论民办高等教育成本的政府分担，本文主要内容关键词为：高等教育论文,成本论文,政府论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
我国民办高等教育从上世纪80年代初恢复起至今，历经20余年的发展，已经由社会主义高等教育的有益补充成长为社会主义高等教育事业的组成部分。民办高等教育在缓解我国教育资金投入不足，满足受教育者教育需求，探索高等教育市场化改革方面发挥着巨大的作用。但在今天高等教育大众化发展的新形势下，一个不可否认的事实是，民办高等教育的发展仍步履艰难，困难重重，远未成长为促进我国高等教育大众化发展的战略性支撑力量，相当一批数量的民办高等学校甚至处于被淘汰出局的危机状态。究其原因，除民办高校内部管理不善、办学质量不高之外，普遍的办学资金不足和不平等的市场竞争是制约我国民办高等教育可持续健康发展的根本原因。作为后发型的民办高等教育，与办学历史悠久、实力雄厚的公立高校相较，其起点不高，基础脆弱，发展更离不开政府多方面的扶持。2002年全国人大常委会通过的《中华人民共和国民办教育促进法》明文规定：“民办教育事业属于公益性事业，是社会主义教育事业的组成部分。国家对民办教育实行积极鼓励、大力支持、正确引导、依法管理的方针。”支持民办高等教育的发展是政府的法定责任。一些专家学者提出政府应从政策、投入、管理方面给予民办高等教育一定的支持。这些支持很重要，但笔者认为，它们多是基于外部相关者的经济支援行为，而不是源于内部受益人的经济支付行为。同样的发展支持，行为的出发点不同，必然导致性质的迥异和效果的偏差。本文运用教育成本分担的理论，探讨政府为什么要分担民办高等教育成本，以及如何分担民办高等教育成本。
一、政府分担成本的反论：资助而不能分担
成本分担理论是教育经济学中相对成熟的理论，按照D·布鲁斯·约翰斯通的观点，高等教育成本分担是指高等教育成本完全或几乎全由政府或纳税人负担转向至少部分依靠家长和学生负担，他们交学费补偿部分教学成本，或支付使用费补偿由政府或大学提供的住宿费和膳食费。[1] 而本文所提出的民办高等教育成本的政府分担指的是民办高等教育成本完全或几乎完全由家长或学生负担转向至少部分依靠政府或纳税人负担，政府提供转移支付的公共财政资金直接补偿部分教学成本，间接补偿由家长或学生负担的教学资本、设备等使用费。因此，民办高等教育成本分担不同于传统的教育成本分担，是政府支持的逆向分担。
主张市场导向的新古典或新自由主义反对政府的成本分担。其理由如下：
1.民办高等教育是高度市场化的商品，已经全成本收费，学费即价格或价格的影子（准价格），政府没有分担的义务。
2.中国民办高等教育办学主体不规范，办学质量没有保证。政府的成本分担会导致两方面的风险：一是公共预算的资源配置效率的风险。公共预算的资源配置效率，是指公共预算的资源按照消费者对最终产品的偏好和预算约束进行配置，以实现对私人商品和公共商品资源配置的帕累托最优。它专指如下问题：第一，预算支出是否使公共部门生产了公共劳务应有的水平和结构？第二，在预算决定过程中，消费者（选民）的意愿起决定作用吗？第三，预算究竟反映了谁的偏好？政府掌握的公共财政资金从人才培养质量高的公立高校转移到人才培养质量低的民办高校，从而无法满足教育需求者的最优偏好，导致教育资源配置的低下。二是X—效率的风险。X—效率指的是公共商品或劳务生产方（供给方）的效率，即公共部门总是按最低成本生产公共劳务的最适水平和结构。如果公共部门没有按最低成本提供公共劳务的数量和结构，那么在这个公共部门的制度安排中就存在X—效率。由于存在着政府与公共生产部门的信息不对称以及管理人道德风险，官僚阶层会追逐个人利益的最大化而浪费公共资源，降低公共生产和公共服务的效率而出现X—效率损失。[2] 政府直接分担民办高等教育的成本而投入资金，会导致民办高等教育的“官僚化”现象，从而也出现X—低效率。
3.民办高等教育是解决教育需求激增、公共教育投入不足的市场选择形式，政府分担成本从而增大了政府公共教育的投入压力，市场筹措教育资源的能力下降，造成旧有投资体制的回归。
因此，基于以上原因，政府不能分担民办高等教育的成本，对于民办高等教育发展的资金困难，只能采取外部有限和有弹性的经济资助。
二、政府分担成本的依据：分担而不仅是资助
从公共部门政府不灵的理论来看，资助而不能分担的反论似乎理由充分，但笔者认为其反论的假设前提是不存在的。公共部门政府不灵指由于X效率存在，公共部门政府抑制市场不灵的努力甚至比原来的市场不灵更糟。[3] 因此要引入市场办法提高公立高校的教育效率，同时吸纳更多的非财政资金投入教育发展，这对传统意义的公立高校改革是必要的，但作为高度市场化的我国民办高等教育，其二十余年的艰难发展历程，证明它还面对着的大量市场不灵远远超过政府不灵。民办高等教育同公立高等教育一样，是天然的公共部门（或不同于私人部门、公共部门的非盈利性第三部门），从理论、法律、现实三个角度分析，政府都应积极成为民办高等教育的成本分担人而非单纯的外部资助者。
1.政府分担成本的理论依据
民办高等教育与公立高校一样，其生产出来的“产品”——高级专门人才是不纯粹的“商品”，具有一定程度的非排他性和非竞争性，收益部分外溢到社会，是介于商品与纯公共物品之间的一种准公共产品，按照“谁受益，谁付费”的市场公平原则，作为受益者的社会代理人，政府必须分担成本。如果政府不按受益比例承担相应成本，将民办高等教育排斥在公共部门之外，成本受益的正外部性将使民办高等教育市场萎缩直至零出清（需求为零和供给为零的市场均衡状态），民办高等教育完全的市场化将导致民办高等教育完全的市场失败。公共部门经济学的理论说明作为受益人的政府与作为受益者的大学生一样，都是民办高等教育的“消费者”，应该分担成本而不是基于一时权宜之计的社会资助。
2.政府分担成本的法律依据
针对民办高等教育的发展，国家曾制定了三个专门性的法规。一是原国家教委1987年颁布实施而于1997年废止的《关于社会力量办学的若干暂行规定》，二是1997年原国家教委颁布的《社会力量办学条例》，这两部法规主要是为了加强对民办教育的规范管理和控制，对其发展的支持没有多少具体性规定。2003年9月1日起执行的《民办教育促进法》着眼于“促进”民办教育发展，对政府的支持作了下述明确的规定：
民办教育事业属于公益性事业，是社会主义教育事业的组成部分。国家对民办教育实行积极鼓励、大力支持、正确引导、依法管理的方针。（第3条）
县级以上各级人民政府可以设立专项资金，用于资助民办学校的发展。（第44条）
县级以上各级人民政府可以采取经费资助等措施对民办学校予以支持。（第45条）
人民政府委托民办学校承担义务教育任务，应当按照委托协议拨付相应的教育经费。（第47条）
以上条文肯定了民办高等教育“公益性事业”的公共部门性质，设立政府专项资金明确了政府支持的资金渠道，《民办教育促进法》为政府分担民办高等教育提供了有力的法律依据。
3.政府分担成本的现实依据
资金投入不足是现实民办高等教育发展的瓶颈。长期以来，我国民办高等教育走的是一条以学养学的原始积累式发展道路，学费几乎是其唯一的后续资金来源渠道，致使民办高等教育普遍规模偏小，办学效益低下。据统计， 2002年全国民办高校133所，在校生数31.98万人；民办高等教育机构1202所，注册学生140.35万人，校均规模不足2000人[4]，全国万人民办高校屈指可数，专业则主要集中在资本约束较小的应用性文科领域。因此，在高等教育大众化发展的新时期，民办高校囿于资金投入的压力根本无法与资本实力雄厚的公立高校竞争，民办高等教育市场不仅难以扩大，而且有快速下滑的趋势。发展民办高等教育，可以使用市场办法吸纳私人资本，但我国《教育法》、《高等教育法》都明文规定设立高等学校“不得以营利为目的”。对于民办高校的产权，《民办教育促进法》只是简单规定：“民办学校对举办者投入民办学校的资产、国有资产、受赠的财产以及办学积累，享有法人财产权。”（第35条）“民办学校所有资产由民办学校依法管理和使用，任何组织和个人不得侵占。”（第36条）从以上条文可以看出，在民办高校存续期间，投资者能否自由转让和处置财产等产权问题的法律规定仍然模糊不清。这样一来，私人资本只能从办学结余中取得合理回报，赢利则违法，投入的财产也无法自由交易和处置。赢利和产权的法律规定实际上堵塞了民办高等教育私人资本的进入渠道。因此，政府通过投入资金补偿民办高校的办学成本，是新时期支持民办高等教育发展投入的现实之需，也是巩固和引导私人资本投入民办高等教育的有效之策。
从管理的角度讲，政府分担成本使政府直接成为民办高等教育的投资人，客观上有利于强化政府的管理职责，激励政府实施有效的质量监控，保障民办高等教育的可持续发展。
从国际比较教育角度而言，美国私立高等教育发展的历史悠久于公立高等教育，私立高等教育是美国整个高等教育体系的重要组成部分，其高等教育的发展一直依赖于私立高等教育的发展，政府对它的资助力度较大。如表1所示，2001年非营利私立高校（授予学位的教育机构）的经常账资金收入的18.33％来源于联邦、州、地方三级政府的投入，即使营利性私立高校，政府对其投入也占其经常账资金收入5.56％。日本发现大众化高等教育的发展必须依靠私立高等教育，1975年颁布《私学振兴助成法》后，政府不断加大对私立高校的资助。1970年至1980年，政府对私立大学的经费资助额占经常费的比率分别为7.2％、9.6％、12.2％、13.9％、15.7％、20.6％、23.3％、24.9％、27.1％、28.9％、29.5％，平均年增长率为2.27％，大大促进了日本私立大学的发展。[5] 借鉴美日等国政府分担私立高等教育成本的成功经验，我国在高等教育大发展的今天也应分担民办高等教育的成本。
表1：美国高校（授予学位的教育机构）经常账资金收入来源（2000—2001学年）
资料来源：Digest of Education 2003.U.S.Department of Education，表334,340,342。
三、政府分担成本的原则
1.收益结构原则
指按照“谁受益，谁付费”的市场公平原则，民办高等教育成本的支付应与其收益相结合，政府与个人（家庭）在分担成本时依据其收益比例来确定。分别计算民办高等教育的私人收益率（a）社会收益率（b），则政府分担的成本比例为b／（a＋b）。
2.能力支付原则
指所有从民办高等教育中获得收益的人都应按其支付能力的大小来分担教育成本。从经济学的边际效用递减规律来讲，如果把货币看作一种特殊商品，支付能力越强的人，其货币财富的边际效用越小，让其多分担一些成本是公平的。
有支付能力的需求才是有效的需求。对于民办高等教育的私人消费者来说，中国的基尼系数已达0.458的警戒水平[6]，相当数量的贫困大学生无力支付学费，因此政府必须履行自己的资助义务。同时作为受益者的政府，按照收益来分担成本也面临公共教育投入能力的制约，特别是对作为“经济建设型”的中国政府财政，要投入的领域实在太多，必须根据政府财力和教育发展战略来进行适度的成本分担和补偿。
基于中国教育和民办教育的发展现实，政府的理性选择是能力支付基础上的收益结构原则。也就是说，能力原则为主，收益结构原则次之。政府更多的是相应成本的补偿而不是全成本的分担。如果政府改革成功，基本过渡到“公共型财政”，财力变得雄厚，就应该按照收益结构原则来分担民办高等教育的成本。
四、民办高等教育成本政府分担比例的计量
政府分担成本比例的计量基础是民办高等教育收益率的计量，而教育收益率的计量是教育经济学的经典性难题之一[7]。成本计量有两方面的困难：一是民办高校实行的是收付实现制的事业单位会计制度而不是权责发生制的企业成本会计。学校固定资产折旧和税收的减免等税式支出没有纳入教育成本，而民办高校的招生广告费、代理费、招待费等与教学无关的经营费用没有从成本中分离，部分民办高校为了逃税和盈利不会公布学校运营的真实账务，为获取真实成本信息会导致过高的搜寻费用。另外，个人和社会的机会成本也多是理论意义上的成本，难以选取合理的标准准确计量。第二是预期收益计量的困难。由于中国现行的劳动力市场化程度不高，大量存在着的非货币型个人福利收入影响着个人收益的准确度量，劳动的边际生产率还不是决定就业者工资收入的主要因素；人力资本自身是一种特殊的资本要素，其收益具有“结合式”、“潜在性”、“综合性”等特征，很难从国民收入中准确分割出来。因此，人力资本的独立贡献率计算的困难也制约着社会收益率的计算。
成本和收益计量的误差导致收益率计算的误差，如果又根据这个有误差的收益率确定成本，结果是成本收益互为因果，影响着政府分担比例的科学决策。因此在实际计算时，必须去除一些技术上的障碍简化计算，得出较为粗略的数据即可。
1.民办高等教育成本的计量
民办高等教育社会直接成本和间接成本的计量：
社会直接成本＝民办高校直接人才培养成本＝（人员经费＋公用经费）×修正系数＋固定资产折旧＋低值易耗品购买费
个人直接成本＝学费＋书本资料文具费＋额外的交通食宿费
社会和个人间接成本（机会成本）由于技术上的困难不宜进入成本项目。修正系数是对成本中与人才培养无关费用的调整。修正系数位于0与1之间，取决于各校的实际水平。所谓的学生资助、勤工俭学收入和校办产业收入是收入而不是成本耗费，不能纳入成本项目。从本质上讲它是一种机会收入，应与机会成本一样不纳入计算项目。因此在计算收益率时要区分使用范围，计算社会收益率时使用社会直接成本，计算个人收益率时使用个人直接成本。
2.民办高等教育收益的计量
民办高等教育收益的计量包括社会收益和个人收益的计量。社会收益计量是宏观经济学问题。可采用舒尔茨的“剩余因子分析法”和丹尼森的“经济增长因素分析法”等较成熟的方法计量社会收益。对应于社会成本，这里的社会收益包括个人部分，指全社会收益，其计算需要采集大量的国民经济统计数据。
个人收益计量有四个方面的问题。一是民办高等教育个人收益的计量要分离出低阶段教育带来的个人收益。二是个人收益及工资水平＝劳动力边际产品价格，这个劳动力完全竞争市场的假设很难成立，现实中大量的非货币收入和合法隐性收入的存在低估了个人收益。三是横截面数据和时间序列数据是两种不同类型的数据，各有利弊。使用横截面数据构建模型要考虑数据的异方差问题，使用时间系列数据要考虑数据的自相关问题。四是客观存在的抽样误差会影响收益计量的信度。
由于上述原因，教育收益的计量同教育成本一样都难以准确计量，除尽量采用统计抽样方法减小误差之外，还要剥离出制度，环境，诸如性别、种族、天赋能力、家庭背景等原因的个人收益对教育收益的影响。可以借鉴美国经济学家丹尼森的经验系数法，主观确定一个系数代表由于受教育者带来的收入差异系数。
3.民办高等教育的收益率计算公式：
计算公式之一——明瑟收益率计算公式：
lnY＝α＋βS＋r[,1]EX＋r[,2]EX[2]＋ε
其中，Y为劳动力的年劳动报酬收益，S为劳动力的受教育年限，EX为劳动力的市场经历。β为明瑟收益率，即增加一单位的受教育年限所引起的收益弹性。
明瑟收益率没有直接涉及教育的个人成本，因此容易操作计算，但不是一种成本收益分析。可用于各级教育收益的纵向比较，不适宜成本的分担计算。
计算公式之二——内部收益率计算公式：
其中：r为教育的内部收益率，B为第t年的教育收益，C为第t年的教育成本，m为该级教育的年限，n为受教育者毕业后终生获得收入的年限。
内部收益率是指使教育成本的现值和预期收益的现值相等的贴现率。在保证教育成本和收益准确测量的基础上，能精确测量教育的投资收益率。
五、民办高等教育成本政府分担的具体形式
考虑到我国民办高等教育的发展现状和自身特质，政府分担民办高等教育的成本，应探索不同于公立高校的投资形式，保障人才培养质量，提高资源配置的效率，促进高等教育的公平和稳步发展，其原则和具体形式是：
1.质量原则。成本分担与提高民办高等教育质量和规范民办高校的管理相结合。我国民办高等教育尚处于发展的初级阶段，民办高等教育办学条件不足，管理不规范，人才培养质量不高，这是制约民办高等教育发展的根本问题。政府通过成本分担投资民办高等教育，应设计科学合理的质量拨款协议，采用图书资料、实验仪器设备、师资建设等专项配套资金投入形式来提升民办高校的办学条件，引导民办高校稳步提高人才培养质量。
2.效率原则。不同于传统公立高等教育，民办高等教育是高度市场化的准公共产品，市场赋予民办高等教育的竞争力，也将创造民办高等教育的发展和繁荣。政府分担成本，应立足于进一步发挥市场配置教育资源的效率优势而不能强化对民办高校的管制，抑制无形的市场之手。因此，政府投入应以对学生的直接补偿为主，对民办高等学校的政策优惠为辅，放弃套用公立高校的综合定额拨款模式。通过对学生或家庭的转移支付提高学生的高等教育消费支付能力，让学生的“学费选票”选择其满意的民办高等教育产品。同时，在实行公平的学费听证和政府审批或备案的制度前提下，进一步放开学费标准，让学费在一定的时间和范围内的波动来影响民办高等教育的供给和需求，引导教育资源的效率配置。政府也应该采取政策支持民办高等教育的非均衡发展，鼓励民办高校之间的强强联合、强弱合并，对培养质量评估优秀的民办高校予以补贴、奖金等方面的经济支持，培育一批规模效益高、综合办学实力强的示范性民办高校。
3.公平原则。首先应实现公立高校大学生、民办高校大学生平等的资助地位，将民办高校大学生纳入国家资助系列，设立针对民办高等教育的国家奖学金、助学金制度，以支持民办高校贫困大学生能完成学业。其次要营造公立高等教育和民办高等教育之间公平竞争的市场环境。政府在税收优惠、土地转让、招生、师资建设和学位点申报、证书发放等方面逐步给予民办高校与公立高校同等的政策待遇。
收稿日期：2005—09—19