相审批。意指一些部门以核准、备案、评估、检测等各种名义代替审批，在具体操作过程中，这些变相程序的繁复程度并不亚于审批，其结果往往是减而复增，明减暗增；或者只下放那些基本上不收费或不常涉及的审批项目，想方设法保留那些经济利益性大的审批项目；又或者在政策压力之下无奈放权，但又会立马增加新的审批事项。总而言之，改头换面后的行政审批旨在寻求新的寻租途径。在损害了政府公信力的同时，使得市场环境更加混乱不堪，改革也因此付出更大的代价。 第二，承接组织的设租。在审批权的下放过程中，自然要有一部分社会组织来承接这些权力，它们就理所当然地成为了相对独立的利益群体，不可避免地成为了延伸腐败的新“毒瘤”。行业协会及其工作人员利用自身优势，批着合法的外衣进行寻租敛财，以谋取私利为目标滥用授予的权力。相比行政机构，这种行业协会所受到的约束和监管更小，寻租行为的隐蔽性也更强，这实际上成为了公权力腐败的变种或延伸，对于大部制改革的破坏性更大，需要投入的监管成本更多。 第三，资本权力化的成本。在我国大部制改革的实践过程中，形式上表现为职能整合和机构撤并。但实则是公共权力的下放，整个社会由凸显行政权力主导转为市场、社会组织等协同共治的多元化社会结构。新一届中央政府正加速兑现其在任期内把现有的行政审批的事项再削减三分之一以上的承诺，这无疑打开了民营资本进入重大工程项目的大门。但与此同时，也有可能造成一个新的问题，即资本权力化。实力雄厚的民营资本有可能成为一个新的既得利益集团，形成新的利益刚性，凭借雄厚的资本对政治进行渗透，使得权力结构体系中资本的作用力和影响力日趋增大，使改革的深入受到严重的干预和阻挠。 2.地方政府的寻租成本。地方政府的寻租活动主要有两方面：其一，向上寻求制度租金。这主要是依赖于试点改革的模式。在自上而下强制性制度变迁的背景下，中央政府无论是出于减少风险成本的考虑，还是为了得到地方政府成功改革经验的反馈以便于推广，都采取试点模式。而为了减少试点的改革阻力和成本，往往会赋予其较大的权限和政策优惠。例如在顺德的大部制改革中，广东省委、省政府就赋予顺德区行使地级市管理权限，因此，地方政府就乐于在试点改革过程中向上寻求更多政策制度租金。其二，向下创设租金。中央政府放松管制释放原来完全控制权力的同时，又赋予地方政府更多的权限，而权力过大必然导致寻租的发生。加之新旧体制的矛盾和摩擦及其容易导致“监管真空”，作为试点改革地区的政策和措施常常更加具有过渡性和不确定性，会使权力处于失控的状态。加之政府官员的“试错”心态：如果改革成功，将获得政治激励，得到晋升；如果不成功，就“原路返回”，极少被问责。这就使得寻租行为更加无所忌惮。 3.分流人员的寻租成本。改革参与者都是利益相关者，例如在编制和调任问题上，就涉及相关者最直接的切身利益。每个人都希望“人往高处走”，为了在这场大变局中维护自身的既得利益或者谋取更多的利益，他们势必会对权力主管部门进行游说、疏通、贿赂。这种机关内部的寻租性腐败行为在一定程度上造成“能者下，庸者上”、“劣币驱逐良币”的人事制度，精简沦为减精；又或者当时的确精简了，但是通过拉关系、走后门，又以其他渠道回流到了原机关。另一方面是对于政府机构的离职人员有可能引发的寻租行为的考虑，使大部制改革流于形式。机构改革中，总有一部分公务人员无论是出于无奈还是自愿，离开政府机构涌入市场是必然的。他们或进入企业，或进入下属的社会组织任职，而这也导致了这些离职人员有可能进一步发展成为政府与企业之间权力租金的中介人，即所谓的腐败“掮客”。利用任职期间所建立的人际关系网，为企业或自身谋取各类资源，进而滋生严重的腐败和经济犯罪。 六、大部制改革的延误成本 任何改革都不是一帆风顺的。既得利益格局的掣肘、政策制定者掌握改革知识的有限性等，都必然会造成改革进程的延误。董辅礽就曾经将改革的代价区分为三类，其中第三类被称为延误成本，是指改革的措施不当(未采取改革措施或者措施不利)而引发的代价。本文所指的延误成本，就是指在体制改革过程中，由于采取循序渐进的方式并不是一步到位地破旧立新，从而产生新旧体制并存，而旧体制遗留的弊端因为体制内外的各种原因而无法及时调整和革除而拖延改革整体进度所引发的代价总和。延误成本通常包括机构精简—膨胀以及合并分散的循环往复、官员贪污腐败、权力边界不清导致的治理混乱等所带来的代价。推进改革虽然是一个长期渐进的过程，并非在于一朝一夕，但这并不是改革迟滞不前的托词。诺贝尔经济学奖得主默顿·米勒教授曾论述了改革时间表的意义：“即使人们产生对改革的期望并做好准备，但是某些改革问题不可能永远被搁置下去。”[9]108随着改革的深入，延误成本已经成为改革前进的一大桎梏。 1.政府职能转变不到位带来的延误成本。尽管早在1988年的政府机构改革中就提出“转变政府职能是机构改革的关键”，但是就真正转变政府职能而言，在认识和执行上，都不够深入。政府职能转变的不到位，引发了当前经济社会领域的诸多问题和矛盾，是改革无法深入推进的体制性根源，主要表现为： 其一，政府与市场的关系。李克强总理首次提出政府职能转变的考量标尺是能不能创造安全公平法治的市场环境，抓项目上投资，应由企业自主决策。国内外大量历史经验表明，有效的市场通常对应着有效的政府，反之亦然。政府与市场的边界不清，在资源配置方面，本应由市场发挥基础性作用的领域也由政府进行着“无微不至”的照顾。大部制改革后，大刀阔斧的放权成为主唱调之一，但就核心事项的审批上，效果尚待观望。 其二，政府与企业的关系。“政企分开”的旗帜已经举了几十年，虽然也取得了一定的成效，但是仍然诟病颇多。一是某些企业经营自主权被蚕食，完全受政府牵制，政府部门插手干预企业重大项目的立项、经营投资决策甚至企业领导人的任免等关键问题，完全成为了政府追求GDP的工具；二是一些国有企业和行政垄断性企业受政府保护主义影响颇深，完全压制了其他企业的投资热情和机会，使市场缺乏活力；三是政府掌握了大量行政审批权，通过加设或抬高准入门槛，使企业耗费了大量的资源在行贿寻租上。 其三，政府与社会的关系。由于政府将过多精力和财力投向了本应由市场发挥基础性作用的领域，使得政府履行社会职能的能力大打折扣，其提供公共服务等核心职能就相应受到削弱。另外，长期以来的“政社不分”和“政事不分”导致了社会在组织多元、功能分化方面的欠缺和社会建设基础的薄弱。我国第三部门大多数都是在政府的扶持下自上而下建立起来的，实行双重管理体制，带有浓厚的“官办性”，充当着“二政府”的角色。 2.相关配套体制改革的滞后所造成的延误成本。改革策略的创新固然重要，但全面改革才是推进改革大业的“必胜绝招”。大部制改革是一项复杂的系统工程，需要其他相关的配套体制同步推进形成有效衔接和互动模式，相互协调，彼此促进，“孤军突进”只会让大部制改革沦为空洞乏陈的纸上谈兵。而其中最为关键的是政治体制改革。当前，我国改革的顶层设计者们以稳固政权为依归，涉及国家权力结构体制的改革被长期搁置，政治体制改革的相对滞后，始终没有跳出行政层面，从更高的政治层面对改革进行顶层设计、权力边界划分，包括大部制在内的新一轮政府改革和行政管理体制改革只会举步维艰，而所有公平正义的规则政策都可能在实际中沦为当权者扩权、寻租的工具，使改革在成功前止步。 另外，其他的一些相关配套的体制改革，如事业单位改革、公共财政体制改革等也都存在与机构改革不协同的状态。就公共财政体制方面而言，当前我国的政府部门除了财政预算拨款外，还有许多其他的非预算收入来源，加上经济迅猛发展带来的公共财政资源剧烈膨胀，使得这部分游离于财政管理之外的灰色收入剧增，无疑强化了部门利益的存在，使得贪污腐败难以从根本上遏制。相关配套体制改革的滞后，使得大部制改革踌躇不前，这会引发越来越大的延误成本。 3.政府理念和管理方式的落后所造成的延误成本。有学者提出，政府的结构要素，应有政府理念、政府体制、政府管理方式这三大板块组成。有什么政府理念，必然产生什么政府体制，有什么政府理念和体制，必然要求相应的政府管理方式，由此形成一个完整的政府行政模式。[10]大部制改革是政府组织体制的改革，相应地，政府理念和管理方式也要进行创新变革。在政府执政理念上，作为政府结构要素的最顶层，其构建在整体上仍然出于滞后的状态。计划经济体制时期形成的“管本位”意识形态影响仍然十分突出，虽然市场经济体制初步建立，政府总体上还处于管制型政府阶段，对社会经济事务的干预事无巨细，服务理念远未真正形成，官本位、权力本位现象根深蒂固。大部制改革作为向服务型政府转变的新变革，首当其冲的是政府行政理念的转变和创新，否则无法最大限度地发挥大部门体制的组织功效，应对改革进程中各种挑战，与改革目标相背离。 在管理方式上，“人治”痕迹依然明显，地方政府往往是以上级需求为导向而不是公众需求为导向，对上级负责而不是对公众负责。以“行政命令”为主要方式的刚性管理模式仍然大行其道。近几年层出不穷的强拆事件所引发的民情激愤，就可看出政府在行政管理方式上的滞后。如果传统管理模式没有得到及时创新，部门运作和履职方式就不会得到实质性的改善，则大部制就如同虚设，甚至集中的权力会引发更多的暴力行政。执政理念和政府管理方式作为行政改革的深层次原因，如果得不到有效转变，则大部制所能引发的只是“物理反应”，而非“化学变化”，机构改革将仍陷于“精简—膨胀—再精简—再膨胀”的怪圈，长此以往将会引发越来越大的延误成本。