我国老年人福利服务改革的调查与思考_老人院论文

我国老年人福利服务改革的调查与思考_老人院论文

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老龄化社会无疑要强调老年保障,而要做好老年人的社会保障工作,福利服务不可忽视。因为光有资金保障而没有相应的服务,老年保障的目标无法完成。在中国当前社会保障资金匮乏的情况下,做好福利服务工作可以弥补不足。因此,本文将专题讨论老年福利服务。

1.中国老年福利服务的需求与供给

中国拥有世界上最庞大的老年人口,目前60岁以上的老龄人口已经有1.2亿之多。而且,老年人口的健康状况也不容乐观, 在老年人口中,健康状况比较好的,只占35%左右;身体健康状况一般的占40%左右;健康状况较差及有重病的占25%左右,这也就是说,在全国老年人口中,健康状况较差及有重病的老人约有2500~2700万人之多(冯贵山,1997)。

来自全国各地的调查可与上述论点互为印证。上海市的调查结果表明:上海市生活不能自理的老人约有8万多, 生活部分不能自理的老人约有16万多。北京市的调查结果是:北京市因身体健康状况差而行动不便,甚至卧床不起处于“照料风险”中的老年人约有10万多(冯贵山,1997)。

根据上海和北京的调查数字计算,需要照料的老人大约都占老年人口总数的12%左右,以此推算,在上述2500~2700万健康状况较差及有重病的老人中,需要特别照料的老人大约为一半,即1200~1300万人。如果其中1/3~1/4 的老人需要社会提供福利服务的话, 就是300 ~400万人。

在入住养老院的比例上,西方国家的经验数字是5%, 东方国家和地区,如日本和香港是2%。 这可能是东方与西方的价值观念不同所致。如果以日本和香港地区的比例为参考,那么中国在老人院生活的老人也是240万人;如果将东西方的比例折中一下,按3%算的话, 就是360万人。这与上述300~400万人的估算十分相近。

为了印证上述推算,1998年民政部社研所在广州市民政局的积极参与下,在广州市进行了一次随机抽样问卷调查。调查随机选取了家中有70岁及以上高龄老人和60~69 岁身体健康状况欠佳老人的样本家庭600户,对家中的老人及其家属分别进行了问卷调查。调查中给予特别关注的是老人及其家属对老人院的实际需求。

调查结果表明:(1 )有入住老人院意愿而目前在家养老的老人占4.6%(广州市有85万老年人,按此比例推算为3.9万人),超过日本、香港地区的经验数字,而与西方国家入住老人院的老人比例(5 %)基本一致;(2 )对“入住老人院”老人和家属意见完全相同或者老人本人完全可以作主的但目前仍然在家养老的老人所占的比重为0.9 %(按此比例推算为7800人),以市场经济的眼光看,这部分人的需求可被视为有效需求;(3 )目前仍然在家养老但迫切需要入住老人院的那些生活已经不能自理或部分不能自理的老人的比重为0.3 %(按此比例推算为2400人),以市场经济的眼光看,这部分人的需求可被视为即时有效需求。从以上调查数据中可以看到广州市老年福利服务发展的空间是相当大的。

天津市的千户调查再次提供了同样的论据,天津市共有10.2万老人有接受老年福利服务的愿望,为全市老人总数的8%左右,其中有1.5万老人有一定的经济能力并希望马上入住老年福利机构。

在了解了中国老年社会福利服务的需求之后,再来看看中国社会福利服务的供给能力。1996年全国民政部门办的社会福利院(以收养老人为主)有1000所,床位83903张,职工23054人,收养65670 人(包括自费收养的15964人),支出经费3.84亿元。社会办的敬老院有40130所,床位815988张(其中,城镇街道办的402004张,农村集体办的413984张),职工116846人,收养人员621366人(其中收养自费人员16098 人),支出经费7.89亿元(其中集体支出7.12亿元,政府补贴0.77亿元)。

综上所述, 1996 年中国共有老年福利服务机构41130 所, 床位899891张,职工72763人,收养人员687036人,支出经费11.73亿元,其中,政府支出4.61亿元, 集体支出7.12 亿元(民政部计划财务司,1997)。

与300~400万有福利服务需求的老人相对应的是,中国目前的老人院(政府办的加上城乡社区办的)能提供的床位不到90万张。即使把现在已经住在老人院的68万老人都算到这300~400万人中去,缺口仍超过200~300万张床位。

从广州的情况看,在调查的当时,政府办的老人院3000张左右的床位早已满员,民办老人院尚有空床位数百张。预计到1999年将又有5 所民办老人院开张,可增加床位1500张,这刚刚可以满足上述可被视为即时有效需求的2400 老人的需求,

但上述可被视为有效需求的老人为7800人,所以供给的缺口将进一步显露。要弥补供需缺口,必须改变以往社会福利服务由政府唱主角的格局。广州市近年老年福利服务机构的发展趋势显示,由社团、企业和个人兴办的民办老人院正在崛起。

回顾80年代以来中国老年福利服务发展的历程,其发展是主要得益于社区的力量。政府这方面的发展是极其缓慢的,1980年,中国政府办的社会福利院为669所,1996年增加到1000所,较1980年增长了49%。在非常低的基数上,16年中才增加近50%。究其原因,主要是政府投入少。 从1982 年到1992 年, 社会福利费用占国民生产总值的比重却从0.05%~0.06%下降到0.04%(《中国社会统计年鉴》,1993)。而且,在政府拨给的社会福利单位经费中,绝大部分都用于本身的日常开支。投入发展的只有10%~15%。1990~1996年,政府办的福利院每年平均增加的床位仅为3000张左右(民政部计划财务司,1997)。

同时,政府办的社会福利院有国有单位的一切通病。1996年,政府办的社会福利院职工与收养人员之比为1∶2.8 , 而社区办的敬老院为1∶5.3,后者是前者的近1倍。 中华慈善总会前会长崔乃夫曾举过一个比较极端的例子:有一个福利院,12个工作人员,却只收养了5个老人。政府办的福利院缺乏自我生存、自我发展的能力,办得越多,政府背的包袱就越重。

光靠政府投入发展社会福利事业的路子走不通,为了摆脱资金极其有限的困境,80年代初在“社会福利社会办”的口号下,动员社区大力兴办敬老院。于是社区投入急剧增加,从1980年不到2000万元,发展到1996年的7亿多元, 床位数发展到近80 多万张(民政部计划财务司,1997)。但是,社区的投入毕竟是有限度的,而且主要目标是解决孤寡老人生活困难,大多是因陋就简,生活水平和生活质量的层次都较低,在当前市场经济的环境下,其发展的潜力非常有限。

2.中国老年福利服务的改革思路

改革20年来的经验也表明,任何改革的前提必须是观念的转变。社会福利服务的改革当然也不能例外。长期以来,社会福利被视为公家(政府、单位)掏钱给老百姓办好事,或者是老百姓不花钱得到公家(政府、单位)的实惠。这是计划经济体制下孕育的中国式福利观念。但是,这些观念面临汹涌而来的市场经济大潮时,就显得非常落伍。

从世界各国社会福利服务的实践来看,社会福利服务应具有以下四个特点:

第一,社会福利服务的目标是满足社会上的特殊群体的特殊需要,帮助他们解决生活中的实际困难,提高生活质量。老年人,尤其是孤寡老人自然应该包括在这些“特殊群体”之内。在当代,人口结构老龄化、家庭规模小型化等社会发展趋势不可避免地要对整个社会产生越来越大的影响。同时,由于生活节奏加快,社会竞争激化以致生活压力增加,传统的对老年人等特殊群体的家庭照料模式受到了极大的挑战。因此,为这些特殊群体提供福利服务的社会需求不断增加。

第二,社会福利服务可以通过政府办的福利机构来提供,但目前世界的潮流是通过非政府的社会福利团体兴办。在市场经济体制下,这些社会中介组织分担了一部分本来应该由政府承担的社会责任,非常具体地履行提供福利服务的职责,在政府和社会福利服务的对象之间架起了一道起缓冲作用的屏障。直接面对服务对象千差万别的社会福利需求的是社会福利机构,而政府处于指导和监督的地位,同时在财政上扮演“后台老板”的角色。这个特点对于正在向“小政府、大社会”的改革方向努力的中国政府和中国社会尤其有重大意义。

第三,社会福利服务强调职业化和专业化。在当今世界上,社会工作被看作是专门帮助社会贫困和脆弱群体的职业或专业。社会工作的职业化和专门化由四个方面因素构成:一是有专门的社会工作团体及下属从事各类福利服务的机构;二是有公认的职业守则和保证守则被执行的审核和证照制度;三是有专门从事社会工作教育的院校和实用的系列训练课程;四是有保证工作顺利进行的工作程序和必要的职业权利保障。

第四,社会福利服务强调非营利性。非营利性与通常所说的福利性、非经营性或无偿服务是不同的概念。现在,即使在西方福利国家,福利服务也强调引入市场机制。因此,社会福利服务同样应该是一种经营活动,而服务对象更是非常“市场化”地被直接称为“用户”或“顾客”。其“福利”特性的着眼点并不在于收不收费,而是看收来的钱作什么用和怎么用。这就是:在什么服务项目上收的费,就应该基本上花在这个项目的服务对象身上。如有盈余,经审核后可以用来维修设施、添置设备,但绝不允许用于服务者本身。对于低收入者,政府则通过社会救助的方式,给他们所需的资金,让他们根据自己的需要去选择服务机构和服务项目。

根据以上归纳的社会福利服务的四大特点,可以提出一个现阶段老年福利服务改革的大致框架:

2.1 指导思想

以引进市场机制为突破口,以政策引导和规范管理将潜在的社会需求转化为有效需求,盘活存量、发展增量,以形成社会福利事业的自我发展能力,更好地为有福利服务需要的老人服务。

所谓“引进市场机制”,“将潜在的社会需求转化为有效需求”,就是要在严格进行成本核算的基础上,放开老人院的服务价格。目前老人院的收费标准还是建立在以往“公家掏钱办好事”的观念之上,所以它并不反映老人院的服务成本。政府办的老人院享有政府拨款,对社会开放以后,进了老人院的老人只须交明显低于成本的服务费,就享受这一份福利。但政府所能提供的服务资源极其有限,这对大多数不能进入老人院的老人是非常不公平的。同时,政府办的老人院既享有政府提供的拨款,收费又成了其“预算外资金”,因此,在资金和财务管理上漏洞极多。

要改变这种状况,在放开服务价格后,政府要改变以往按服务机构的床位数和工作人员数进行拨款的投入方式,而将资金直接补贴给需要入住老人院而又囊中羞涩的老人及其家属。有需求但又无力负担的老人及其亲属,可以向有关机构申请救助。孤寡老人的一切费用由政府支付。这种投资方式的改变,将有助于形成一个买方市场,使得老人及其家属获得对老人院的选择权;同时也将政府办的老人院推向市场,使其只有靠提高服务质量从而为更多的老人提供服务才能有更好的收益。

另外,还要“发展增量”。就是在政府宏观调控下,动员各种社会力量,包括国内的社会团体、企业、社区、个人积极参与兴办老人福利服务机构,还应将这个市场向国外及港澳台地区的社团、企业及个人开放,逐步形成一个有序的平等竞争的大市场,进而造就一个行业、一门专业。

2.2 管理体制

形成政府机关(社会福利管理部门)、中介组织(社会福利联会)、服务机构(社会福利服务机构)三个层次的管理体制。

政府的福利事业管理机构现在起的作用仅仅是老人院的“总院长”,在福利服务方面事无巨细、事必躬亲,但是,宏观管理或中观管理却很弱。政府机构应该去干政府应该干的事,包括政策的研究、制定和推行,规划的制定和实施,标准的制定和实行,服务机构的审批,行政立法和监督,行政复议和救济。

同时,使目前政府办的服务机构与政府脱钩,与民间的服务机构一样,成为独立经营的法人,参与福利服务的市场竞争。在这两个层次之间,建立既管上传下达、又管行业自律的中介组织,社会福利联会(暂名),制定行业守则,实行行业监督,进行业务指导,分配社会捐款。

2.3 政府机关

目前,政府的社会福利管理机构应负的责任包括:

(1)对全社会的老人的需要进行调查和评估,制定出发展规划。

(2)落实对福利服务机构的政策优惠。

(3)制定服务机构分类分级的设施、设备和服务标准。

(4)建立社会工作者的专业职级序列。

(5)对服务机构的立项和开业要实行两道严格的审批制度。 欲办老人福利服务机构者必须先向政府的福利事业管理机构提出立项申请,经政府审查批准后才能进行筹建工作;筹建工作完毕后,又须向福利事业管理机构提出开业申请,经政府审查批准后,才能正式开业。

(6)对募捐实行统一管理,规范募捐市场,有计划、 有组织地进行社会劝募。

2.4 中介组织

目前中介机构要做的事应包括:

(1)建立服务机构的财务审计和向社会公开的制度, 服务机构每年必须制定财务年报,经过审计后向社会公开。

(2)建立服务机构的效益和效率的评估制度, 组织各方面的专家组成评估小组,对服务机构的表现(按服务对象,包括老人及其亲属的满意度)进行评估,评估报告向社会公开。

(3)设立专门的教育培训机构, 定向培养从事福利机构经营管理和从事社会工作的专门人才。所有从业者必须持证上岗。上岗后对服务人员还须定期进行业务培训。

(4)建立后备基金。服务机构可能因为经营不善破产, 但老人不能因此而得不到服务,所以必须建立一笔后备基金,用于善后。基金来源于政府投资的回报。没有政府投资的服务机构,必须在开业前缴纳一笔保证金,融入基金。

2.5 服务机构

社会福利服务机构有以下的权利和义务:

(1)政府办的与社会办的服务机构处于同一起跑线上, 开展竞争,形成市场。

(2)所有的服务机构都有用人的自主权。 要提高工作人员的工资和福利待遇,计入成本。

(3)服务机构必须将全部精力投在为老人服务上, 不得从事他业。可以允许机构有合理利润,但利润用于机构本身的工资福利开支必须有严格的控制。

(4)建立明确的“岗位责任制”,进行科学管理。 要研究合理的工作流程,以管理出效益。

(5)提倡服务机构为邻近的社区提供服务, 在有条件并且邻近社区又有需要时,可以举办上门服务和老人日托及临时托管等项目。

3.中国老人福利服务的改革实践

近年来,天津、上海和广州市已经在老年福利服务改革方面迈出了第一步,为了验证上述改革思路的可行性和可操作性,民政部社会福利司和社研所对这三个城市的改革实践作了调查。调查的重点放在以下四个方面:服务机构的非营利性和自负盈亏,服务对象的承受能力和满意程度。

天津 天津市的调查主要是以对天津鹤童老人院作全面评估的方式展开的。天津鹤童老人院采用从德国和香港引进的管理模式和社会工作方法及技巧,创造了全国一流的管理水平。他们在实际运作和日常工作中体现一切为老人服务的宗旨和目标;在服务运营上体现了非营利原则,收费价格基本上以成本核算为依据。经过3年的努力, 老人服务项目已经基本做到收支平衡。在接受社会捐赠方面,确保了将受赠款物用于老人服务或捐赠者特别指定的用途。鹤童老人院还比较注意定期进行检查评估工作,及时与社会沟通,争取社会的监督。因此,无论是住院老人,还是老人的家属,对其满意度都非常高,住院老人满意度为92%,老人家属为98%(杨团、唐钧,1998)。

广州 广州市精明的企业家们对社会需求十分敏感。1994年,他们开始进军老年福利领域。广州市民政局适时地颁布了《广州市民办社会福利事业机构管理办法》,促成了民办老人院的蓬勃发展。1995~1997年,由个人、企业和社会团体等民间力量办起了11所老人院。这批老人院经过2~3年的努力,大多已能自负盈亏。广州市民办老人院的发展表现出三个特点:一是硬件设施起点较高;二是以个人投资兴办为主(占55%);三是服务质量上乘,入住老人及家属普遍对护理工作感到满意。

广州的调查还专门对服务对象的经济承受能力进行了调查。从调查数据看,能够为大多数调查者(70%以上)认可的老人院的收费价位为:能够自理的老人,每月500~600元,不能自理的老人,每月800~900元;而目前广州市的实际价位是能够自理的老人,600~800元,不能自理的老人,1000~1200元左右。老百姓收入不够进老人院,而对老人院的经营者而言,降低收费又要亏本。这个矛盾若不解决,潜在的需求是不会变成有效需求的。可见要形成一个市场,光靠“民办”似乎是不够的,最好的发展模式应该是“民办公助”。所谓“公助”,并不是按现在政府办老人院的模式由政府拨款,而是由政府出面,再加上慈善机构和社会福利有奖募捐委员会,资助有需要而没有能力的老人进老人院,资助的方式可以用社会救助方式,即需要经过家计调查。当有效需求充分形成后,老人院的市场也就形成了。

上海 上海市的做法是先从调查研究入手,民政部门广泛联合市委、市政府的各有关部门和专家学者,组织了题为“社会福利社会化”的课题研究。课题内容涉及到上海老年福利服务设施的发展、财力、规划、政策、管理、标准、价格、募捐、监督等方面。1998年下半年,《上海市养老机构管理办法》正式出台,与其相配套的政策措施也在此后陆续制定。譬如,申办服务机构的审批程序、服务机构的设施标准、入院老人的补贴办法,等等。同时,准备调整管理体制,成立社会中介组织——上海市社会福利联会。上海市的社会福利服务可望在近期内有一个全面、根本的改变。上海的特点是比较谨慎,强调有计划、有步骤地稳步推行。

对以上三个城市的调查研究所得出的结论是乐观的:其一,即使在没有特别的政策优惠的条件下,服务机构的自负盈亏也是能够做到的;其二,“非营利性”的概念是能够为服务机构所接受的,并且已经有了天津鹤童老人院这个从营利性机构转为非营利性机构的典型;其三,民办的福利服务机构也同样能保证服务质量,而且完全有可能比政府办的机构做得更好;其四,需求和供给双方对价格问题的认识还有差距,但这是可以通过政府和社会用“公助”的形式来解决,上海市已经拿出了比较理想的方案。

总而言之,将“看不见的手”引入社会福利服务领域前景看好,可以期待它搅活这一潭静水、死水。在市场机制的推动下,盘活存量、发展增量,社会福利终将进入能够自我调节、自我发展的良性循环,到那时,不光老百姓,政府、企业和全社会将都是改革受益者。

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