把握“两比重趋近”规律承载农民转移，统筹城乡发展，本文主要内容关键词为：比重论文,城乡论文,规律论文,农民论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
发达国家农民少而富、农村基础设施和公共服务好、农业现代化，已成为一个基本特点。在走向发达国家的进程中，这些国家在一个历史时期内农业就业人口纷纷向非农业转移，农业就业人口总量急剧下降，随着现代化进程基本结束，农业就业人口达到一个较低水平，农业生产率大幅提高，农业就业人口收入水平大幅提高，二者均接近社会平均水平。这个过程揭示了“两比重趋近”规律：农业就业人口通过转移就业不断减少，其所占全国就业总人数的比重，逐渐趋近于农业国内生产总值占整个国内生产总值的比值，并最终十分接近或基本一致，这时，一个国家的现代化、城市化才会成熟下来。
截至20世纪80年代初期，西方主要发达国家基本成熟，此时这些国家农业总产值在国内总产值的比重均没有超过10％，各国农业就业人口比重也都不超过10％。考察西方发达国家的情况可以看到，美国1870年农业劳动力占总劳动力比重51.5％，1949年23.2％，均大幅高于同期农业总产值所占比重。1979年下降到2.8％，之后基本一直稳定2％以上，农业总产值比重1999年则为1.3％。日本1950年农业就业比重为62.5％，1960年为33％，1970年为19％，1988年下降到6.9％。2002年该比重继续下降为4％，同年农业总产值比重则为1.1％。英国1955年农业就业比重即下降到4.8％，农业总产值比重为5％，1975年分别为2.7％、1.9％。法国1955年、1975年的农业就业人口、农业总产值比重分别为25.9％、12.3％和10.9％、5.6％。联邦德国上述相同年度的两组比重分别为18.9％、7.1％和8.5％、2.9％。荷兰2000年农业就业人口比重为4.2％，农业总产值比重为3.9％。以色列2005年两个比重分别为4％、6％。可以看出，两比重趋近的轨迹十分明显。
为什么两比重越趋近，一个国家的发达程度就越高呢？两比重趋近规律的本质是：第一，国民经济各个产业部门的人均劳动生产率渐趋一致，即国民不管在一产、二产、三产哪个产业部门就业，为社会创造的价值和财富都差不多，因而不管在哪个产业部门就业，个人收入差距也不会很大，这时，工农之间、城乡之间的差距也就不再明显。第二，农业就业人口向二产三产就业转移，是从生产劳动率低的部门向高的部门转移，社会总劳动力所创造的社会财富也就大大增加，实现了国民经济加快发展。发达国家的实践证明，就业人口转移快的时期，也正是经济发展最快的时期。
那么，这样一个规律，对于我国有什么指导意义呢？笔者认为，根据这样一个规律，我们就要把思想和认识坚定地统一起来，更加自觉地实施农业就业人口转移；认真研究和抓紧建设承载人口就业转移的有效载体，把加快中心城市建设、实施以中心城市为主体的城乡统筹战略当成大战略；合理设计、积极创新城乡统筹系列化政策，鼓励人口转移，确保转移人口有比例按规划顺利实施。
第一，应当把转移与减少农民纳入人口基本国策，根据我们预想的现代化进程确立年度人口转移可行指标，作为国家重要的宏观目标保证落实。
2003年，我国农业就业比重占社会总就业比重为49.1％，而农业总产值比重为14.8％，二者差距巨大，只相当于美国19世纪晚期、日本上世纪50年代末的水平。尽管我国国内生产总值已经居世界领先水平，但按照两比重趋近规律，我们的现代化水平还差得远。
这些年来，我国三农问题得到了较大缓解，除了党的三农政策之外，最主要的原因之一应该是几亿农民从农业、农村转移出来，农业就业人口比重连连下降，从改革开放初的70％多下降到目前水平。因此，总结三农问题解决的实践经验，各个方面形成广泛共识：解决三农问题的根本途径，是必须通过加快发展城市和城镇，加快发展二、三产业，把绝大部分农民转移出来。
近十年的实际情况却很不乐观。1996年以来，我国经济继续保持了高幅增长，但农业就业人口比重下降开始极其缓慢，甚至出现了相对停滞的状态。1996年至2004年，各比重分别是50.5、49.9、49.8、50.1、50、50、50、49.1、49.7，大致稳定在50％左右，变动差率在1到0.9之间，几乎可以小到不计。与此同时，农业总产值比重则从1997年的18.3％逐渐下降到2004年的15.2％。对照显示，两比重不是趋近，而是差距相对拉大，呈现出一个逆向趋势。与这个逆势同时出现的，却是农村资金、土地、人才等要素集聚向城市流动。这样一个逆势的出现，原因是多方面的，复杂的，但与我们的指导思想、宏观目标中缺失两比重趋近的问题关系极大。因为没有对农民转移问题重要性的充分认识，也就没有精心研究打造承接转移的有效载体与系统的国家政策配套来支持、保障这一转移。总的说，农民转移这样一个重要工作目前还处于自发状态。
年度转移指标怎样确定呢？我们党提出的三步走战略，要在建国100周年，也就是2049年，达到世界中等发达国家水准。这个水准至少不能低于上世纪80年代发达国家的水准，从“两比重趋近”规律看，就需要农业就业比重和农业生产总值比重都低于10％。农业总产值比重下降到10％以下是必然的，困难的是农业就业人口比重的下降。40年的时间，把比重从49％左右下降40个百分点到9％左右，假如确立这样一个目标，就需要每年平均下降1个百分点。任务何其艰巨，完成亟须良策。
人口问题是我们的基本国策。假如不是实行计划生育国策少生了几个亿，我们的经济发达程度和社会富裕程度绝对达不到今天这个局面。笔者认为，我们的人口政策应该从控制总量向调控结构转变，把坚定不移地转移与减少农民作为人口政策这个基本国策的重要内容，象必须实现的年度生育率一样，根据我国现代化进程设定年度转移指标，与经济发展指标、财政指标、就业指标等一起作为同等重要甚至更为重要的宏观指标，确保落实。假如我们的农业就业比重下降仍然停滞，从现在开始的一段历史时期不能把几亿农民转移出去，那么我国的现代化进程、小康社会的建设不仅将难以实现，而且会出现严峻问题。国务院发展研究中心主任王梦奎同志认为，一个国家大多数人居住在农村，就不可能成为一个现代化国家。著名经济学家张五常认为，中国农业人口只有下降到20％以下才会成为强国。这些观点是把握两比重趋近规律的另一种表述。
是不是因为中国人口多，即使将来农业总产值下降到5％以下，农业就业人口比重也必须要保持在较高水平，不会出现两比重接近的情况呢？从发达国家的实践看，这个结论是站不住脚的，没有一个这样的先例。日本、荷兰、以色列等国家和我国台湾地区，人口密度绝不比我国（大陆）低，但两个比重仍然十分接近。这说明，几十年后，如果我国的现代化进程不出现意外，我国也必然出现不到10％的农业就业人口的情况，这是历史的必然，规律的必然。研究今后的三农问题，也必须要有这样的观点。
第二，认真研究和抓紧建设承载人口就业转移的有效载体，把加快中心城市建设、实施以中心城市为主体的城乡统筹作为大战略。
确立了有计划按比例转移农民的重大思路，农民向哪里转移呢？
二、三产业因为有较高的劳动生产率，成为农民转移的正确方向，而二、三产业的主要载体，是城市而不是小城镇。总部设在巴黎的经济合作与发展组织2006年2月发表一份报告，提出了两个论点，一是只有解决几亿农民的转移问题才能解决三农问题；二是小城镇不具备吸纳他们的能力，必须向较大城市转移。笔者完全赞成这两个观点。
1、中心城市是承载农民转移的有效载体。
前述较大城市，即笔者所谓“中心城市”，有三重含义，全国性中心城市，比如四大直辖市及其卫星城、在全国经济格局中有重要意义的大城市如广州、深圳等；经济区域内中心城市，比如成都、西安、东莞、苏州等；行政区划内中心城市，大多数省辖市和少部分经济实力强的县级市。一些研究已经发现，与上世纪80年代农民转移潮不同的是，当时乡镇工业异军突起，小城镇成为吸引农民转移的主要载体；此后特别是新世纪以来，农民转移主要面向省辖市以上较大城市，特别是绝大多数新一代农村青年转移目的地已经摒弃乡镇和县城，一步到位直接跨入各类中心城市。这里就业机会多、物质和文化生活丰富、基础和公共设施完善、置业投资升值潜力大，吸引着他们实现人生梦想。而县城和乡镇不具备这样的承接能力。要适应新的形势，逐步认识到小城镇战略的局限性，确立以中心城市承载农民转移的新战略，引导人口集聚，在将来逐步形成若干个布局科学、功能完备、规划合理的大城市，拉动宏观经济和社会事业的科学发展。
2、中心城市是实施城乡统筹的有效主体。
中央提出统筹城乡发展，含有两方面的意义，一是在全国宏观格局中统筹好城市和农村的发展，加大对农村投入，努力缓解和缩小城乡差距，使城市和农村的公共服务、公共设施逐渐均等化，即农村城市化；二是在中观层次上，实施中心城市对周边农村的辐射拉动，吸引承接周边农村地区人口集聚，使农民进城转移就业并享受城市的公共服务和公共设施，即城市“化”农民。但一直以来，各个方面强调的是第一层含义，对第二层含义，研究不够，落实不够。城乡差距不仅表现为宏观数据上，更表现为一个个具体，是一个个村庄与区域内中心城市的直接、相对差距，城乡统筹要从全国全省大局上着手，更要从中心城市与周边所辐射地区的互动上着手，一方面，中心城市利用二者不可割裂的经济、政治、文化、社会关系改善农村落后状况，改善农业生产和农民生活条件，另一方面，中心城市培训、吸纳、承载、服务周边地区转移农民。假如一个个中心城市都主动地发挥城乡统筹主体作用，城乡统筹、破解三农、转移农民，就不是难事了。
近年来，发展最快、面貌改变最大的是各类中心城市，特别是发达地区的中心城市。它们具备综合优势，有力量、有资源、有责任大力实施城乡统筹，但市长们却主要做、喜欢做经营城市的市长，而不主动、不积极做城乡统筹的市长，或者简单地把城乡统筹定义为新农村建设，而不探索城市“化”农民的举措，这是城乡统筹战略提出以来最薄弱的地方，亟待予以明确。城市通过农产品剪刀差、农用地转建设用地剪刀差、农民工劳动剪刀差、农村资金剪刀差剥夺农村实现了自身快速发展，城市对农村是欠帐又欠情，没有这种“城市发展原罪”的观点，没有还情还账的观点，反哺农村、承载农民就不会持久。
3、中心城市实施城乡统筹还要统筹城市内部城乡二元。
从宏观和中观层次上看，城市和农村的二元格局固然需要统筹；从微观层次上看，城市内部新生的二元格局——农民工与市民的不平等待遇——更需要先行统筹，因为这是转移农民政策的拦路之虎。当前一些集聚转移就业农民比较多的城市存在严重的城市内部二元结构，他们有就业、有收入、有纳税，创造了城市繁荣，却不能共享城市福利。城市内部二元结构的存在，说明简单的农民进城不行，只会把城乡二元转化为城市二元，只是“问题搬家”，不能真正解决问题。
社会主义新农村建设是实施城乡统筹的重要举措，几亿农民是逐渐转移出来的，中国达到发达国家两比重在个位数上的接近还需要几十年的时间，因此，必须合理规划建设新农村，既要有历史眼光，也要着眼当前。转移就业农民的“新市民化”同样是城乡统筹的重大举措，这些年来农业就业人口比重下降停滞，与中心城市对农民工采取歧视政策、关门政策不无关系。没有新市民化，农民转移就没有真正完成。解决城市内部新生二元结构，是各城市政府重要职责。
4、中心城市要以创造就业岗位为第一要务。
农民进城，是就业转移，而不是简单的人口搬家，这就需要必要的就业机会。西方城市都以提供尽可能多的就业岗位为城市政府的主要职责，我国亦应明确这一重大问题，而不是把主要精力放在美化城市、经营城市上。第一，发挥好开发区创造就业机会的载体功能。中心城市都有一个或多个开发区，这些开发区正在日益完善定位，积聚主要投资，实施城乡统筹，建设崭新城区。今后要把投资鼓励政策与新增就业岗位结合考虑，创造新就业机会、承接农民转移就业，应成为开发区的重要使命。第二，大力发展服务业，使服务业成为吸纳转移就业群体的蓄水池。各中心城市总的说服务业发展程度远远不够，与西方同等发达的城市相比服务业产值占总产值的比重相差巨大。第三，营造政策和环境鼓励创业。只有更多的市民、移民争相创业，就业问题才可以妥善解决。
综上所述，我们目前遇到的重大问题是城市短缺和城市管理理念变革。对于小康社会建设问题，上下已经形成共识，重点在农村，难点在农村。但从长远来看，重点在城市，难点在城市。应当确立加快中心城市发展的大战略了。
第三、从国家战略高度积极创新、合理设计系列政策，积极推动城市“化”农民，确保国家转移农民规划顺利落实。
二元结构的形成，是各种政策体系综合作用的结果，是政策设计的体现。现在形势变了，战略变了，应当根据两比重趋近理论大力减少农民了，那么，过去那些用来阻止农民转移的种种政策就需要认真清理，适时创新、合理设计有利于城市“化”农民的政策体系，积极推动以城市“化”农民为主的城乡统筹战略。
1、国家应在大政方针上确立中心城市统筹主体地位，出台中心城市加快发展支持政策。
（1）明确中心城市承载农民转移、创造就业岗位的地位、作用、责任。城市政府要不要作为一个行政层级？市管县好不好？对这个问题的认识，关键在于城市职能的定位，在于制度安排。要发挥好统筹主体作用，城市政府管县就是必要的，不能削弱，还要改善。中心城市担当城乡统筹的主体，就应当获得事权与财权的统一，成为发展“市域经济”的权威组织者。国家根据GDP发展确立各城市转移农民就业指标。
（2）中心城市财政保证政策。确立中心城市统筹主体作用，调整中心城市和省、中央的财政关系，确保最大幅度本级使用，用以完成承载转移农民指标。
（3）中心城市扩张支持政策。目前各中心城市由于没有承接转移农民的战略考虑，城市发展规划一般偏紧，与将要承接数以万计、几十万计的新市民的需要不符，应当鼓励城市规划做大，且保证建设用地供给。
2、户口政策。自由流动权和平等居民权，是公民的基本权利，但过去却是农民工们梦寐难求的事情。世界各国基本是“居住地＋纳税地”原则，一国公民只要在一个城市居住并纳税，他就是这个城市的市民，享有全部的、平等的居民权。我国正在试点的部分城市确立了以“产权住房＋稳定工作=新市民”的原则，这个政策设计的门槛超过了多数转移农民的承受能力，是另一种形式的“关门”。只要有稳定的职业，无论工作还是居住、消费，都会产生税收（工作通过单位创造税收，买房子直接产生税收，租赁产生出售者的间接税收，消费产生消费税——在我国体现的是增值税的转移），就都应该获得平等居民权，享有纳税人的权利，接受公共机构的服务。因此，应当确立“就业＋纳税＝新市民”的政策基石。这一点，可以从已经进城多年的农民工开始突破。
3、同权政策。取得新市民身份，实现新老居民同权至关重要。社会保障、合法生育随迁子女教育权利、就业和薪酬权、居住权、选举权和被选举权等平等享受，存在歧视政策的城市不会和谐，没有同权政策特别是平等就业和薪酬权、居住权、社会保障权利，城市就必然随着大迁移出现贫民窟，造成严重问题。
4、安居政策。“居者有其屋”是政府责任。一是转移农民进城置业并自愿退还原占用耕地的，原占用耕地指标可作为承接城市建设用地占补平衡指标，承接城市按照农业用地转建设用地征用补偿标准在其买房或租房时予以补助，或鼓励农民利用土地指标来联合建房。这将极大盘活土地资源，解决进城农民的安居难题。二是城市政府切实改变“土地财政观”，根据市民承受的购房价格倒算土地出让价格，提供充足的小面积、低价位的公共住房供新市民租赁或购买，设立专门金融机构贴息支持新市民置业安居。
5、家庭支柱进城就业扶持政策。设立专项财政基金，选择中心城市本辖区农民家庭成员中素质好、可培训的一名主要成员，出台一系列政策支持该成员进城就业并安居，激励企业聘用这类员工，进一步出台政策鼓励配偶、子女、父母进城投靠并享有市民权利。一人进城，带动全家，将会极大带动农民转移。
6、鼓励居民创业或自雇政策。在财政、税收、工商、融资、技术与信息服务等方面出台政策，激励转移农民及随迁者创业或自谋职业。
7、农村住宅政府回收政策。农村住宅是转移农民最宝贵的资产，由于住宅用地不属于私人，农民转移后资产往往不能盘活。城市政府设立农民农村住房经营公司，回购后或者提供给其他农民居住以推动村庄合并，或者鼓励市民特别是退休市民下乡购房居住，或者抵押融资用于建设城市公共住房。
8、就业能力提升政策。各级财政联合打造就业技能培训平台，比如在各城市职业学院设立财政支持的农民转移就业培训部，对进城农民进行针对性培训，提升就业能力。人事部门将农民转移就业与大学生就业、军转干部和士兵就业同等程度重视。
9、转移农民融资支持政策。设立农民转移政策银行，类似鼓励进出口、农业发展的政策银行，为进城就业或创业、参加培训、城市置业提供优惠贷款，等等。
政策创新是个复杂、艰巨事业，当前应当抓紧开展统筹城乡发展试点城市工作，在全国选择一批试点城市率先探索，用3—5年时间积累经验在全面推开。
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