审计业务全过程中廉政风险防范与控制机制研究_自由裁量权论文

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      在目前反腐败形势严峻的情况下，廉政风险防控机制构建已成为现阶段公共权力运行防控机制的主要内容。廉政风险防控机制是指运用系统论、管理学和信息学等现代管理理论和方法，对权力运行各个方面和重要环节的廉政风险实施有效防控，实现内部监管与外部监督、行政业务与廉政工作、思想防范与制度约束的有效结合，最大限度地降低腐败行为的发生。

      目前国内多位学者认为廉政风险防控机制构建主要是廉政风险的识别，廉政风险的评估，廉政风险的应对，以及在廉政风险防控监督检查的基础上，创建廉政风险防控机制。李满春（2010）认为，查找风险点是开展廉政风险防控管理的前提和基础；进行“事前、事中、事后”防范并控制廉政风险行为的发生，是实施风险防控的主要措施和核心工作；每一项具体的防控措施都要经过计划、执行、检查、修正“四个环节”，通过“四个环节”在闭合状态下的循环运行，不断提高和完善防控措施的质量和水平。胡杨（2010）认为，廉政风险防控机制的构建需要统一的绩效评价体系的指导，并明确责任，加大问责力度，提高廉政风险防控措施的执行力和实效性。在构建廉政风险防控机制的路径选择上，各学者都有自己不同的见解。过勇（2010）认为，制度预防是廉政风险治理的核心内容，应加强制度建设的预防功能，进一步拓展廉政风险防控制度预防的范围，提高制度预防的专业性。王建芹（2010）则认为，廉政风险防控机制的构建，制度预防虽然重要，但确立与制度相配套的廉洁文化价值观也非常必要，营造勤政廉政的文化氛围至关重要。

      在实践过程中，一些单位构建的立体式案件查防体系等廉政风险防范机制建设模式的探索和创新，都为政府各部门构建廉政风险防控机制积累了经验，奠定了基础。但由于廉政风险防范管理的政治环境和体制环境并没有本质性的改变，廉政风险防控机制更多地体现为技术层面的方法创新，造成廉政风险防控的效果不达预期。为此，本文对审计机关廉政风险防控机制构建的现状进行了深入分析，指出不足及难点，提出对策及建议，以期为实践应用提供参考。

      一、审计业务廉政风险防控机制建设的现状

      2009年，中纪委十七届四次全会报告首次提出“廉政风险防控”概念。2010年，审计署先后三次召开专门会议，对审计机关开展廉政风险防控机制构建进行总结和工作部署；2012年，《审计署关于加强廉政风险防控实施意见》发布，廉政风险防控机制的构建工作全面展开。但由于审计监督权力运行方式和审计业务范围的不断变化和扩大，对审计业务全过程的廉政风险防控机制建设的研究将具有长期性。

      （一）审计业务廉政风险防控的基本做法

      审计机关在廉政风险防控机制的构建中，制定并创新了许多切实可行、有效实用的经验做法。

      1.从岗位职责入手，构建“识别—防控—保障—修正”循环模式的审计业务防控管理方法。这是目前较为普遍的做法，它以制约和规范审计监督权、人财物管理权为重点，从岗位职责入手，在清理职权底数的基础上，建立了审计业务风险防控管理方法，如下页图1。

      这一方法中，审计监督权与人财物管理权作为两大重点，审计业务作为审计监督权运行轨道上的重要事项，被“识别—防控—保障—修正”循环系统所包含，并交叉重复。

      2.“两条主线”和“两套管理框架”并行的审计业务防控方法。这种方法主要运用于以审计作业现场为主要工作的派出机构。“两条主线”是指把审计业务和机关内部管理作为两条清晰的线路分别对岗位职责进行梳理和风险查找，建立相应廉政风险防控机制；“两套管理框架”是指将派出机构的岗位职责和审计项目组织管理中的岗位职责分别进行梳理和风险确认，并建立相应的廉政风险防控机制。这种方法的特点是将审计监督权与机关其他权力进行了清晰的划分，更加突出了审计业务这一核心要素。

      

      3.以“审计组岗位廉政风险防控”为业务核心的廉政风险防控创新。这一方法是对审计业务廉政风险防控机制构建的重大创新，真正将审计机关廉政风险防控机制构建推进到以审计业务为主的审计监督权力控制的关键环节上。在深入分析审计组“六大基本特征”的基础上，指出了其在制度、组织、思想、质量、管理等方面存在廉政风险的可能性，从而提出了审计机关廉政风险防控的核心对象是审计组岗位。

      4.“大项目组织管理平台嵌入式”的科技防控探索。随着“金审工程”的逐渐完善，审计管理系统（OA）和现场审计实施系统（AO）已经成为审计业务和机关管理的核心信息技术。尤其针对审计作业流程，科技防控将渗透审计项目指挥和管理系统，将审计人员和审计业务流程作为监控对象，审计人员既是廉政风险防控的被监督者，更是廉政风险防控的监督者，其角色可以在被监督者和监督者之间自由转换，实现对审计业务全过程开放互动式的全线防控和全员防控。

      （二）审计业务廉政风险防控取得初步成效

      1.促进了以审计业务为重心的关联制度和保障机制的进一步完善。审计业务廉政风险防控机制建设带来了审计机关廉政教育机制、文化机制、制度机制、组织管理机制、质量控制机制等一系列保障机制和关联制度的同步和配套，通过它们之间的互为作用、相互促进、再度整合，促进了以审计业务为重心的整体工作制度机制的进一步确立和完善。

      2.有利于审计业务集体决策的规范透明，强化群众监督。通过开展审计业务全过程的廉政风险防控工作，审计机关领导班子和领导干部民主化、科学化的决策意识、决策能力和管理水平大为增强。审计人员通过参与廉政风险点的查找和措施制定，不仅促进了群众监督的落实，而且通过规范化的审计程序有效强化了重大审计业务事项的集体决策和民主监督功能。

      3.取得了审计机关勤政廉政的联动性效果，有益于审计工作质量的提高和思想作风建设的加强。对政府机关和公职人员而言，勤政和廉政是不可分割的基本行为标准。通过查找审计业务过程的廉政风险点，并制定相应的防范措施，审计人员增强了对审计工作的理解和认识，促进了审计机关队伍建设、思想作风建设和审计工作质量的进一步提高，使审计人员在严格的法律法规框架下行使审计监督权。

      （三）审计业务廉政风险防控中存在的问题和不足

      目前，各级审计机关对这项工作仍处于尝试和探索阶段，还有许多不足之处。

      1.审计业务与廉政风险防控融合不到位，存在“两张皮”的现象。一是缺乏以审计业务为核心构建廉政风险防控的具体手段，尤其是缺少对审计监督权与机关其他职权之间的内在关系及相互联系的廉政风险防控机制的构建；二是缺乏对审计业务全过程行使审计监督权廉政风险产生根源的系统性研究，尤其对风险节点、风险征兆及难点问题的深入研究。

      2.审计业务廉政风险防控存在着认识上的误区。部分审计机关和审计人员认为审计廉政风险点已经找到、相应的制度已经制定、相应的措施已经建立就等于廉政风险防控已经到位，甚至存在对审计业务廉政风险的一次性查找就等于一劳永逸的思想认识误区。

      3.廉政风险防控机制未能完全内化到审计业务流程中。目前审计机关未能通过细化和规范流程形成对审计业务岗位的有效监控，审计监督权不能完全固化到具体的业务岗位职责上，对行使审计自由裁量权的控制还远没有到位。

      二、从审计监督权力行使的业务全过程分析廉政风险的特征及表现

      审计业务全过程是指从审计计划制定开始，依次完成组织实施、审理、报告、整改、归档和审计质量控制等业务程序，形成一个完整的审计项目作业循环过程。随着审计项目组织方式的变化，廉政风险防控也需重新确定廉政风险点，而以审计人员行为为特征的动态因素更应成为新一轮廉政风险防控的重点。

      （一）审计监督权廉政风险防控的特殊性

      审计监督权是国家法律赋予审计机关对被审计单位、有关审计人员进行检查、督促并进行处理、处罚的资格和权力，属于行政公权力，但又有别于其他公权力，它是对权力进行监督的权力。具体地说，是对使用或管理国家公共财政资源的主体，行使使用和管理公共财政资源行为进行监督的一种权力。

      审计监督自由裁量权作为审计监督权的核心要素，是依据有关法律、法规规定的程序、范围和权限，对被审计单位和有关人员违反国家规定的财政收支、财务收支行为，是否给予行政处罚和给予何种幅度的行政处罚等问题进行裁量，并依法合理地作出审计处罚决定的权限。随着审计监督领域的不断扩大，审计工作量日益增大、涉及的问题日益复杂，现有的法律法规不可能涵盖所发生的一切，越来越多的领域和问题需要审计机关和审计人员灵活处理。审计监督作业过程中的专业性、技术性因素决定了必须给审计机关和审计人员一定的自由裁量权，使他们在法律、法规规定的原则和范围内发挥主观能动性。因此，实施审计监督自由裁量权对提高审计工作效率十分重要，但是也为审计监督权被滥用留下了空间。

      审计监督权的廉政风险防控不同于其他行政机关权力的风险防控，审计业务全过程是审计组所有成员参与并完成的，它不仅涉及领导干部而且还包括一般审计人员；另外审计监督权的性质及审计作业的专业性、技术性因素决定了自由裁量权存在的必要性，对审计业务过程中自由裁量权的合理使用范围界定没有统一的标准。因此审计业务全过程廉政风险防控机制的构建具有特殊性。

      （二）审计业务全过程廉政风险产生的动因分析

      从审计业务全过程分析审计监督权力行使廉政风险产生的根源，主要表现在以下方面：

      第一，腐败动机。随着我国审计监督领域的不断扩大和监督作用的日趋重要，审计人员权力施展和权力作用的范围也在不断扩展，发生腐败的可能性也在变大。从审计业务全过程来看腐败动机主要有四种：环境诱惑、心理失衡、角色冲突和心理欲望。

      第二，权力机会和权力漏洞。目前以大项目组织管理为特点的审计业务，已经在许多方面打破了原有的组织模式、资源配置、权力结构和制度控制，审计业务组织管理突破了原有模式，而配套的制度建设比较滞后。因此，制度机制方面的漏洞和执行不力就有可能变成审计人员在审计业务过程中的权力机会，进而演变成权力漏洞。

      第三，权力失控。由于配套制度的不到位、不完善，造成审计业务全过程中的某些环节缺乏监督，在没有约束的情况下，就会出现滥用权力以谋取私利的可能。权力失控是最大也是最严重的廉政风险，必须把权力失控列为审计业务环节审计监督权力防控的重点。

      （三）审计业务全过程廉政风险防控的难点问题分析

      1.审计自由裁量权风险防控的复杂性。审计监督权行使中，自由裁量权存在于审计业务各环节。然而，由于自由裁量权的权力项数、标准程度、程序规则都没有明确界定，与之配套的审计业务流程的复杂性等原因，我们在廉政风险点查找中并没达到完全覆盖。审计自由裁量权应当是审计业务全过程最重要的防控内容，最有可能集中产生权力机会、权力漏洞和权力失控，对它的清权、确权、亮权和控权应是审计机关新一轮规范审计监督权力的突破口。

      2.思想道德风险防控的有效性。首先，从审计业务全过程进行思想道德防控需要完成从虚到实的工作转换。这个转换是潜移默化的过程，需要考虑审计现场的诸多不利因素，如远离机关本部、打破了行政设置、审计工作繁重、外部环境干扰、审计人员家庭困难等等。其次，将审计监督权与机关的人财物管理权配合运用，发挥保障机制的明显作用，避免事倍功半。再次，加强和改进审计人员的工作作风建设。“实、高、新、严、细、廉”和“勇气、骨气、锐气”的审计铁军定位，要求审计人员必须具备“己身正，才能正人”的高标准。思想道德是工作作风的内在因素，工作作风是思想道德的外在表现。在审计业务全过程，如何将思想道德有效地转化成良好的工作作风，是思想道德风险防控需要深化的重要性问题。

      三、构筑审计业务全过程无缝透明廉政风险防控机制的科学有效路径

      审计机关的廉政风险防范机制构建尚处于起步阶段，目前依然面临着一些操作中的难点、疑点和困惑。因此，应把廉政风险防控的预警腐败机制引入到审计业务全过程，进行预警、实时监控和预测评价三大功能建设，持续推进科学优化权力配置、科学规范权力运行程序。

      （一）源头性防控——审计业务全过程廉政风险防控的预警功能建设

      如下页图2所示，核定权力清单，建立审计监督权廉政风险项目库。风险识别是有效防范、控制和化解风险的基础性工作，只有全面掌握风险点，建立审计监督权廉政风险项目库，才能采取有效的应对措施。首先从静态的岗位职责角度进行权力风险确认，再从动态的腐败动机、权力机会、权力漏洞和权力失控等权力行为特征及风险征兆进行风险节点的深入查找和确认，并不断识别、及时补充和适时调整廉政风险点。据此，核定出权力清单，建立审计监督权廉政风险项目库，标识出全部权力风险点及表现特征，以审计自由裁量权的权力风险名录为检索条件，可独立列示。“审计监督权廉政风险项目库”为动态、开放的，其中的风险项目会随着防控成效和审计形势等权力风险的增减变化被纳入常态化预警管理程序。

      从审计业务全线设立规范、严密的权力运行程序。首先，针对审计监督权力运行存在的问题，如权力运行缺乏清晰、严密的程序性规定；存在不严格遵守程序、随意减免程序、改变程序的可能性；权力运行不公开、不透明，有产生腐败机会的可能等情形。依照审计项目业务过程，分成决策、执行、监督三类，从时间和功能两方面进行审计监督权运行环节的相互衔接，其中风险多发的权力执行环节被列入最严格的管控事项。其次，按照审计法、审计法实施条例和审计准则，沿着审计业务链条，从权力事项类别、行使依据、责任主体等方面规范审计监督权的运行程序，并将其逐步固化成法定程序。预警系统自动采集审计业务全过程中的异常信息，结合审计监督权廉政风险项目库的风险目录，配合人工识别进行预警。

      

      进行标准化的权力管制和监控。凡是法律法规和规章制度明确的权力运行程序，具有法定强制执行力。将审计业务程序规则嵌入到系统中，使审计人员能够按照岗位职责、工作程序和规则等，顺利进入审计角色的准确位置。如果审计人员不按既定的审计业务程序规则操作，系统进行预警提示，之后进入系统设定的纠错机制和责任追究，防止可能出现或正在演变的腐败问题发生。纪检部门及监督检查人员履行管理和维护职责，使审计人员严格按照法定的权力程序执行。

      （二）系统性防控——审计业务全过程廉政风险防控的实时监控机制建设

      运用信息化防控手段，突破现行的权力监督局限。目前审计机关普遍使用的大项目组织管理平台和现场审计实施系统都对审计岗位职责进行了初步控制，为廉政风险防控提供了技术支持，但还没有全方位覆盖权力行为。要实现审计业务全过程的廉政风险防控，需要从上至下完整理顺权力行为，顶层设计、规范流程、全程留痕、动态管理，通过设定“审计监督权廉政风险项目库”“权力运行规范程序”“权力管控标准参数”“开放式权力纠错机制”等防控措施，全面实现审计业务全员、全权、全程的整体防控以及各种职权异常行为的即时处置，从而实现对原有传统监督方式的新突破。

      以审计业务管理平台为依托将教育、制度、监督形成既独立作用又相互联动的大运行系统。一是开放教育活动平台。审计人员思想道德方面的风险，是制度所难以解决的问题，廉政教育和廉政文化建设是遏制腐败根源的重要手段。科技防控教育平台显示了廉政教育引领和廉政文化高地建设的巨大潜力。通过创新党建和思想政治工作方法，科技防控教育平台将实现思想道德向外转化成工作作风的良好通道。二是更新制度、创新制度的展示平台。科技是权力运行程序设置的有效手段和运用工具，是将审计业务全过程众多岗位职责风险、思想道德风险向制度机制归纳，最终实现制度机制约束的良好通道。三是实施监督的管理平台。“人机结合”的监督方式将会带来审计监督权的权力透明、程序公开、全员参与，有效抑制审计自由裁量权滥用。

      （三）重点性防控——审计业务全过程廉政风险防控预测及评价功能建设

      审计监督权的风险预测和评估。这是实现对审计业务全过程廉政风险“可控”的核心目标和关键措施。首先，建立审计机关审计监督权力动态预警指标分析系统。用以前年度发生的廉政风险案例为基础，按照廉政风险防范的原则建立惩戒防火墙，确立惩戒种类和标准，以此，完善对审计人员廉政风险防控机制的构建及有效落实。其次，对审计业务全过程的权力风险进行职业性测度。凭借专业化的监督人员从大量、即时的审计项目廉政检查经验中依靠审计察觉、职业敏感、主观感觉和感受，进行可能的审计业务行使权力的风险描述、征兆捕捉和理性判断。

      审计监督权的考核评价体系。审计监督权考核评价体系的防控功能主要表现在两个方面：一是通过审计业务全过程权力风险的严密流程控制，从制度层面落实权力问责，消除腐败动因，减少权力机会、权力漏洞和权力失控，使审计人员不能腐。二是将审计监督权考核评价纳入现行的审计业务考核体系或审计机关绩效考核体系，从动机层面落实荣誉导向，强化干事创业、成就认可的激励考核机制，强化廉洁动机，弱化腐败动机，使审计人员不想腐。从而将科学严密、完备管用的廉政风险防控制度落到实处，进一步提高审计业务全过程廉政风险防控治理和制度预防的执行力和实效性。

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