政府“偏爱”与城市发展：以中国为例，本文主要内容关键词为：为例论文,中国论文,政府论文,城市论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：F2 91.1 文献标识码：A 文章编号：1002-8102(2015)05-0147-15 从世界各国城市发展的历史经验来看，真正占据主导位置的动力机制主要有市场主导机制和政府主导机制(李强等，2012)。现有文献较多从市场机制的角度来关注影响城市形成与增长的各种因素，然而在城市发展进程中，政治力量(即政府作用)往往比经济因素更能够促成人口的聚集(Ades和Glaeser，1995)，这种现象在发展中国家是比较普遍的。 政府影响城市发展主要体现在以下两个方面：一方面通过基本公共服务均等化、工业布局平均化等措施来推动城市之间协调与均衡发展；另一方面就是政府有选择的推进某些城市优先发展。Davis和Henderson(2003)将政府运用政治手段赋予某些城市优先发展的行为，称为政府“偏爱”(Favoritism)，并把这些被选定为优先发展的城市称为“受欢迎城市(Favor City)”。政府“偏爱”行为主要表现在对“受欢迎城市”在资金补贴、外商直接投资的引入、进出口市场方面的优惠政策的偏向，为其提供高质量的教育与医疗等资源(Jefferson和Singh，1999；Henderson和Kuncoro，1996；Shapiro，2006)，以及通过抑制其他城市发展来引导资源流入“受欢迎城市”等。 至于政府“偏爱”行为产生的原因，一些学者从统治者最大化自身利益角度出发认为，“偏爱”是政府为了稳定统治(Ades和Glaeser，1995)，为政府和精英阶层提供良好的居住环境(Davis和Henderson，2003)，从而导致各种社会资源向政府所在城市聚集。而另外一些学者则认为，政府“偏爱”也可能是为了培育增长极。比如，中国的改革开放战略，通过选择一些沿海城市，给予优惠政策，希望通过“先行城市”优先发展来带动其他落后地区“后来居上”。 然而，政府对某些城市特殊的“偏爱”也会产生一些问题。首先，政府选择支持某些城市发展，破坏了公平的竞争环境，导致资源配置的效率低下，大城市资金过度供给，不能有效利用，而小城市却无法得到发展所需的资金(Henderson、Quigley和Lim，2009)。其次，为享有政策优惠城市的政府部门创造了寻租空间，政府管理部门可以通过发放补贴和准入证的方式获取利益(Henderson，2003)。最后，优惠的政策会引入大量的企业，创造更多的工作岗位，吸引大量的移民涌入，超出了城市的负荷，城市公共服务无法配套，导致城市过度拥挤、生活质量下降，进而提高了城市的生活成本(Renaud，1981；Moomaw和Shatter，1996；Henderson，1991；Henderson和Becker，2000)。 除此之外，历史因素(Krugman，1979；Dunne等，1989；Davis和Haltiwanger，1992；Herzog和Schlottmann，1991；Henderson和Kuncoro，1996；Black和Henderson，2003)、自然条件(Krugman等，1996；Kim，1999；Gabaix，1999)以及规模经济(Helsley和Strange，1990；Black和Henderson，1999；Fujita等，2001；Duranton和Puga，2001)等也会对城市的形成和发展产生重要的影响。Black和Henderson(2003)认为历史对城市发展的作用主要表现在物质与人文方面，物质的优势包括交通和基础设施等，人文方面的优势包括文化、传统等。而现代城市经济学将自然条件和规模经济结合起来，认为自然条件在城市形成与发展的初始阶段具有重要的作用，随着城市规模的扩张，规模经济对城市发展的影响开始占据主导地位(Davis和Weinstein，2002；Wang和Wu，2009)。 改革开放以来，处于转型时期的中国城市的形成与发展，既区别于发达国家成熟的市场经济模式，也不同于传统的计划经济模式，市场经济力量与行政级别的影响都对城市的发展起了作用(蔡昉、都阳，2003)。李强等(2012)认为，与市场作用相比，政府在中国城市化过程中是起主导作用的。本文通过使用行政等级作为衡量城市受到政府“偏爱”的程度，来分析政府“偏爱”对中国城市发展的影响，以便于理解改革开放以来中国城市化的“政府主导+市场推动”模式和城市之间存在巨大发展差异的原因。 本文创新之处在于：从行政等级的角度阐述中国城市发展的差异，认为政府“偏爱”行为的存在是导致城市发展不均衡的重要原因。而中国的情况可以为此问题的研究提供良好的条件，中国城市不仅存在层次分明的行政等级，并且截至2010年，全国共有287个地级及以上城市，即使剔除行政区划变动的城市，仍然能够保留较多的样本。 二、政府“偏爱”与中国城市发展：层级分明的城市行政等级 在中国，城市之间已经形成了严格且多层次的行政等级体系，并且这种行政等级制度中包含着资源的优先配置与使用权利的安排。一些研究中国城市发展的学者发现，行政等级越高的城市一方面可以获得更多来自中央政府的资源分配，如资金、人才以及各种优惠政策等；另一方面也可利用高行政等级优势，依靠行政手段促使资源由下一级行政等级的城市流入高行政等级城市，最终提升高行政等级城市的聚集程度(李铁，2001；Henderson、Logan和Choi，2005；Henderson、Quigley和Lim，2009；王垚、年猛，2014)。魏后凯(2014、2015)也认为，中国城市发展资源的配置存在明显的行政中心偏向，中央把较多的资源集中配置在首都、直辖市以及计划单列市，而各省、自治区则把较多的资源配置在省会城市，这直接导致了城市规模的大小及增长速度与其行政等级的高低密切相关。Henderson、Logan和Choi(2005)将这种高行政等级城市发展明显优于其他城市发展的现象，视为政府“偏爱”影响中国城市发展的主要体现。因此，层级分明的城市行政等级体系不仅表明中国城市发展受到政府“偏爱”的影响，而且还表明不同行政等级的城市获得政府配置资源的程度是不同的，所以，我们可以使用行政等级来代表政府对某一城市“偏爱”的程度。 虽然政府的“偏爱”早已经存在，但是早期由于受到严格的户籍制度以及城市发展政策的影响，对城市人口规模的影响有限。1992年6月，中国提出了社会主义市场经济的改革目标并确立了社会主义市场经济体制，放松了对人口跨区域流动的管制，人口向大城市流动的管制也开始减弱。作为追逐利益最大化的个体和厂商，纷纷涌入“受欢迎城市”，导致这些城市的聚集效应进一步增强，城市规模迅速增长，高等级城市与一般地级城市之间的人口规模差距逐渐扩大。根据图1我们可以得知：1985-2010年期间，行政等级越高城市人口规模提升的速度就越快，高行政等级城市与其他城市之间的人口规模差距也不断扩大。此外，北京及其周边各级城市①人口规模发展情况也表明(见图1右图)，行政等级越高的城市，人口规模越大，人口增长速度越快，并且各类城市之间的差距呈现扩大的趋势。
图1 行政等级与城市人口规模(1985-2010) 数据来源：根据1986-2011年《中国城市统计年鉴》进行整理所得。 三、计量模型设定 (一)计量模型构建基础 从国内外学者的研究成果来看，中国政府的“偏爱”主要反映在城市行政等级的高低上，行政等级越高，占有的政策资源就越多，拥有的自主权利就越大。因此，本文使用行政等级作为衡量“偏爱”程度的指标。对于城市发展水平的衡量，借鉴国内外相关学者的研究，本文选择城市人口数量和人均GDP两个常用指标。 政府“偏爱”对城市发展产生影响主要体现在两个方面：一方面，行政等级高的城市发展速度要高于行政等级低的城市发展速度；另一方面，行政等级高的城市比行政等级低的城市更早达到更大的城市规模。因此，本文计量模型从这两个角度入手进行构建。其中，理论基础一方面来自于城市经济理论，主要是结合城市经济增长理论模型(Black等，1999；Bertinelli等，2004)；另一方面来自于内生经济增长理论(如Romer，1986；Lucas，1988)，将规模经济和知识溢出作为经济增长的动力纳入到本文的模型中，共同分析“偏爱”对城市规模所造成的影响。但是，一个城市的发展还受到其他因素影响，而并不单纯是政府行为，因此，我们在考虑行政等级的同时，还加入了历史因素和自然条件等控制影响城市发展的初始禀赋要素。 综上所述，城市的形成和发展取决于一个地区的自然条件、历史因素、行政等级、知识存量和规模经济强度等因素。在其他条件不变的情况下，地区的初始优势水平越高(即自然条件、历史因素和行政等级的综合水平)其所需知识存量水平就会越低，该地区就会越早进入城市化、城市的形成也就越早。这可以用来解释中国早期城市的发展：在中国城市发展的早期阶段，由于整体知识存量水平较低，城市最先形成于初始优势水平较高的地区，如区位、气候等自然条件优越的地区、具有深厚历史文化以及行政级别较高的地区。随着经济体内人力资本的积累，知识存量的增加，初始优势水平的影响减弱，规模经济对城市的形成和发展开始占据主导地位。在规模经济的影响下，一个地区经济总量的扩大可以弥补初始优势条件的不足，从而促进新城市的形成与原有城市规模的扩大。 (二)计量模型设定 首先，本文探讨初始优势禀赋的不同是否会导致城市人口增长率的差异，构建以下回归方程：
其中：
表示i城市s到t时期的人口增长率；
表示行政等级虚拟变量(i取值为1时表示高等级市；取值为0时表示低等级市)；②
为虚拟变量表示i城市是否为历史城市；
代表i城市的自然条件变量；考虑到中国东部、中部和西部地区③在自然条件、经济与人口规模等存在较大的差异，本文也构建区域虚拟变量
来控制城市发展的区域差别；
为影响城市人口增长的其他因素。 其次，本文建立有序响应模型(Ordered Logit Model)来分析行政等级对城市形成，也就是达到人口规模门槛值的影响。方程如下：
其中：
表示城市i进入城市门槛值的先后顺序，以100万城市人口门槛值为例，如果某城市1991年之前人口规模就已经达到100万人，则Y记为6；如果在1991-1995年之间人口规模首次达到100万人，则Y记为5，以此类推，如果某城市直到2010年末都未达到100万人口，那么我们将
记为1。 (三)数据描述与主要变量说明 本部分实证数据主要来源于1992-2011年的《中国城市统计年鉴》、《中国统计年鉴》以及相关气象统计资料，以全部地级及以上城市为样本。④ 1.城市人口增长率与门槛值的设定 我们选取市辖区总人口作为城市人口的度量，⑤并依据《国家新型城镇化规划(2014-2020)》对城市人口规模的门槛值进行划分，由于在考察期之前，很多城市就已达到了50万人口的门槛值，不能进行Ologit回归，因此，我们最终选取100万、300万和500万城市人口作为门槛值进行回归。 2.历史城市 基于数据的可获得性，参照陆汉文(2005)、傅崇兰等(2009)等的研究，本文的历史城市来源于两部分：一部分来源于民国时期的省会城市和直辖市；另一部分来源于建国后曾经作为省会城市和直辖市的城市，如表1所示。
3.自然条件 根据Beeson等(2001)、Black和Henderson(2003)、Rappaport和Sachs(2003)、Wang和Wu(2010)以及王垚等(2015)的研究，本文使用城市的气候和沿海区位⑥来代表城市的自然优势水平。其中，气候因素以城市的年平均降水量、年平均温度来表示。⑦要注意的是，只有适宜的降水与温度才能给城市带来舒适的生活环境，形成吸引人口迁入的优势，因此本文在计量分析中加入降水和温度的二次方项。 4.人均资本存量 全市的实际资本存量估算依据张军(2004)的方法进行计算，并使用固定资产投资价格指数进行折算，折旧率δ为9.6%，固定资产投资为
，各城市基年的固定资本存量
为固定资本投资除
以10%，采用永续盘存法进行计算。公式为：
5.规模经济 规模经济是促进城市发展的重要因素，Au和Henderson(2006)从新经济地理学角度出发建立城市增长模型，并使用市场潜力指数来反映规模经济的程度。许政等(2010)也使用市场潜力指数反映集聚效应发挥程度。因此，本文也使用市场潜力指数作为城市规模经济的替代变量，并采用Au和Henderson(2006a)的方法计算市场潜力指数。公式为：
其中：s城市的支出水平
采用市辖区的生产总值计算；价格指数
标准化为1；运输成本
取决于r城市到s城市的距离
；本地的运输成本取决于市辖区的面积，即
，将本地区的运输成本单位化为1，可以计算出运输成本与距离之间的系数关系，
。参照(Poncet，2005；Au和Henderson，2006a)k取值为0.82，
取值为2。 6.其他变量说明 产业结构采用第二产业和第三产业的产值比代替(Au和Henderson，2006a)；公共服务水平使用市辖区的人均财政支出和人均道路面积来衡量；知识溢出水平使用1990年以来的人均累积FDI来衡量。 四、实证检验 (一)行政等级与城市增长 1.行政等级与人口增长的数据描述 从人口年均增长率来看(见表2)，1991-2010年期间，高行政等级城市的人口增长率高于其他城市的水平。1991-2010年，高行政等级城市年平均人口增长率为3.288%，而其他城市的年平均人口增长率为2.256%，高行政等级城市比其他城市要高出1.032个百分点。
2.行政等级与城市增长的计量分析 (1)回归结果分析 为了分析行政等级的差别是否真实影响了城市的人口增长率，使用方程(1)进行回归，结果如表3所示。在控制其他因素的情况下，行政等级因素会对城市人口增长率产生显著的影响，高行政等级城市的人口增长率显著高于其他城市。在控制历史、自然条件、市场潜力等影响城市人口增长因素的情况下，1991-2010年期间，高行政等级城市的年均人口增长率比其他行政等级城市要高1.552个百分点，⑧如回归结果[9]所示。 这一时期有两个重要历史事件值得我们注意：一是中国在“八五计划”期间确立了社会主义市场经济体制，放松了对人口流动的管制，尽管当时中国仍未改变“严格控制大城市规模”的城市化政策，⑨但是市场机制的作用开始发挥，引导人们向高等级城市迁移；二是中央政府在2001年放弃限制大城市发展的政策，提出了“大中小城市和小城镇协调发展”的新政策，尽管政策的初衷是为了实现城市之间均衡发展，但是由于大城市具有的行政等级特权已经形成了巨大的发展优势，因而使市场机制进一步引导着人口向高等级城市聚集。
(2)城市净人口规模的估算 依据表3的回归结果我们可以估算在没有行政等级影响下，一个城市人口的净增长率，以考察政府“偏爱”行为对城市人口规模的影响。在分析之前，我们定义： 净人口=实际人口-政府“偏爱”带来人口 其中，政府“偏爱”带来人口即高行政等级优势所带来的人口，依据计量方程中的高行政等级系数计算得出。由于计量方程估计的系数理论上是有一个最小的95%置信区间，因此我们在估计城市的净人口增长率时需要加以考虑。以回归结果[9]为例，行政等级变量系数的95%置信区间为[0.172，0.444]，换算成年均人口增长率的区间为[0.862%，2.246%]。 图2反映了1991-2010年期间有多少人因高等级城市所具有的行政等级优势而迁移至该城市。以北京为例，市辖区总人口由1991年的705.2万上升至1187.1万，年平均增长率为2.638%。如果剔除行政等级的影响，我们可以得到北京市这期间市辖区年均人口的净增长率为1.070%，按照95%的置信区间，则年均人口净增长率处于[0.383%，1.761%]。因此，如果剔除高行政等级的影响，1991-2010年期间，流入北京市辖区的人口将会减少[187.27，425.83]万人。从全国来看，2010年有14658万人居住在高等级城市，大概约有[1388.88，3531.94]万人是被高等级城市的行政等级优势所吸引，约占全部高等级城市人口的[9.475%，24.095%]。
图2 2010年城市实际人口规模与剔除行政等级优势后净人口规模 (3)稳健性检验 人口增长率可以衡量一个城市的综合发展水平，一定程度上反映了一个城市居住条件和劳动力市场的吸引力(Glaeser、Scheinkman和Shleifer，1995)。为保证结果的可靠性和稳健性，本文进一步考察了行政等级因素对城市人均GDP增长率的影响，如表4所示。回归结果显示：在控制其他因素影响的情况下，行政等级因素会对人均GDP增长率产生显著的影响，行政等级高的城市人均GDP增长率要显著高于其他低等级的城市，验证了之前的实证结果。
(二)行政等级与城市形成 1.行政等级与城市规模的数据描述 从表5我们可以得知，1991-2011年期间，尽管中国城市化进程使得所有地级及以上城市的人口规模都得到了大幅增长，但期间高行政等级城市平均人口规模扩大至1.99倍，而其他一般等级城市则扩大至1.61倍，高行政等级城市平均人口规模与其他一般等级城市平均人口规模的比值也由1991年的3.47倍扩大至2010年的4.38倍。 2.行政等级与城市形成的计量分析 (1)回归结果分析 为进一步印证之前的结论，我们根据本文第三部分构建的有序响应模型(即回归方程(2))进行回归。从表6的回归结果我们可以发现：高行政等级城市的回归系数为正且统计显著，说明高行政等级的城市能够更早地达到门槛值，与表5的结论是一致的；历史因素系数为正，在300万人和500万人门槛值时统计显著，表明历史因素对城市的发展是有影响的；降水量和温度的一次方系数为正、二次方系数为负，表明城市人口规模与降水量、温度之间存在倒“U”型的非线性关系。实际上，对于城市人口来说，并不是温度越高和降水量越大就越能促进城市人口规模的增加，也就是说，适宜的温度和降水量才能促进人口规模的增加。
(2)回归结果的比值比(Odd Ratio)转换 同时，为了更直观地理解回归结果，表7对回归结果进行比值比(Odd Ratio)转换。我们可以得出以下结论：第一，城市的行政等级越高，达到人口规模门槛值的时间就越早。以300万人口门槛值为例，在控制历史城市以及其他变量的情况下(见回归结果[24])，高行政等级城市达到门槛值的概率是一般城市的3.35倍。第二，历史因素可以对城市规模的扩大产生显著的促进作用。仍以300万人口门槛值为例，在控制其他变量不变的情况下(见回归结果[24])，具有历史性特征的城市达到门槛值的概率是一般城市的1.917倍。第三，优越的自然条件也有利于城市规模的扩大，适宜的降水量和温度更有助于人口向该地区聚集，从而使该地区城市更早达到人口规模的门槛值。
(3)稳健性检验 同样，如果使用人均GDP作为城市发展的门槛值，我们就会得到相似的结论。依据计量方程(2)，我们使用人均GDP3000元、5000元和7000元作为替代人口规模的门槛值进行回归。结果表明(见表8)，在控制自然条件、历史因素影响的情况下，行政等级越高，该城市达到人口GDP门槛值的时间就越早，行政等级对城市经济增长具有显著的促进作用，印证了之前的分析结果。
以上实证分析结果表明，行政等级对城市的形成与发展产生了重要的影响。在其他因素不变的情况下，行政等级越高，该城市达到人口门槛值的时间就越早、总体发展水平也就越高。 本文以行政等级作为政府“偏爱”行为的代理变量，并以中国为例进行了实证检验，证明与历史因素、自然条件等初始禀赋一样，行政等级对城市的形成与发展也具有重要作用。 与其他学者的研究相比，本文着重分析了行政等级对城市发展的重要作用。一个城市行政等级代表着政府的“偏爱”程度以及该城市所享有的特权程度，行政等级越高的城市受到政府的“偏爱”越多，从而享有的特权越多，主要表现在各种政策的优惠上。特权为城市带来的额外收益，吸引着追寻利益的流动人口，与其他城市相比，行政等级越高的城市进入大城市门槛值的时间越早。本文从城市增长的角度也证明了，有行政特权的城市有着更高的人口与经济增长率，解释了为什么这些城市踏入大城市门槛的概率会更大、时间会更早。 本文的研究一方面可以帮助我们更好地理解改革开放以来中国的城市化模式(即“政府主导”+“市场推动”⑩)，以及由于城市间行政地位的不平等，导致资本、教育、医疗、优惠政策等资源向行政等级水平较高的城市集中，这种公共或非公共资源的集中必然吸引人口向行政等级高的城市迁移，导致城市之间发展权的不平等。这种现象在中国以及其他发展中国家是比较明显的，形成了所谓中国城市发展不同于西方发达国家城市发展的一个重要的特点。另一方面，对于政府相关政策的制定，也具有很重要的启示。由于历史因素、自然条件、行政等级等初始优势可以转变为规模经济优势，因此政府可以通过行政力量来强化这种初始优势，加快城市化进程。对此，政府可以运用行政力量作为市场化手段的一种补充，通过资源调配来优化城市发展空间格局。 本文研究的结论对中国未来的新型城镇化建设也具有重要的启示，尤其是在中国劳动力人口流动性不断增加和城市化速度不断加快的背景下。一方面，在综合地区历史文化积淀和生态环境承载力，合理调节各类城市人口规模，构建科学合理、各具特色的城市化格局时，可以将历史文化传承、生态环境建设与城市发展相结合。另一方面，由于政府对个别城市的“偏爱”，是导致中国目前各类城市发展不协调的重要原因，因而市场条件下形成的规模经济会进一步强化这种城市之间的发展差距(王垚等，2015)。如今，政府即使不对高等级城市实施优惠政策，市场的作用依然会造成行政等级不同的城市之间的发展差距不断扩大。因此，中国未来的城镇化建设依然离不开政府的关键作用，但是政府参与的模式应予以转变：即由“促强”转变为“扶弱”、由“政府主导”转变为“政府引导”，通过市场化的手段和政府政策的适度“倾斜”促使历史积淀雄厚、自然条件较好的落后区域城市快速发展，进而形成协调发展的城市化格局。 感谢匿名审稿人提出的修改意见，当然文责自负。 ①沈阳是距离北京最近的同时为副省级和省会的城市，大连市是距离北京最近的副省级市，石家庄市是距离北京最近的省会城市，廊坊市是与北京相邻的地级市之一，选择廊坊市的原因是该城市同时与北京和天津两个直辖市相邻，更具有代表性。 ②由于数据的可得性和便于计量分析，本文将中国地级及以上城市分为两个等级，省级(即直辖市)、副省级和省会城市为高等级城市，地级城市为低等级城市。 ③东部包括：北京、天津、河北、辽宁、吉林、黑龙江、上海、江苏、浙江、福建、山东、广东、海南；中部包括：山西、安徽、江西、河南、湖北、湖南；西部包括：内蒙古、广西、重庆、四川、贵州、云南、西藏、陕西、甘肃、青海、宁夏、新疆。 ④本文从“八五计划”(1991-1995)开始分析，原因主要是基于在这期间我国确立了社会主义市场经济体制，对人口流动的限制也从此逐步放松。 ⑤原因在于：首先，一些农业户口的个体已经加入到了城市当中，因此非农业人口指标不能真实反映情况；其次，从2009年出版的中国城市年鉴(2008年的数据)开始不再显示非农业人口数量；最后，我们尝试对1986-2008年非农人口进行了分析，其结果与采用市辖区人口的结果没有本质上的区别。 ⑥为了真实反映地理区位条件的作用，本文的沿海城市(Coastal Cities)严格按照地理学的定义，即拥有海岸线的城市。 ⑦由于数据的可获得性，年平均降水量以月平均降水量为基础计算而得；年平均温度的计算以月平均气温为基础，而月平均气温是以月平均最低气温和月平均最低气温的平均计算而得。
⑨1980年，中国的城市化战略从改革开放前的限制城市发展，转变为“严格控制大城市规模，合理发展中小城市，积极发展小城镇”。 ⑩“政府主导”即政府通过赋予某一城市以更高行政等级或政策资源优势，促使该城市迅速形成规模经济优势；“市场推动”即这种规模经济优势在市场的作用下会进一步加强，进而促使城市规模的进一步扩大。
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