基于开发性金融的政策性银行转型——论中国农业发展银行的改革，本文主要内容关键词为：农业发展银行论文,开发性论文,政策性论文,中国论文,银行论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、现阶段中国农业发展银行实施改革的动因
(一)“三农”问题亟待解决，金融支农缺口巨大
我国是农业生产大国和人口大国，农业、农村、农民问题关系到改革开放和现代化建设的全局，党的“十六届五中全会”明确提出了建设社会主义新农村的重大历史任务，党中央国务院坚持把解决“三农”问题作为各项工作的重中之重。但从目前来看，我国农业和农村发展所得到的金融支持还远远不够。
由表1、表2可见，我国农业和农村得到的贷款投资数量与农业在国民经济中的比例极不协调，与农户存款和农村人口所占比例也极不相称。与此同时，商业性金融机构为了追求高利润低风险纷纷逃离农村地区和农业，中央财政的支农力度也尚有不足，设在农村的一些金融机构无法向农村经济提供足够的金融服务，甚至成为农村资金外流的渠道，众多网点源源不断地把农村资金带离农村和农业，资金外流现象十分严重，农村金融形势不容乐观。在此情况下，中国农业发展银行作为我国惟一的农业政策性银行，其支农作用显得格外重要，然而，目前的农发行职能较为单一，业务范围狭窄，功能与体制难以承担起建设社会主义新农村的战略任务，对其进行深化改革与战略转型势在必行。
(二)业务范围狭窄，经营业绩不佳
1998年调整信贷业务范围后，农发行的中心任务就是负责粮棉油收购资金的运营和管理，并实行收购资金的封闭运行。截至2006年末，农发行的贷款总额为8843.95亿元，其中政策性(含准政策性)贷款余额为6726.8亿元，占比76.06％，全部贷款总额中粮棉油贷款额为7417亿元，占总贷款额的83.87％，①反映出其业务范围较狭窄，资金运用局限于传统的粮棉油流通领域。
随着农业产业结构的调整，农业发展银行的业务范围需要不断做出变化，贷款对象不能够仅仅局限于农副产品的收购。农发行目前基本上只负责粮棉油收购资金的供应与管理工作，虽然近年来业务有向生产和加工两翼延伸的趋势，但职能仍较为狭窄，难以引导更多的商业性、社会性资金投入，形成政策性资金的乘数效应。即使在粮棉油流通领域，随着粮棉油购销市场化程度的提高，购销主体多元化，大型国有粮棉油购销企业收购量明显下降，以购销信贷为主的农发行的资产业务也是增长乏力，贷款业务一度连年萎缩，2004年后由于一系列改革措施的实行，业务状况才有所回升。
为了减轻各级财政的负担，一部分粮食主销区退出了粮食的保护价收购，但许多品种的粮食销售价格还是低于粮食企业之前按保护价收购进来并贮存在粮库中的粮价，粮食企业巨额亏损还会持续，由此造成的农发行营业利润亏损也很难消失。加之农发行长期依靠国家财政补贴，经营管理积极主动性不足，自身经营效率较低，同时地方政府也没有真正把农发行和其他银行同等对待，常常错误地把政策性贷款等同于财政拨款，盲目上项目，导致农发行贷款回收困难。从农发行的实际情况看，从建行至2000年的5年间，农发行各年营业利润合计为-431.16亿元，截至2006年底，各年营业利润合计仍为-225.83亿元，若不是大量的财政补贴，农发行甚至难以实现保本微利的目标。
(三)财务状况脆弱，可持续发展性不足
自有资本金不足，财务挂账严重，不良贷款占比过大，一直都是制约农发行健康持续发展的瓶颈因素。农发行成立之初，国家明确规定注册资本金为200亿元，但截至2006年末，其实收资本才到达165.80亿元，占全部资产9325.62亿元的比例仅为1.78％，②远远低于新巴塞尔资本协议规定的8％的标准。截至2006年10月底，农发行各项贷款余额8507.91亿元，占全部资产的92.21％，其中挂账及不合理占用贷款高达4044.11亿元，占比47.53％，而在这部分挂账贷款中，由于政策性原因造成的占到76％。左右，按照对外披露口径划分，政策性贷款是属于正常贷款范畴的，这在很大程度上掩盖了农发行财务状况的脆弱性。成立10余年来，农发行在支持保护农业方面起到了很大作用，但同时由于政策原因与经营效率问题，农发行也背上了沉重的不良贷款包袱。据统计，至2006年末，农发行按对外口径披露的不良贷款余额达676.95亿元，不良贷款率为7.65％，③大大高于国内其他商业银行和政策性银行。
长期以来，农发行自主筹资功能缺乏，资金来源不足，资金来源主要依靠央行再贷款。自1999年到2006年，农发行平均每年向中央银行借款占年度总资金来源的78.32％，尤其在2003年借款比例高达91.05％。过多的依赖于中央银行借款，使农发行的资金运行受到中央银行借款量和借款期限的限制，制约了农发行的资产规模和结构。
(四)内部管理薄弱，治理机制不健全
农发行是国务院直属管理的金融机构，资金来源80％以上来自于国家，产权主体单一，其职能性质到底是机关、事业还是企业尚不明确。自农发行成立以来，一直服从国家政策职能和行政职能的需要，机构设置、干部人事以及劳动分配带有明显的行政色彩，各级分行和总行之间、各级分行之间存在着不明确的委托代理关系，各级行的党委由上级行任命，行长具有委托者和代理者的双重身份，实行自上而下垂直管理。农发行现有的经营管理机制与现代银行的要求还相差甚远：首先，风险观念、市场观念、创新观念、发展观念淡薄，不能在业务发展过程中挖掘潜力，实现集约化经营。其次，考核激励机制不完善，指标设立难以有效引导业务发展，反映工作实绩，“供给保障型”而非“激励约束型”的财务资源分配机制，表现出明显的平均主义，导致核算观念不强，运行成本高。再者，行政色彩浓厚，机构和人力资源配置与现代企业制度要求不适应，摊子大，人均水平低，机构臃肿，部门使用分散，经费开支巨大，机构整体运行效率低下，不仅滋生了农发行的惰性和依赖性，而且使它自身也缺乏内在的活力与动力，整体功能和优势不强。
二、中国农业发展银行的具体改革路径
面对农村金融缺口不断扩大以及自身经营管理状况的双重压力，中国农业发展银行的改革与职能调整势在必行。综合考虑“三农”经济的特点、目前的发展形势，以及农业发展银行自身的业务范围、经营背景等因素，本文认为农发行应该作为开展开发性金融业务的主要金融机构来弥补农村金融的空白，利用其政府背景、政策优惠、商业运作等经营管理特点来带动整个农村金融市场的发展，建立健全农村金融体系，全力支持“三农”。经过改革与调整，使农发行成为农村金融体系中的骨干力量，成为资产质量优良、经营管理科学、注重风险控制、以商业化运作实现国家政府战略要求和广大农民最终利益的具有开发性金融性质的新型金融机构。
(一)实行“政府推荐—农业开发性金融运作—市场化出口”
中国农业发展银行以开发性金融理论为基础实施改革，有利于其更好地从全局出发，为国民经济的发展服务，为解决“三农”问题服务。具体来说，农发行要发挥开发性金融特点，积极与政府合作，将其自身的融资优势和政府的组织优势结合起来，以政府信用为依托共建融资平台，促进业务发展，建立“政府推荐项目—农业开发性金融运作—市场化出口”的融资机制，对“三农”亟须支持的领域予以资金投入和制度建设。
首先，由政府按照国家农业产业政策和地区战略规划，选择确定项目，推荐申请开发性金融借款，尤其重视“三农”领域中商业金融难以介入，有一定经济效益和较大社会效益的项目。农业发展银行根据地区经济发展水平、财政收入水平、对象履约情况以及信用复核情况确定借款规模，然后，进行开发性金融运作，在政府协调下以融资推动项目建设和市场建设，逐步完善治理结构、法人、现金流和信用等四大建设，加强金融支农功能。最后，实现市场出口，依据四大建设的进展情况，针对借款性质、用途和使用情况设计不同的偿还机制，在一定程度上保证农发行的盈利性与可持续发展性。
图1 中国农业发展银行开发性金融贷款模式
结合开发性金融理论，社会主义新农村建设贷款模式可以设计为“政府银行搭建平台，农村土地收益为保证，机制建设为保障”，充分体现开发性金融“政府热点、雪中送炭、规划先行、信用建设、融资推动”的运营理念。④利用政府与农业发展银行的天然关系，以政府信用为贷款作担保，搭建借款平台，从而降低贷款的风险；农村土地收益为保证，就是指以土地出让等财政收益补贴贷款本息，农村项目往往具有很强的公益性质，自身盈利发展能力较低，而通过政府补贴，落实了还款来源，可以保证贷款的顺利回收，大大减少了农村金融机构的顾虑；机制建设为保障是指通过农业发展银行与地方政府的协调，制定具有针对性的制度，保障贷款的“借、用、管、还”协议的落实，并以此推动地方信用建设，增强地方政府信用能力与信用意愿，从而为农村项目融资创造良好的发展环境。通过这一贷款融资模式，可以有效地解决农村基础设施建设等项目融资难、风险大、回收难的问题。
(二)拓展支农领域，多元化发展业务
目前农发行业务范围主要局限于粮棉油储备、收购、调销贷款业务，2004年以来陆续开办了农业产业化龙头企业、粮食加工企业贷款等新业务，但还远远不能满足新农村建设对信贷资金的巨大需求。党中央、国务院要求“加大金融支农力度，增加支持农业和农村发展的中长期贷款，在完善运行机制基础上强化农业发展银行的支农作用，拓宽业务范围。”⑤中国农业发展银行要改革要发展，在做好现有政策性粮棉收购业务，稳定农业流通的基础上，拓展业务范围，使其由单一向多元化转变是必然选择。农发行开展开发性金融业务更主要地集中在商业性金融缺失、但具有较高的社会效益、政府高度关注并积极引导扶持的农业和农村经济以及社会发展的“瓶颈”领域。按照“十一五”期间建设社会主义新农村的主要任务的要求，农发行应积极争取逐步扩大支农领域和渠道，加大对农村领域的信贷投入，把质量、效益寓于业务规模增长之中，根据农业、农村发展实际，当前应把农村基础设施、农业综合开发、农村公共事业、农业中小企业等领域列入农发行重点支持的领域。同时，加快发展中间业务，努力争取转贷、农产品进出口信贷等新业务，积极探索介入农业保险领域，推进农发行业务发展多元化格局的形成，真正实现可持续发展。具体来说，主要涵盖以下领域：
1.生产领域贷款：主要目的是稳定和提高生产能力，改善农业结构，增加农民收入，主要业务包括基础设施贷款、生产设施贷款、农业结构调整贷款等。
2.流通领域贷款：主要是农产品收购和储备贷款，农产品市场建设贷款，以及发放出口信贷等。
3.加工领域贷款：可以提高优势农产品加工水平，一定程度上增强与海外价格低廉的农产品的竞争能力，尤其是一些产业化龙头企业的贷款项目，已成为目前农发行业务新的增长亮点。
4.农村扶贫开发贷款：对于发展中国家，对于相对贫穷落后的农村地区，扶贫开发贷款更加重要，可以有效地支持贫困农民发展生产，改善生活，加快不发达地区的发展，实现地区均衡。
5.农业技术援助贷款：通过技术援助贷款的直接支持与导向作用，引导高科技含量的农业技术进入“三农”生产开发等领域，提高农业生产效率，改善农民生产生活质量，同时扩大农发行贷款收益。
6.农业贷款担保和农业保险等：中间业务具有成本低、风险小、收益高的特点，作为农发行的产业组成部分，是未来重要的利润增长点。
(三)盘活存量资产，提高资产质量
长期以来，由于各种原因，农发行的不良资产负担沉重，盘活存量不良资产，提高现有资产的流动性，最大限度地控制金融风险，是事关农发行能否长久生存和实现可持续发展的关键问题。管好存量信贷资产与开展增量信贷业务一样，是农发行改革的重要内容，要将新增信贷业务的发展与存量资产的处理有机结合起来，以开展新的贷款业务为杠杆，督促地方政府、有关部门和企业清理消化存量不良资产。
在改革实施过程中，对存量信贷资产应实行分类管理，分别考核，充分运用国家粮棉改革政策，参与、督促地方政府和有关部门抓紧清理粮食财务挂账，分清性质，落实消化责任。对其中的政策性挂账，从企业彻底剥离出来，由粮食行政管理部门集中管理，按照政策落实弥补资金，逐步消化；对企业自身消化的部分，妥善落实好银行债权，督促企业制定切实可行的消化计划，通过销售利润、处置可支配资产等方式清理回收。同时，农发行可以借鉴资产管理公司的资产管理模式和投资银行的手段，加快存量资产的处理。如支持企业间的重组并构，促进优势企业和劣势企业的整合，化解不良资产；探索资产证券化的方式，把未来能够产生稳定收益的国家财政承认的老的挂账分离出来，在市场上发行可以流通的证券，化解不良资产。
(四)增强内部控制能力；提高风险管理水平
中国农业发展银行要改革成为发展空间合理、机制体制健全、经营管理规范、具有可持续发展能力的现代开发性金融机构，必须建立切合其实际的内部控制体系与风险防范管理机制。通过改革，实现内控有标准、部门有制约、操作有制度、岗位有职责、过程有监控、风险有监测、工作有评价、事后有考核。确保国家法律、政策和农发行内部规章制度的贯彻执行；确保农发行发展战略和经营目标的全面实施和充分实现；确保风险管理体系的有效性；确保业务记录、财务信息和其他管理信息的及时、真实和完整；确保农发行整体风险控制在监管要求范围之内。要逐步实现以构建健全的内控组织体系为重点，建设良好的内部控制环境；以信贷风险为主要对象，建立风险识别与评估体系；以梳理各项业务及管理流程，找出风险点，制定具体的风险控制措施和岗责体系为主线，完善内部控制制度和手段；建立信息搜集分析和风险报告制度；以改革现有稽核体制，实行一级法人垂直管理的审计体制为突破口，建立独立、权威的内部控制监督评价和纠正机制。以上述五方面改革为前提，以建立严密、有效的治贷制度安排，强化财务规范操作与监督制约等为核心，加强对农发行主要风险的防范化解工作。
(五)加强农业开发性金融法律支持体系建设
要尽快出台《中国农业发展银行条例》或制定《农业政策性/开发性银行法》，从法律上明确中国农业发展银行的法律地位、功能作用、经营目标、业务范围、管理方式、筹资机制、以及利益补偿机制等内容，明确界定农发行与政府、财政、中央银行、以及银行业监管机构等外部主体的关系。要从我国的基本国情出发，制定有别于商业银行、符合我国农业发展特点以及开发性金融基本理论的监管和考核评价办法，严格规范农发行的经营行为，促进对农发行的依法运营与监管。要营造良好的农业金融生态环境，制定《粮食法》，修订《企业破产法》和《刑法》等相关法律条款，明确对挤占挪用农业政策性信贷资金、悬空逃废农发行债务行为的法律责任，保护农发行的合法权益。
注释：
①数据来源：根据2007年中国银行业报告及中国农业发展银行财务报告统计。
②数据来源：中国农业银行年度报告2006年。
③数据来源：中国农业发展银行2006年年度报告。
④国家开发银行 人民大学联合课题组，2006：《开发性金融论纲》，人民大学出版社。
⑤新华社发，2005：《中共中央国务院关于进一步加强农村工作提高农业综合生产能力若干政策的意见》。
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