党内权力运行机制浅析，本文主要内容关键词为：党内论文,运行机制论文,权力论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：D25 文献标识码：A 文章编号：1009—5330（2007）06—0007—05
党内权力运行机制可分为党内权力授予机制、党内权力运转机制、党内权力制约监督机制。科学严密的党内权力运行机制既可以保证党内权力系统内部各部分之间的相互协调、相互配合，为权力的有效行使创造条件；又可以保证权力系统内部各部分之间相互监督、相互制约，防止权力被滥用或误用。
一、健全和完善党内权力运行机制应遵循的原则
健全和完善党内权力运行机制，就是要防止超越范围和违背程序运用权力，促进权力运用的公开化、规范化、制度化。为达到这一目的，应遵循以下原则：
1.权力运行的公开透明原则
公开透明原则能够产生权力运作的公正机制，形成强大的促使权力行为主体自我约束的力量。贯彻这一原则必须实行权力运行全过程的公开透明制度。一是决策过程公开。决策前的酝酿和决策后的结果都要采取一定的民主形式公开运行，保证公开后，能够迅速实现信息反馈，纠正决策出现的偏差和决策中隐含的谋私动机。二是执行过程公开。权力运行的执行操作阶段是最易出现腐败问题的环节，实现执行过程公开，能够有效消除权力运行中的腐败行为，保证正确的决策得以公正执行。三是运行结果公开。不仅权力运行的最终结果要公开，而且执行过程中的阶段性结果也要公开。结果公开的目的是接受群众检验，曝光揭露权力运行中的违规越轨行为，其中包括对造成不良结果负有责任的人员进行公开惩处。四是应公开未公开的执行事项公开。权力运行机制明确规定必须公开执行的事项或程序，未予公开而擅自执行，一经发现，要公开事实真相，撤销执行结果，并公开处理有关责任人。
2.权力运行的规范有序原则
权力运行的规范有序原则就是要防止权力运用的无边界、无规矩，以法制的规则和程序制约权力，使权力只能在法定的范围、限度内行使。要建立依法制权的机制，强化对权力运行合法性及其后果的制约。依法制权就是要依据宪法、法律和党内法规规定，法律授权做什么就只能做什么，一旦越权违规就要受到法律制裁。当前，党内规范党内权力运作方面的法规十分缺乏，要加快制定规范制约权力运行方面的法律法规，尽快制定和完善有关实体法和程序法等，明确规定权力的授予范围、方式，权力运行的程序和界限，确保权力的合法性、权威性、规范性。要加大对权力运行后果的制约，主要实行严格的考核制、奖惩制和责任追究制。对权力运行消极后果的查处，主要实行罢免制、弹劾制、引咎辞职制。
3.权力运行的制度至上原则
对于一个政党来说，制度愈健全，组织就愈健全，组织运转也就愈有效。在一定条件下，制度是组织的保护力量。建立健全党内权力运行制度，从工具手段角度看，可以减少党内权力运行成本，形成和维护党内权力的正常秩序，使党的组织运转顺畅；从价值取向角度看，能够保障党内一切权力归党员所有，党员通过直接或间接方式决定党内重大事务，控制党内权力。更为重要的是，健全制度所形成的制度化规范可有效地将权力主体的权力行为指向组织目标的实现。同时，还可依靠制度的惩罚功能，抑制权力运行中可能出现的任意行为和机会主义行为。只有运用制度的惩罚功能，才能创立起一定程度的秩序，将人的行为导入可合理预期的范围，使权力主体的权力行为变得可以预见。科学的权力运行制度，其作用就在于使党内权力运行更严密、更健全，领导决策工作更科学。由此，为保证党内权力的科学运行，必须坚持制度至上原则，切实维护制度的权威性。
二、改革和完善党内权力的授予机制
权力授予是指在政治参与中的主体与客体的关系，是权力所有者与权力执行者的关系。权力授予有两个基本要素，一是权力授予的对象，即将何种权力授予某人，其主要形式是选举；二是授予权力的时间边界，即某人从何时获得权力，到何时终止权力。如果这两个要素不能得到明确的规范，将导致政治权力授予混乱。因此，改革和完善党内权力的授予机制，一要改革和完善党内选举制度，使权力得其人而授；二要建立完善党内职务任期制，使权力授出有期限。
1.建立和完善党内选举制
权力来源决定权力运行方向。在权力授予关系上必须保障权力所有者对权力行使者的选择权，真正解决普通党员在很多情况下，无权选择领导者，或者只有形式上有选择权的问题，才能解决权力运行中存在的问题。因此，建立和完善党内选举制度至关重要。
第一，要改革和完善候选人提名方式。在传统体制下，党的领导机关领导干部是提名的主体，只要是被党的领导机关或主要领导人列入“候选人”的对象，无论是选举还是选任，大都能如愿以偿。如果不对现行的提名方式进行认真改革，那么，党内选举制度就会具有很大的局限性，改革候选人提名方式，从根本上说，就是要逐步做到将提名权从少数人手里转移到多数人手里，逐步使党员主体成为党内候选人提名的主要参与力量及主要监督力量。具体来讲，是要按照有利于发展党内民主的基本价值取向，着力从制度上对现行的候选人提名方式进行改革，努力使传统的单一的组织提名（即领导机关领导干部提名）逐步转变为多元化的提名格局。采取限制领导提名、扩大群众提名、倡导和尊重自我提名、倡导竞争性提名、实行公开性提名等多种形式，建立健全自上而下与自下而上相结合的候选人提名制度。
第二，改革和完善党内选举制度的重点。目前，可考虑从两方面着手：一方面，进一步规范党内选举制度，要以体现党员和党代表意志的实质性选举制度为基点，加大差额选举比例和范围层次，适度增强党内选举的竞争性，实行候选人与代表见面和交流制度、建立秘密投票制度和健全竞选承诺制度等；另一方面，在党的基层选举中推行直选制。原有党内权力的授予机制主要是自上而下的任命制（选举制是任命制的合法化形式）。这种授予机制是造成集权型、单向度的权力运行机制的一个重要原因，也是某些干部不能真正做到对上负责与对下负责、对党负责与对人民负责的统一的体制性原因。因此，党内选举应逐步从任命制向直选制过渡。总之，改革和完善党内选举制度，就是要使党员和党代表行使选举权的过程真正成为党内权力委托代理的过程，成为充分体现选举人（权力委托人）意志的过程。对于以任何借口、任何方式影响、控制、改变、推翻选举人意志的行为，要明确规定应承担的政治责任、具体的惩戒措施以及查处的主体和程序，要从根本上改变选举中的长官意志和领导干部产生、更换的恣意性，维护党员和党代表民主选举权利的神圣不可侵犯性。
2.建立党内职务任期制
任期制的实质在于通过政治权力在时间上的等长分割，明确权力运行的时间单位，一方面规范权力授予者的行为，另一方面引导和约束权力的实际执掌者的具体施政行为。它使党内权力的运行因明确限期的时间单位而保证从权力的授受到权力的实际运行得到进一步的规范。规范的任期制，一是可以避免权力授予主体行为的随意化，并无限地放大其权力；二是减少领导干部的投机行为；三是有利于党内民主建设。
建立党内职务任期制，首先，要明确任期制的内涵。一是任期制的基础是选举制。完善的选举制是任期制的基础。当然，任命制干部也可适用任期制，但这并非真正意义上的任期制。二是任期是相对不变的。即干部的任期在选举之前即已确定，不能因个人意志而延长或缩短。要改变某一职务的任期必须经过法定的程序，不可随意改变。除特殊情况（如个别干部出现严重问题而通过组织程序罢免）外，一般不得在任期内调整干部。三是干部任职期间必须健全一系列的监督、弹劾、罢免制度，使其成为制约和监督各级领导班子的“刚性”机制。由此可知，任期制是在选举制的基础上完成了干部“上”或“下”的制度设计，而且这种制度的公平性、公正性、公开性确保其可以为大多数人所接受，既有利于激励干部努力工作多出成绩，又有利于促进干部队伍稳定和良性循环。
其次，党内领导职务任期制的基本内容。其主要内容包括：一是明确规定任期制的实施范围。为体现公平、公正的原则，确保任期制得到有效的贯彻落实，除个别影响国家机密和国家安全的重要岗位外，应使任期制适应于所有党的机关的领导干部。从任用形式上看，任期制应包括选任任期制、委任任期制、聘任任期制三种形式；从人员构成上看，应适用于中共中央、中央纪律检查委员会及其工作部门的领导成员，地方乡、镇级以上（含乡、镇级）党委、纪委及其工作部门的领导成员以及上述部门内设机构中的领导干部。二是明确规定任期时间和任期届限。任期制的任期时间、任期届限和最高任职年限必须本着实事求是的原则，统筹兼顾多方面因素，针对不同级别、不同部门的党内领导干部合理确定。对于选举制的领导干部，其任职时间应与党的各级代表大会及所产生的各级党的委员会任期时间相同。对委任制的干部，每届任期应与同级的选举制干部的任期相同。任期五年和任期三年的，其任期都不得超过二届。同时，对在同一职级上的最高任职时间也应进行限制。三是明确任期目标责任。建立目标责任制是实行任期制的基础。凡担任领导职务的干部，在任期开始时，都要明确规定任期内的总体工作目标。上级主管部门要承担下一级领导干部任期责任目标的审批、督查和考核评定工作。任期责任目标的制定要科学合理，既要有总体目标，又要有年度工作目标；既要周到全面，又要突出重点；既要有较高的标准，又要具体可行。同时，还应细化、量化目标，以便监督考核。
三、建立和完善权力行为过程的动态控制机制
权力授出以后，各级党委及其成员就成为党内权力的行使主体，如何实现对其权力行为过程的动态控制，就成为保障党内权力科学、民主、依法、高效运行的关键。各级党委的决策权和用人权是其行使权力的主要内容和关键环节。因此，要有效实现对权力行为过程的动态控制，关键要健全和完善党委的决策机制和用人机制。
1.健全党委内部的议事和决策机制
一要抓重大事项的设定。每个党委领导班子，应事先设定需要集体议定的重大事项，这是健全党委内部的议事和决策机制的前提和基础。重大事项必须具体明确，力求细化、量化，而不能抽象、笼统。什么问题要提交会议讨论，什么时候提交会议讨论，事先都应设定好，而不能临时随意决定。
二要抓议事和决策程序的设定。没有严格的程序的规定，再好的规章制度也难免流于形式。因为，多数规则本身并不能解决一个决策集体中个别人对信息权、知情权、决策权的垄断倾向，可靠的程序是弥补多数规则这一天生缺陷的保护性机制。所以，不但要重视重大事项的设定，而且要重视程序方面的规定和制约，从会前准备到最后形成决议，要严格按照程序进行，不允许发生任何简化步骤、颠倒程序的行为。一旦违反了规定程序，不管主观愿望和客观效果如何，都应视为是无效的、违规的，都应受到某种法纪的处分。
三要抓集体议事规定。凡设定的重大事项，都须经过集体议事，不得以传阅会签或个别征求意见等形式代替集体议事。集体议事时，应由主要负责人主持会议，分管领导或有关部门介绍有关材料，然后安排足够的时间对议题进行充分讨论。与会人员不但要表明自己的态度，而且要充分发表自己的意见。未到会领导成员的意见，可用书面形式在会上表达。
四要抓会议表决。重大问题的决策，必须实行会议表决。会议表决采用多数决定原则。但这一原则的具体应用，还必须考虑因决策对象、决策情景、决策目标的不同而不同。因为，一般地说，多数包括三个等级：充分多数（往往是三分之二的多数）、简单多数或绝对多数（多于50％）、相对多数或得票多数（少于50％的多数），但党委内部决策到底根据什么来选择多数至上的标准，必须有一个明确的规定。通常情况下，对于涉及地方经济社会发展的特别规划和重大决策以及特别重要的干部任免，可实行充分多数原则，以提高利益保护程度，减少决策风险；对于大量公共问题的日常决策，可采用过半数的简单多数规则；在日常决策中，宜采用相对多数规则，即在充分论证和相互协商的基础上，获得赞同票最多的一种方案予以通过。这样，党委集体决策就能在根据不同的情况，达到决策成本与决策风险的最佳结合点。
五要有违规处理的规定。对违规行为处理的规定，也是一个完善的议事和决策机制不可或缺的内容。违反设定的内容和程序，未经集体议事或会议表决形成决定，对主要负责人应作出处理。上级组织部门要加强对集体议事和会议表决情况的检查监督，受理有关投诉并按规定作出相应处理。
2.构筑科学的选人用人机制
党内权力的诸要素中，权力主体（权力行使者）是一个最基本的要素，它是抽象权力的实际载体，决定着权力的具体掌握和运用。因此，必须深化干部人事制度改革，全面规范和公开用人权，构筑科学的选人用人机制。要建立公开、公平的选人用人机制，扩大民主和群众的参与程度，落实群众的知情权、参与权和监督权，公开选人、公正用人。在领导干部的选拔任用上，必须严格执行党政领导干部选拔任用条例，坚持和完善民主推荐、考察预告、任前公示、任职试用期、差额票决制，严格选拔任用程序，执行标准不走样，履行程序不变通，真正把政治上靠得住，工作上有本事，实践上有政绩和群众公认的优秀干部选拔到领导岗位上来。同时，要加大对不称职干部的调整力度，畅通干部“出口”，形成能上能下的选人用人机制。
要建立和完善既有利于调动干部积极性又有利于权力制约的干部人事制度，如选举制（这是对权力行使者的直接制约，它比委任制能更好地把优秀人才集聚到党的各级领导机关中来）；考任制（通过考试和择优聘任相结合的方式来选拔党内干部，比局限在少数人范围内，凭领导人主观意志来任命干部能更好地把好干部队伍的入口关）；限任制（对权力行使者在任职时间上的限制，较之领导职务终身制，能更好地实现权力制约，避免权力在个人手中长期过分集中导致权力滥用）；轮换制（重要岗位定期轮换，是对权力行使者在任职岗位上的限制，防止在一个岗位上时间太久造成权力失控），等等。总之，要采取措施，防止权力被少数素质不好、道德败坏的人占有，造成损失。
四、健全和完善党内权力制约监督机制
1.加强党内权力制约机制建设
加强党内制约的重点是：其一，设置使他们不能（或无法）滥用权力的机制；其二，尽可能设置使他们不敢滥用权力的机制。前者在于解决不给或尽量控制权力主体滥用权力作交易的机会空间，使之即使有利益动机也难以运用手中的权力来加以满足。后者则通过利益与成本的巨大反差比较，使之一般不愿或不敢滥用权力。也就是说，要对权力实施过程和权力运行后果加强制约。
首先，要加强对权力实施过程的制约。一是加大对决策过程的制约。正确决策是正确行使权力、防止权力滥用的首要环节和重要前提。各级领导机关和决策部门都要完善重大决策的规则和程序，建立社情民意反映制度、重大事项社会公示制度和社会听证制度，完善专家咨询制度，实行决策的论证制和责任制。二是加大对执行环节的制约。执行，即决策的实施。正确地实施决策，是正确行使权力的重要环节，也是防止权力偏离方向和轨道的重要保证。要遵循依法治权的原则，对执行进行严格的监管和控制。要建立依法行使权力的规章和管理制度，规范权力行使，使一切权力行为纳入法治化的轨道。特别要强调执行的程序性，按照规定程序、步骤、方式行使权力，保证权力行使者在规则范围内活动，堵住在执行过程滥用权力的漏洞。
其次，对权力运行后果的制约。要探索制定对权力行使结果和效能的评价体系和判定标准，实行严格的考核制、奖惩制和责任追究制，加大对权力行使后果的监督和制约力度。对依法行使权力，作出贡献和成绩者应给予奖励；对违法滥用权力造成恶劣后果的，必须追究责任、进行查处。对权力运行消极后果的查处，主要实行罢免制、弹劾制和引咎辞职制。特别要加大对滥用权力的腐败分子的惩治力度，使权力腐败行为成为高风险、高成本和无效益、负效益的行为，最大限度地遏制腐败。
2.健全和完善党内监督机制
党内监督的目的在于确保政党行动与其目标承诺的一致性。尤其是在政党执政的条件下和外部监督力量相对弱小的状况中，党内监督的必要性和重要性就更为突出。
一是要建立自上而下的自觉接受监督的党内监督制度，把限制公共权力和监督党员领导干部有机结合起来。在党的各级委员会、党的代表大会、纪检委及其工作人员履行党内监督的工作职责和权利的过程中，要认真落实《党内监督条例》所赋予的上述权利主体对各级领导干部的考察权、制约权、监督权。要根据《条例》的有关规定，健全和完善党内监督的领导机制。要认真坚持已经被实践证明切实可行的科学的权力制约和监督机制，并进一步加以完善，使党内监督走向制度化、规范化。
二是要健全自下而上的党内监督制度，疏通和强化自下而上的党内监督渠道，切实保障党员对党员领导干部、党的下级组织对党的上级组织能够充分行使党内监督权利。建立激励党员对党的领导干部，党的下级组织对党的上级组织进行监督的机制。建立党员直接行使党内监督权利的基本渠道，加强党员对党内事务包括对党员干部人事任免情况的了解、参与和监督，向党员通报本单位党的领导干部的廉政情况，定期、定向、公开、有效地专门进行党风党纪问题的讨论。落实《条例》规定的保护监督者权益、党内监督奖励、举报信访、诬告惩处等制度，保护党员的监督权利，使广大党员能够有效行使并正确运用党内监督权利。