摘要：随着民商事案件大量的增多，“送达难”已经成为困扰许多法院的难题。本文立足基层法院民事送达的实践，总结、分析了实务中民事送达存在的一系列问题，进而在完善邮寄送达制度、公告送达制度、电子送达制度、送达地址确认制度、构建送达信息一体化平台、加强普法宣传等相关方面提出完善的建议。
关键词：送达难；基层法院；民事诉讼；司法实务
1.前言
民事诉讼中的送达，是指人民法院依照法定的程序和方式，将诉讼文书送交给当事人或者其他诉讼参与人的诉讼行为。司法实践中负责送达的一般是该案件的承办法官及其书记员，近年来也有许多地方法院通过诉讼服务中心开展送达。但其实大多数诉讼服务中心仅负责立案后的第一次送达，且因诉讼服务中心负责送达的人不是案件的责任人，其往往不会像承办法官那样对送达采取高标准，因此案件最终移送到承办法官后，其又会对该送达的有效性进行一次高标准审查，经常出现承办法官要求再次送达的情况。但是随着民商事案件大量的增多，“送达难”已经成为困扰许多法院的难题。2017年7月19日，最高人民法院出台了《关于进一步加强民事送达工作的若干意见》，其中直言，“送达问题已经成为制约民事审判公正与效率的瓶颈之一”。基层法院民事诉讼实务中出现的送达问题亟待解决。
2.基层法院送达实务中存在的问题
根据《民事诉讼法》的规定，人民法院送达的方式主要有直接送达、邮寄送达、留置送达、公告送达、电子送达、委托送达、转交送达七种。因委托送达和转交送达在实践中使用率极低，下文不再赘述，重点对其余使用率较高、问题比较突出的五种送达方式进行阐述。
2.1直接送达
《民事诉讼法》第八十五条规定，送达诉讼文书，应当直接送交受送达人。在司法实践中，直接送达一般作为基层法院送达方式的首选。直接送达可以直接告知受送达人权利和义务，具有高效率的优点。然而，现阶段的中国经济社会高速发展，人户分离的现象比较普遍，加大了直接送达的难度。同时，法院工作时间内，受送达人也在工作，在其居住的场所是无法找到的，受送达人（主要是被告或第三人地址）难以确定。其次，受送达人规避送达。自古老百姓都有“厌讼”情绪，平日对法院都是敬而远之，有很多当事人甚至误以为不接收法院的诉讼文书就可以逃避法律责任，故意拖延诉讼进程。
2.2邮寄送达
通常情况下，邮寄送达减少了法院人员的工作量，邮寄过程的可查性方便了法院案件审理，但由于邮寄送达法律定性模糊、邮递人员监管乏力等原因，给案件审理也带来了不少问题。
一是送达行为不规范。《关于以法院专递方式邮寄送达民事诉讼文书的若干规定》第六条规定，“邮政机构按照当事人提供或确认的送达地址在五日内投送三次以上未能送达，通过电话或者其他联系方式又无法告知受送达人的，应当将邮件在规定的日期内退回人民法院，并说明退回的理由。”实践中，送达两次找不到人邮递员填个理由就退回了，有的甚至专递上留的电话联系不上就退回。有的“回执联”上只有代收人的名字，却没有注明代收人与收件人关系，无法确定是否具有法律效力。
二是送达回证存档归档不规范。法院专递一式五联，邮寄时法院将寄件人联存档，等待回执联退回并归档。但实践中有时特别是临近考核结案率之际，法院将结案判决书、裁定书等邮寄出后，直接将寄件人联存档，等不及回执联返回就归档的现象比比皆是。
2.3留置送达
我国民事诉讼法对留置送达规定了两种情况，一种是见证人参与，另一种是以拍照、录像等方式记录。然而，基层法院在民事诉讼送达中，留置送达的见证制度形同虚设，在送达中几乎无法适用。因为基层社区居委会或村委会的有关人员本来就事务繁忙，更不愿意参与配合，而且法律也未规定相关特定人员的配合义务。第二种法院工作人员对送达过程采取拍照、录像等方式记录，从而达到留置送达的目的。但这种方式存在的最大弊端是法院工作人员自主性过大，急于完成工作，不与受送达人进行沟通，给受送达人造成误会，不利于案件的解决。[1]
2.4公告送达
依照法律规定，公告送达是在受送达人下落不明或者采取直接送达等其他方式无法送达的情况下所采用的一种送达方式。公告送达存在的问题主要有以下几种：
一是公告送达的适用条件不清晰，实践操作不一。实践中，受送达人下落不明的认定存在一定的难度及随意性。除受送达人下落不明的情形外，穷尽其他方式无法送达的情形下，也可以使用公告送达。但是否穷尽了其他送达方式，属于法官操作的范围，没有相应的笔录等以佐证。一般情况下，直接送达和邮寄送达无法实现的情况下，会选择公告送达，因为公告送达较简单。公告送达适用程序的不完备，尤其是公告送达适用审查程序的不完备，为公告送达被滥用开启了便利之门。[2]
二是效果不佳，无人出庭。在司法实践过程中，公告送达效果往往不尽理想。对本地户籍的受送达主体可以直接采取张贴公告的形式，公告一般张贴在法院公告栏，受送达人并不一定会注意到，导致公告流于形式，送而不达；而对于非本地户籍的当事人，往往要采用登报公告的方式，《人民法院报》是专业性较强的报纸，受众很少；虽说人民法院公告网也可以查询，但主动查询的人更是寥寥无几。以送达开庭传票为例，有研究显示，公告送达的民商事案件，受送达人出席庭审的比例不足2.3%，即使排除少量知晓开庭信息也不出庭的情况，有效送达率依旧不足10%。[3]
三是公告期限太长，影响诉讼效率。实际上，公告送达的效果也不完全取决于时间的长短，而是取决于公告的方式和手段是否合适，况且公告送达属于拟制送达，对于真正无法联系的或者故意躲避的受送达主体来说，公告期限长短并无实际意义。相比日本，国内公告的期限仅为2周，涉外公告的期限为6周。
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四是收费标准不统一。笔者在法院实习期间通知当事人代理律师缴公告费时，经常会有律师提问，为何其在本市另外一个基层法院进行登报公告不用缴费，或者数额不一致，除了公告开庭传票和公告裁决书收费标准不一样外，还存在其他什么情况就不得而知了，如此种种非常容易引起当事人对法院的误解。
2.5电子送达
电子送达是比邮寄送达更为高效的现代化送达方式，但在司法实践中，电子送达的适用率及成功率都较低，同时电子送达的安全性和有效性也令人质疑。此外，不少法院虽已经配备了录音电话，但还没有短信送达设备，法官或助理用私人手机给当事人送达又不妥当。
3.解决基层法院民事送达难问题的建议
为解决基层法院实务中的民事送达问题，笔者提出如下建议：
3.1完善邮寄送达制度
一是法院内部应加强专递送达的审查力度，防止因送达原因造成的错案，从而保证案件审理程序的公正性。二是加强业务培训，提高邮递员的工作责任心和业务水平。建议由法院与邮政部门联合，在协商确定统一送达规范及标准要求的情况下，定期不定期组织邮递员进行业务培训，特别是针对实践中容易出现的送达问题，进行有针对性的业务培训，使邮递员明确送达的规范及要求，使他们熟练掌握与诉讼文书送达相关的法律知识，增强工作责任心，从而统一送达标准及尺度，提高送达的效率和质量，保证送达的及时性、准确性和记录的规范性、完整性。三是从立法上解决责任追究问题。对如何追究邮政机构及其工作人员的责任，应当由国家邮政管理机构做出相应的规定。
3.2完善公告送达制度
明确“下落不明”的认定标准，建立公告送达的审查机制，严格审查申请公告案件程序上的合法性；减少公告时间，合理调整同一市内公告收费标准；多样化公告媒介，打破政法类专业报纸的垄断地位。公告送达不仅要考虑媒介的权威性，更要考虑信息的有效传递性，应当允许并多支持在受众多的报纸上刊登公告，提高受送达率。
3.3完善电子送达制度
细化电子送达规则，建立各省统一的电子送达具体操作规范。同时，高效、保密、快捷的电子送达系统平台是法院更好地进行电子送达的有力保障，当事人及其他诉讼参与人可通过电子送达系统平台及时查询法院已通过电子邮件、短信息等送达的诉讼文书，法院亦可借助此平台有效调取并出示其已经向受送达人送达了诉讼文书的证据。如重庆市江津法院应用微信平台送达司法文书，在当事人填写电子送达确认书，提醒其点击后视为送达并要求其添加法院微信公众号，办案人将诉讼文书以word文档或者图片的形式添加到微信后台点击发送，受送达人收到微信后，只要点击微信对话框既可查阅送达，送达人员也可以通过后台查看收阅情况，取得了良好的效果，可供我们借鉴。[4]未来还可开发司法文书送达程序软件，内设自动回复和邮件被打开后再次回复功能等。
3.4完善送达地址确认制度
规范送达地址确认书的填写方式，司法工作人员应当提醒当事人将送达地址填写具体、准确，并明确告知其无法送达的法律后果，避免因为工作疏漏造成不必要的送达难问题，浪费司法资源。加强立法，允许将一定期限内在其他行政或司法程序中使用过的地址作为送达地址予以适用，尤其是关联程序中的送达地址。另外，当事人在约定公证、仲裁或诉讼解决争议时，其中就包括对送达地址的事前确认问题，如通讯联络方式的固定问题、确认传真号、电子信箱、微信号等电子送达地址等，即法律文书的送达地址应当成为预防纠纷的重要组成部分。
3.5构建送达信息一体化平台
送达信息一体化平台，是指全国性的可用于送达的公民个人信息库以及对送达相关信息进行分析查找等操作系统的总和。[5]送达信息主要包括本案中当事人提供的信息、当事人在其他案件中的送达信息，在相关法律法规允许的范围内，也包括政府收集的信息(包括但不限于工商信息、公安系统中的信息、行政复议当事人信息)以及其他主体在从事经营、提供服务的过程中所获取的公民个人信息。送达信息一体化平台与法院综合信息管理系统对接后，能减少信息录入工作量，提高效率。当然，这个平台不是一朝一夕就能建立的，要综合考虑很多因素，目前可以先参考电子送达平台和公告送达平台的创设经验，一步一步完善。
3.6加强普法宣传
加大法律宣传力度，通过提高群众的法治观念，取得当事人的积极配合。教育群众在诉讼中不故意躲避文书送达，并向其讲解主动签收法律文书、参加诉讼是其权利和义务；教育外出务工人员及其家属，立案后要留下方便联系的固定地址，以方便诉讼，切实维护自身的合法权益。
4.结语
送达是影响审判公正和效率的关键环节，是事关公正司法、公正裁判以及切实维护当事人的合法权益的重要一步。司法实践中送达难的问题给人民法院诉讼活动的展开带来了诸多不便，关注基层法院民事送达的司法现状，从多方着手有针对性地解决送达难问题是关键。
参考文献
[1]岳海龙.基层法院民事诉讼中送达难问题探析——以包头市九原区人民法院为例[J]. 法制与社会. 2017(27):97-98.
[2]于一飞.中国民事诉讼中公告送达的困境及其破解[J]. 中国石油大学学报(社会科学版). 2018,34(03):46-53.
[3]胡俊.公告送达的困境与出路探究[J]. 法制博览. 2018(15):91-92.
[4]王玉兰.我国民事送达制度探析[D].西北大学,2017.
[5]徐方.论我国民事送达制度之完善[D].复旦大学,2012.
作者简介：石小倩（1994.09—），女，四川省巴中市人，成都市双流区四川大学法学院法律（法学）专业，硕士研究生。
论文作者:石小倩
论文发表刊物:《知识-力量》2019年5月上《知识-力量》2019年5月中
论文发表时间:2019/3/5
标签：公告论文; 法院论文; 当事人论文; 方式论文; 基层论文; 司法论文; 文书论文; 《知识-力量》2019年5月上《知识-力量》2019年5月中论文;