入世与政府经济管理职能的适应性转变，本文主要内容关键词为：适应性论文,管理职能论文,政府论文,经济论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：F0 文献标识码：A 文章编号：1004－3926（2002）09－0166－05
历经20多年的改革开放现已进入新的阶段，以经济体制为主题的改革步伐遇到政治体制改革滞后的阻碍，改革的进一步纵深化迫切要求政治体制改革和政府职能转变的跟进。加入WTO 给我国改革开放引入了外部压力，使改革由主要依靠内因推动转变到内外因结合，外因作用于内因共同推动政治经济体制改革的深化。所以，我国入世更多地具有推进体制改革的意义。我国经济是典型的政府主导型经济，入世必然要求政府职能的相应转变。WTO规则实际上是一个约束政府行为的规则，在WTO的23个协议、492页纸里，只有两款涉及企业，其它都旨在规范成员国的政府行为。可以这样说，入世后受到首要的、最直接挑战的是政府。同时，值得注意的是，我国政府职能转变不能只单纯地以WTO规则的条款为参照系，更重要的是要在适应世界经济一体化趋势中，在建立和完善社会主义市场经济体制的过程中转变政府职能。所以，政府职能转变并不是迎合WTO规则的权宜之计，而是顺应经济全球化趋势、深化政治经济体制改革的客观要求，是实现国民经济持续、快速、健康发展的战略选择。
一、转变原则
政府经济管理职能的转变应坚持“有所为，有所不为，进退有度，以退为进”的总原则，既不能“有为”过度，又不能简单地强调“退”，理想地认为政府管理职能发挥的最高境界是“无为而治”。
市场与政府是现代市场经济的重要组成部分，二者相辅相成，缺一不可。市场是经济运行和资源配置最基本的方式，是政府经济管理职能发挥作用的基础；政府经济管理职能的运用是对市场机制失灵的修正和补充。“哪里有市场失灵，哪里就有政府的潜在作用。”［1 ］计划经济体制下，政府对市场的过度替代即“越位”问题较严重，其直接后果就是政企不分。虽然改革开放以来这种情况已有所好转，但政府既充当游戏规则的制定者，又充当企业活动的“裁判者”，还充当“参赛选手”的现象仍不同程度地存在于国民经济各领域中，政府与市场、政府与企业的关系和角色划分不明确，政府职能错位、越位、缺位、不到位等多种问题并存。“当政府无效配置它所直接控制的资源，或者干预市场使市场不能有效地配置资源时”［2］，政府本身就成为问题。所以， 政府职能转变要求理顺政府与市场、政府与企业之间的关系，找准定位，转变角色和职能，使政府变成“亲市场”的政府，发挥市场对资源配置的基础性作用。
二、转变取向与实现途径
要做到入世后我国在世界经济潮流中由被动从流到主动适应，建立起一个“廉洁、勤政、务实、高效”的政府，必须遵循上述原则，实现政府职能的以下转变：
1.实现政府管理模式由指令型向服务型转变
（1）树立服务意识
在政府与市场的关系上。按产业分类，政府属于第三产业，其本身就是一个服务部门。政府角色定位、职能转变、机构设置都应完全摆脱计划经济体制的束缚，从指令型、控制型向服务型转变，使经济由政府直接调控为主转变到市场调节为主，终结政府直接推动型的经济发展模式，使之与市场经济相适应。政府职能转变的方向应该是主要加强政府作为填补市场空白角色的有关服务职能，解决市场本身无法解决的事情。
在政府官员与老百姓的关系上。我国几千年来“官”与“管”的“官本位”意识非常强烈，认为“干部就是领导，领导就是命令”，形式主义、官僚主义盛行。邓小平曾说过：“领导就是服务”。入世后政府人员和老百姓都应转变“政府官员是衣食父母”的传统观念，要意识到纳税人才是真正的“衣食父母”。因此，我国政府的治理观念应由以政府为中心转变到以纳税人为中心上来，将自身定位于为企业、为社会、为纳税人服务这一职能之上，树立为民服务意识，当好人民的公仆。
（2）提高行政效率
首先，精简机构，缩编人员。
部门职能交叉、机构臃肿、人浮于事，阻碍了政府行政效率的有效发挥。政府机构的设置与精简应以政府职能定位为导向，坚持因事而设，因职而立，所设机构要尽量做到人员精简，在不违背职权制衡的原则下争取一部多职，一员多能。建立起“一个高效的小政府，而不是一个官僚的大政府。”［3］北京市建委人员大量精简，仅定编57人， 就可负责全市建筑业、房地产开发业及建材产品使用的管理。
第二，行政方式和行政手段。
变革行政方式是指政府人员要有创新意识，注重实效，锐意改革，寻求象企业简化业务流程一样简化工作程序、减少手续环节、提高工作效率的方式方法，减少企业经营的政府成本，提高经营效益；而企业效益的提高反过来又有利于政府税收收入的增加，从而增加政府人员的工资福利；待遇的改善可促使政府人员在工作中发挥更大的热情和积极性，进而提高办事效率，为企业经营提供高质量的服务，由此形成政府行政效率与企业效益之间的良性循环。今年年初，南京海关为开辟企业出口的快速通道，与上海海关实现联网监管，大规模简化通关程序；其沪宁陆路货物通关实现了“一次申报、一次查验、一次放行”，监管手续由11个环节减至4个，通关时间由过去每单3～5天缩短为24～36 个小时；同时允许企业出口提前报关，海关人员上门查验，货物出厂直接进入国际市场。［4］这不仅提高了物流速度，减少企业库存， 而且提高了企业的交货反应速度，增强了企业的市场竞争力。各级政府部门可以考虑实行“一个窗口、一站式”服务方式，对外只开放一个窗口，其他手续办理实行内部流转，既减少了“顾客”的盲目与不满，又提高了政府工作效率。辽宁省沈阳市和平区政府集中了政府8个职能部门，60项服务职能，设立了办事大厅，并免费为老百姓提供电脑、打印、复印等服务，大大提高了办事效率和服务质量。［5］
行政手段上，要着重运用现代高科技手段，改进行政方式，提高行政效率，建立起一个廉洁高效的“电子化政府”，这不仅可以达到节约成本，提高效率的目的，还可以有效防止腐败的滋生，对于转变政府职能、树立良好的政府形象具有重要意义。我国海关就利用计算机技术、网络技术和数据传递技术建立了新的通关模式，开发了“口岸电子执法系统”——“电子口岸”并投入试行，企业可直接上网向海关、商检、外汇、工商等部门办理各种进出口手续。北京市建委利用专门计算机定期向市领导决策平台上报有关经济指标信息；2000年又开通了市建委系统局域网，连接18个区县建委、18个局总公司和100多家施工、建材、房地产开发等骨干企业，初步实现了建委系统网上政务办公，该网络直接与建设部“金建工程网”和市政府“首都之窗”连通，并以此为平台，与有关委、办、局沟通；同时还建立了对公众和行业开放的“北京建设网”，成为连接建设系统及各组织领导机关和市建委系统主要企事业单位纵横贯通的网络体系。［6］电子手段的采用， 便利了相关部门的信息沟通，加强了有效监管，提高了服务效率。
2、 政府管理重点由直接干预市场运行和企业经营转变到为企业营造一个统一开放、公平竞争、规范有序的市场环境
政府干预市场、干预企业的初衷是对混乱无序的市场予以整顿和规范，但事实上我国政府却在某种程度上成为市场混乱的成因之一，政府在某些领域该做的没做，或没做到位，而不该做的却做了，甚至做得过火。究其原因，一是由于受计划经济体制影响，错误地认为政府管得越多越好。再者把地方经济增长作为地方政府工作业绩的重要评判标准，这使得许多省长、市长、县长忙于招商引资、为企业拉项目、批贷款、开典礼、搞评比、去企业视察等等，这些本应由企业自身和服务机构完成的事情却被政府干预。第三，政府参与商业化运作，影响竞争秩序，制造市场壁垒的根本原因还在于政府部门或政府官员与企业之间的利益关联问题，地方保护主义的背后是地方财政收入的增加，而某位领导给予企业特别关照或支持是为了获取政绩或物质利益等。第四是认识误区，在发达国家，政府官员到企业去大多是因为该企业出问题了，而企业也把政府介入看作是干预了自己生产经营的自主权。而我国政府官员和企业都错误地认为政府领导经常到企业“视察”，经常“关照”企业是企业的荣耀。政府参与具体的市场行为，介入竞争领域，可能造成行业垄断并滋生腐败，也可能导致管理和服务不到位、缺位；或造成政府机构臃肿，人浮于事。这不仅有碍市场效率与公平，还影响政府自身效能的发挥。实际上，政府应该做的是为企业创造一个公开、公平、公正的市场竞争环境，以确保市场稳健、良性运行，这不仅是WTO 规则的要求，也是成员国政府的主要职能之一，同时还是衡量一国、一地区市场经济成熟与否的重要标志。所以，政府管理的重点应由对市场的不正当介入转变到培育有效率的市场环境上来。为此，主要应从以下三方面着手：
（1）用竞争打破行政性垄断，建立全国统一的大市场
一是抓紧对公用事业的市场化改革，包括电信、电力、石化、铁路、民航等。“竞争对于市场的有效运行至关重要。”“是一种重要的力量”。［7］所以，促进竞争才是增强企业竞争力、 塑造企业竞争优势的最佳途径。而政府在其中所能做的、应该做的就是为企业创造一个统一、开放、公正、竞争、有序的市场环境，要用竞争打破其以往“一花独放”的垄断格局，鼓励民间资本和外资进入，形成多元化投资主体。同时有意识地运用竞争机制淘汰一部分原先受保护的落后产业和企业，改变经济运行的低效益和无效益状态。对于公用事业，政府建立监督机制比直接参与经营更为重要。上海市政府只规定地铁票价的上限，企业可根据市场需求自行调整地铁票价，而市场化改革正是上海地铁先于北京地铁盈利的原因所在。二是要彻底消除行业垄断、地区封锁、部门分割现象。美国哈佛商学院教授波特认为，强大的本地本国竞争对手是企业竞争优势产生并得以长久保持的最强有力的刺激。对内开放是对外开放的前提，要开放国门，首先就要打开“省门”、“部门”、“行业大门”，确保企业在国内充分竞争，进而才能走向世界市场并获得竞争优势。第三，要建立全国统一的要素市场，除竞争而外，各省市、地区之间还应建立起紧密的经济协作及产品互补关系，克服“小而全”、“大而全”的封闭式自给自足经济发展模式，调整产业结构，塑造地方特色，避免雷同，实现优势互补，达到资源的优化配置。
（2）取消市场准入，确立各种经济竞争主体的平等地位
WTO规则中最基本的一项是非歧视性原则， 要求成员国对所有企业实行“国民待遇”。该原则一般是针对外资企业享受的待遇低于本国企业而言的，但在我国还存在另外一种现象：非公有制企业所受待遇不及外资企业，也即是说国有企业与非国有企业的地位极不平等，对非国有企业的准入限制特别严重。据有关调查，国有企业准入的80多个领域中，外资企业可以进入60多个，而非国有企业只能进入约40个。［8 ］准入限制除了表现为所有制差异而外，还表现为地区差异、部门差异。从逻辑上讲，对内资企业实行“国民待遇”是对外资企业实行“国民待遇”的前提。这必然要求确立各类经济竞争主体的平等法律关系，一是公有制企业与非公有制企业之间的平等，一是内资企业与外资企业之间的平等。
我国市场准入限制主要体现在行政审批制上。行政审批制是传统计划经济体制的产物，是过去政府干预经济的主要形式之一。我国也许是世界上审批项目最多、审批程序最繁琐的国家。据有关省、市清理行政审批的资料反映，省、市两级的行政审批都在千项以上。实际上，行政审批所掩盖的经济体制转轨时期政府和企业之间的“双向寻租”已成为体制性腐败的温床。经济学家张维迎指出，如将现行审批制改为注册制，我国GDP至少可提高30％，“寻租”现象可减少50％。［9］因此，行政审批改革已成为政府管理职能转变的一个核心。目前中央政府和一些地方政府在这方面已取得一定进展。外经贸部已宣布取消进出口经营的行政审批，实行进出口经营权登记和核准制；北京市2001年也宣布在2000年精简行政审批事项41.7％的基础上再精简30％。［10］但是，这仅仅是局部性改革，还远未达到WTO规则的要求。 要从根本上改革行政审批制，减少体制性腐败，就要下决心割断主管部门与审批项目的直接利益联系，这是行政审批改革的关键所在；对没有法律法规依据、妨碍效率、可用市场机制代替的行政审批，应坚决予以废止；对需改进的，要着手从法律法规上加以完善，并简化程序，减少手续，提高审批效率；对依法需要保留的，要增加透明度，并完善监督机制。
（3）法律规范
吸引外资的关键并不在于个别优惠政策，外商更看重的是一个透明的、可预见的、可操作性的市场环境，而公平、公正的市场竞争环境最终要依靠法律作保障。但我国现行的一些法律法规并未得到有效实施，如同一纸空文；而某些领域尚处于法律空白状态，使得企业在维护自身利益时缺乏法律支持。要从法律上保证一个公平公正的市场竞争环境，第一，最紧迫的是建立和完善涉外经济法律体系。这不仅是规范我国对外经贸活动的需要，更是遵循WTO规则的要求，适应世界经济一体化、 积极参与国际竞争的必备条件之一，同时还是激励投资者信心、吸引外资的一个重要因素。第二，要完善用以规范市场秩序的法律法规，以法律手段打破地方和部门的行政性垄断，保证产品和生产要素在国内的自由流动，为市场竞争者创造一种可预期的、公平竞争的市场秩序。这就要求在法律上立、改、废并举，不但要完善立法，加紧制定尚处于空白状态的法律法规，还要加快修订现行法律中不合理之处，并清理和废止现行与WTO 规则相冲突的法规条例。第三，更重要的问题在于执法。我国真正的问题不在于立法，而在于执法，其中首要的就是政府的依法行政问题。受计划经济体制影响，政府行政主要依靠政策和权力，“人治”大于“法治”，导致政府行政的随意性很强。虽然相关法律，如《行政监督法》、《行政诉讼法》以及其它行政性法规早已出台，但实施中许多政府部门有法不依，甚至出现众多违法现象。为规范政府行政行为，首先要出台相关的法律法规，将行政行为制度化、规范化、持续化，减少人为色彩和随意性。其次，市场经济的开放性决定了行政方式的开放性，要求公开行政程序和行政方式，对政府行政行为的群众监督和舆论监督与法律约束三者并行。为此，政府应强化公民的法律意识，并设置专门的公民投诉受理点，鼓励群众监督政府行为，以保护公民利益不受侵犯。
3、对国内产业、企业的保护上，政府应由直接扶持转变到有意识地系统培育产业或企业的竞争优势
各级政府为了推动本地经济的发展，往往直接为某些国有企业在贷款、税收、原料供应、产品销售等方面提供政策优惠和保护，还实施了相应的产业政策和地区倾斜政策，以扶持特定行业和地区的发展。应当承认，政府的强力干预和政策倾斜曾极大地促进了我国经济和地区的发展。但政策过度保护的另一面是国内企业和产品缺乏国际竞争力。据瑞士国际管理发展研究院（IMD）推出的《国际竞争力年报2000》显示，我国国际竞争力从1996年的全球第26位下降到2000年的第31位。这与我国贸易大国的地位极不相称。我国的传统比较优势在于制造业和重化工业这类劳动密集型产业和产品上，而资金技术密集型产业和产品则缺乏国际竞争力。技术进步和知识经济、信息时代的到来逐渐使这种传统比较优势受到严峻挑战。按照波特的竞争优势理论，一国拥有比较优势并不一定拥有竞争优势，比较优势的发挥最终要靠竞争优势来实现并得以保证。入世后我国面临的世界经济形势和国际竞争环境迫切要求国内产业和企业培育竞争优势，提高国际竞争力。波特认为，政府是产业和企业竞争优势形成的重要因素之一，国家竞争优势取得的关键在于国家能否使主导产业具有优势、企业具有合宜的创新机制和充分的创新能力。因此，我国政府发挥作用的方式从对国内产业和企业的直接的、非系统的、局部的、主要依靠政策手段的保护和扶持转向有意识地、间接地、系统地主要通过立法方式来培育国内产业和企业的长期竞争优势就成为必然选择。
政府对产业的扶持和保护主要应从四方面着手：一是在遵循WTO 规则的前提下，根据经济发展不同阶段的要求制定不同的产业政策，发挥产业导向作用。产业政策是当今世界大多数国家和地区进行国内产业保护、促进出口的重要手段之一。美国半导体工业的兴起部分归功于联邦政府关于赞助必要的研究的政策；日本后来居上，成为美国的一个强劲的竞争对手也同样归功于政府支持半导体工业的决策。我国现阶段应对处于幼稚阶段、入世后将受到巨大冲击、但经过一段时期的保护和发展能被扶植起来并达到自主程度的产业加以保护，对关系国计民生的关键行业和高科技产业给予积极适当的扶持。但是对产业实施政策保护只是暂时性的和过渡性的，是为了在入世后的过渡期内调整某些产业、行业和企业，为迎接国外竞争对手的猛烈冲击赢得一个缓冲之机，根本的还在于将政策保护内化为产业和企业自身的竞争力，培育其长期国际竞争优势。二是要充分利用WTO 规则的法律手段加强对国内产业和企业的保护，如政府采购法、产业认证法、反倾销法、反补贴法等，以减弱入世所带来的负面影响。三是政府要积极支持研发（R&D），鼓励企业创新，追求技术进步。研发为企业提供了价格以外的另一种竞争优势，它是现代经济中的一个极其重要的竞争领域。政府在支持研发以及企业创新过程中起着举足轻重的作用。一方面政府可采取多种鼓励企业创新和技术进步的政策，如通过专利保护知识产权；通过税收政策予以鼓励；暂时保护某些行业不受技术先进的外国竞争对手的侵犯等。另一方面，政府应当积极介入研发，特别是基础研究，并与私人部门研究相补充，而不是替代私人部门。由于研发存在巨大的外部性，如果缺乏政府支持，私人部门对研发的投资将严重不足，这就使政府对投入多、风险大、耗时长、见效慢的研发项目给予积极支持成为必要。美国便是政府研究计划的一个成功事例。联邦政府开发了国家互联网并对其发展实施税收优惠政策，事实证明，正是政府的积极扶持，让网络经济给美国带来了连续10多年的经济繁荣；在自然科学和医学领域，美国的诺贝尔奖获得者都曾得到过联邦政府的赞助，其成果增强了美国在技术方面的领导地位；美国经济学家斯蒂格列茨也曾指出：“一个世纪（20世纪）以来，农业生产率的大幅度提高主要应归功于政府在研究方面的努力。”［11］四是政府在信息服务方面的作用。在知识经济时代，信息日益成为企业获取竞争优势的重要资源。但信息的非充分和非对称性使企业单靠自身能力不可能收集到它所需要的全部信息，而必须依赖中介组织和政府机构。如图所示：
企业、中介组织、政府机构三者在信息收集与供给方面的功能应构成互补关系，分别主要提供微观层面、中观层面、宏观层面的信息，政府主要提供宏观层面的信息。为此，政府应建立起相应的信息服务平台，并鼓励国内各类组织与国际互联网连接，获取国内外相关信息资源。其服务方式可分为有偿服务与无偿服务或两者相结合；信息内容包括政府自身政策法规等信息和国内外其它宏观层面的重要信息；信息流通渠道上，政府可考虑专门开设一种或几种报纸或杂志，并建立公共的“网上信息服务站”，定期公布重要信息，这两者与电视共同构成一个综合信息服务系统。政府除提供信息外，更重要的是加强对政府机构、中介组织及企业信息披露的规范与监督，以保护使用者的合法权益。
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