摘要：PPP模式在我国基础设施等领域得到了广泛应用，但PPP模式应用中还存在立法不完善等诸多问题，值得深入探讨研究，通过研究，找出具有中国特色的PPP模式发展和应用建议措施。
关键词：PPP模式；基础设施；现状；建议
1引言
上世纪末我国引入了PPP模式，并得到了广泛应用。所谓PPP模式，是指公私双方以合伙人关系实施项目运作的模式。笔者认为，在中国特色社会主义背景下，我国PPP模式也应当是适应国情的中国特色PPP模式，其中的“公”专指“政府”和“政府部门”，不含国有企事业单位；而“私”是指非政府官方的社会团体、企事业单位、其他组织和个人等。
近几年，PPP模式发展迅猛，颇受政府青睐。但PPP模式应用中还存在诸多问题，如立法滞后、社会资本参与受限、政府契约精神欠缺等。因此，分析我国PPP模式应用现状，探究存在的主要问题，提出改进建议，具有重要意义。
2我国PPP模式应用现状
2.1项目定性不合理
PPP模式应用存在定性不合理问题。如交通运输部2007年发布的《经营性公路建设项目投资人招标投标管理规定》，将PPP模式下的公路建设项目定义为经营性项目。但实践中，PPP模式下的公路建设项目一般是为满足促进区域经济发展、改善人民出行交通条件需要，按政府的统一规划，选定特许经营投资人实施的，通常包含政府的公益性诉求和投资人的盈利诉求两方面，且此类项目大多不能仅靠收费满足偿贷、有偿集资需要，需政府补贴，其特征不符合经营性项目的特点，不能用计入政府补贴的收益衡量项目收益性，也不能因项目有一定收益就片面定义项目性质。
2.2项目建设风险控制薄弱
PPP模式应用缺乏有效的监管约束机制，与传统招投标项目相比，建设实施管控相对薄弱，施工单位的选定是主要风险之一，尤其是目前PPP项目投资人以国企集团为主，往往只通过招标或单一谈判等选定特许经营投资人，组建项目公司，施工单位多由投资人在其所属集团内的其他子公司或其下属分公司中直接选定，不采用招标投标制，缺乏必要的竞争，双方建立的合同关系难以形成有效约束，不利于工程质量、造价等的管控。
2.3社会资本参与不够
目前，我国PPP模式项目投资人主要集中在国企集团企业上，社会资本参与PPP模式的广度和深度远远不够，不利于广义社会资本的交互促进，及多层次、多元化社会资本参与和促进PPP项目实施的优化、革新。
2.4政府角色定位不准确
在PPP模式中，政府不能在行政监管者和合作伙伴两个角色间自由切换，以适应PPP模式下的市场机制。在建设项目实施中，政府往往还不能跳出执法施政者的惯性思维圈，提出脱离实际、超出投资人计划的要求，如高速公路必须在某时间点建成通车，以满足为政业绩需要。这样一来，往往会增加投资人成本，且不利于工程质量安全保证。
2.5法制约束尚不健全
十八届三中全会提出“特许经营”、“公共资源配置市场化”等多项深化改革举措，随之，国内再次掀起PPP模式热潮，但PPP模式立法却迟迟未能出台。目前，我国PPP项目主要依据各部委、省市发布的部门规章、地方性法规和其他规范性文件实施，如2015年发改委、财政部等联合发布的《基础设施和公用事业特许经营管理办法》等，并参照《合同法》、《招标投标法》、《政府采购法》等法规执行，缺乏专门的立法设计和约束。
2.6盲目运用PPP模式
PPP模式是社会资本优化配置和市场经济体制深化改革的产物，在一定程度上能减少政府短期负债，提供社会资本投资途径和机会，但这并不等同于PPP模式是最节约的最优实现方式。而且现阶段的PPP模式与传统的国企建设运营模式没有本质区别，区别在于前者在协议约定的时间将工程产品移交政府，后者则在政府指导和监督下由企业管理，不需移交。盲目实施PPP项目，超出政府配套投资能力，可能会造成政府财政无力支付PPP项目运营期补偿费用，或支付的补偿费用远超过政府融投资成本等问题，也就失去了采用PPP模式的意义。
3我国PPP模式应用建议
3.1合理定性
PPP项目的定性要合理，它是政府确定是否给予可行性缺口补助、财政补贴、补助补贴形式、标准等关键要素的重要参考，有助于PPP项目的高效健康推进。
关于PPP项目定性问题，笔者认为，我国目前实施的PPP项目都具有经营性和公益性双重属性，只是不同项目中两者所占权重不同。虽然这一权重指标难以准确定量计算，但可以定性分析评判，而不是一概而论，将PPP项目都归类为经营性项目。《基础设施和公用事业特许经营管理办法》第四条规定：“基础设施和公用事业特许经营”应当遵循“兼顾经营性和公益性平衡，维护公共利益”原则。可见，PPP项目的公益性因素和特征不能忽视，划分为经营性、准公益性、公益性更为合理。
3.2加强建设风险管控
针对我国PPP模式不通过招标投标选定施工承包人的弊端，建议从立法层面完善顶层设计，强化过程监督，建立约束机制。
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引入招标投标制是强化PPP模式监管的有效途径。首先，有利于投资人优选施工承包人，更能体现和适应市场经济体制要求；其次，有利于发挥监理单位、第三方检测单位等对承包人的履约监督，促进各方主体责任落实；第三，能较好的规避发包人与承包人之间的裙带关系，有利于工程质量、安全、造价、进度等的综合管控，降低管理难度。
3.3扩展社会资本参与度
PPP模式运作的根本是社会资本的广泛参与，社会资本不能局限在社会化的国有资本上。扩展社会资本参与的维度和深度，实现社会资本参与PPP模式的多元化，才能形成PPP模式的有效竞争机制、自我改进机制。
现阶段，扩展社会资本参与度还面临许多难题，如融资难、成本高、项目报建审批难、政府契约精神不强等。2017年9月发布的《国务院办公厅关于进一步激发民间有效投资活力促进经济持续健康发展的指导意见》，针对上述问题提出了指导意见和要求，但具体实施措施、任务分工尚不明确，有待进一步细化，并确定节点目标，以增强社会资本投资信心，提高社会资本参与积极性。
3.4准确定位政府与社会资本角色
在PPP模式中，涉及政府审批、监管与合同履行两方面的事项，前者要求政府依法实施行政审批和监管，是完全的行政行为；而后者则要求政府与社会资本在地位平等的前提下，以自愿、公平、等价有偿、诚实信用为原则，依法履行合同义务，是完全的民事行为。相应地，社会资本投资人在前者事项中是行政相对人，要接受约束和监管，而在后者事项中则是地位平等的民事行为当事人，是政府的合作伙伴。准确定位各自角色，实现PPP模式“小政府、大企业”的建设格局，使政府为政业绩需求与社会资本经营收益需求协同一致，是PPP模式持续的客观要求和内在动力。
3.5健全法制约束
针对PPP模式立法滞后问题，亟待出台一部针对PPP模式的专门立法，担起顶层设计重任，使国务院、各部委和地方政府立规建章有法可依、有章可循，避免出现各自为政、自成体系的局面。同时，制定出台专门的PPP模式立法，能进一步规范PPP模式项目实施，从根源上扭转PPP模式实施法律依据不权威、不统一、不专业的被动局面，有效防范利用PPP模式进行公私资本间的利益输送，保证国有资产安全。
3.6防范PPP模式的盲目滥用
政府不能仅把PPP模式作为新型融资手段、解决地方财政困难的途径，不注重项目实施质量，过分夸大或依赖PPP模式，便容易导致不计成本的举债。在全国经济增速“从高速增长转为中高速增长”的大背景下，地方经济增速也会呈相应的减缓趋势，而一旦进入PPP模式偿债高峰期，政府将面临巨大的存量债务压力，甚至影响正常的地方经济发展进程。
PPP模式不是万能的，适用BOT、BT、EPC等传统模式的项目不能盲目包装转换为PPP模式项目，不合理，也不必要，如公益性项目。政府不应寄希望于通过采用PPP模式减少政府负债，企业也不应寄希望于通过参与PPP项目获得暴利。借助PSC公共部门参照法等VFM评估法，对PPP模式项目实施的可行性、合理性、可完成性进行充分的综合评估，保证PPP项目的适用性和实施的量与质，才是采用PPP模式的出发点和落脚点。
4总结
PPP模式能在一定程度上缓解政府财政压力，减少短期负债，为社会资本提供投资机会和途径，但PPP模式还存在定性不准确、社会资本参与不够、立法不完善、运用不规范等问题，需要完善立法、扩展社会资本参与度、准确定位定性等，规范应用PPP模式。
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论文作者:陈军程
论文发表刊物:《基层建设》2019年第15期
论文发表时间:2019/8/5
标签：模式论文; 政府论文; 项目论文; 资本论文; 社会论文; 投资人论文; 经营性论文; 《基层建设》2019年第15期论文;