中国地方人民代表大会预算监督研究，本文主要内容关键词为：人民代表大会论文,中国论文,预算论文,地方论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
在现代各国，预算监督权力都是最重要的立法机构监督政府的工具，立法机构的预算监督也因此成为建立对人民负责的政府的关键手段。中国的宪法和法律明确赋予各级人民代表大会(以下简称“人大”)及其常务委员会(以下简称“常委会”)预算监督的权力。但是，在相当长的一段时间，由于预算制度落后，各级人大及其常委会一直未能有效地行使这一权力。1999年，中国启动了预算改革，这也为加强人大预算监督创造了条件。以此为契机，各级各地人大纷纷开始加强预算监督。目前，预算改革已经推行了十余年。一个值得深入研究的问题是：经过十余年的预算改革，人大预算监督发展到什么程度，取得了哪些进步，仍然存在什么问题？无论是为了进一步深化预算改革，还是进一步加强人大预算监督，都需要对这些问题进行系统而且深入的研究。基于在地方层面开展的全国范围的问卷调查，同时辅以定性资料的分析，我们将系统和定量地评估中国地方人大预算监督的进展，并指出其不足。本文首先建立了一个关于人大预算监督行动的“三要素”分析框架，随后通过将这三要素进行操作化，形成调查问卷。通过对问卷结果的研究发现，随着预算改革的推进，人大预算监督的基本制度框架已经建立起来，一些地方人大已经开始从原来的程序性监督迈向实质性监督。但是，地方人大的预算监督仍然面临诸多挑战，在下一步的改革中，需要进一步加强人大预算监督，使其能更好地行使宪法和法律赋予的权力。
一、人大预算监督的三个维度
立法机构是一个问责机构，它的核心职能是监督政府，促使政府对立法机构进而对人民负责。在各种监督中，预算监督是最有效的手段。①作为代表人民行使最高权力的机构，中国各级人大及其常委会通过监督政府的预算，促使政府更好地对人民负责。因此，只有从政治问责的角度，才能准确地理解和定义人大预算监督。
正如谢尔德指出的，政治问责包含三个基本要素：信息、对话与强制。②这三个维度也是我们理解和定义人大预算监督的关键。人大进行预算监督首先必须要有关于政府活动及其成本的信息。在此基础上，人大需要和政府及其各个部门就活动的选择以及相应的成本测算进行对话。在预算对话中，政府及其各个部门有义务和责任就其活动的选择以及成本测算做出解释，并可以在这个过程中为自己的决策进行辩护。通过预算对话，人大需要就政府及其各个部门的预算做出支持或不支持的决策，这即是强制。
人大预算监督的信息维度涉及人大在预算过程中，围绕预算的编制、执行和事后监督所展开的各种信息收集行动，以及在此基础上对相关信息的掌握程度。这不仅包括人大被动地接受政府提供的信息，而且更主要的是强调人大主动地要求政府提供某方面的信息，并对信息本身提出自己的要求。正如斯塔彭赫斯特所强调的，如果立法机构的代表们“想在预算制定过程中作出有意义的贡献，则需要准确而及时的信息”。③早在1916年，著名公共预算学者克里夫兰就指出，没有预算的政府是看不见的政府，而看不见的政府不可能是负责的政府。只有将“看不见的政府”变为“看得见的政府”，人民以及人民的代表才有可能对它进行监督。④因此，人大能够在多大程度上开展预算监督首先取决于它能够在多大程度上及时、准确地掌握政府及其各个部门活动的信息以及各种收支信息。
人大预算监督的对话维度涉及人大在预算过程中，围绕预算的编制、执行以及决算与政府及其各部门所展开的各种沟通与对话。为了达致实质性的监督，对话必须是双向的，既包括人大就预算编制、执行和决算向政府及其相关部门提出要求、建议、询问甚至质询，也包括政府及其相关部门对人大的要求、建议、询问、质询等做出回复和解释。人大预算监督的对话是否顺畅，既体现了政府及其部门在多大程度上自觉接受人大监督，也体现了人大开展预算监督的积极性、主动性程度。围绕预算展开的对话实质上是一种政治对话，在对话过程中，立法机构和政府双方都在履行自己对国家和人民所应负有的责任。立法机构通过询问，了解政府及其部门的活动选择是否恰当，活动成本的测算是否合理，以更好地监督政府；政府通过回答立法机构的询问，既可向人大提供解释，也借此机会为自己的决策进行辩护。
人大预算监督的强制维度涉及人大在预算过程中根据获得的信息，经过与政府及其相关部门的对话与沟通之后，对政府的预算决策采取的强制性措施。强制意味着权力的使用会受潜在的奖惩约束。因此，它同时包括奖励和惩罚两方面：奖励好的行动，制止和惩罚坏的行动。⑤在预算审批阶段，如果立法机构认为政府的预算是合理的可以接受的，就批准政府的预算；反之，则不予以批准。前者就是奖励，后者就是惩罚。同样地，在预算执行中，立法机构可以对政府的某些不当的收支行为及时予以制止或者纠正，或者同意政府对预算进行必要的变更。在预算执行完毕后，立法机构需要审查政府的预算执行情况是否可以接受，是否达到预期效果等，并对其实施奖惩。立法机构的预算监督成效如何，归根结底要看它是否采取了强制性的行动，尤其是对不当的权力使用进行制止与纠正。当然，在现实中，这往往也是最难的。然而，惟其最难，才成为最能够衡量预算监督程度的指标。
本文将运用这个三维度的分析框架，对预算改革后地方人大的预算监督进行分析。采用此分析框架，一方面可以使我们的分析更具有系统性和内在的一致性，另一方面可以更为清晰地界定地方人大预算监督在政治问责三要素所确立的坐标轴上的具体位置，进而使得我们对人大预算监督行动及强度的分析更具有目标性。
二、地方人大预算监督的整体态势
本文主要运用问卷调查来了解人大预算监督的发展及其面临的挑战，选取拥有立法权⑥的省、市两级人大及其常委会作为研究对象，共计80个目标样本。同时，也运用了我们从2003年—2009年在八省五市实地调研中获得的定性资料。围绕人大预算监督的“三要素”，我们将人大预算监督的操作化定义表述为：人大及其常委会在预算过程的五个阶段中，通过信息的收集、处理，对各类预决算信息了解的深入程度、范围大小和细化程度，与政府及其相关部门开展的各种形式的“对话”的频率和深度，最终采取强制性行动的频率和程度。结合预算过程五个阶段和人大预算监督三个维度，我们共开发了56个指标来测量地方人大预算监督的强度。每个指标均指向具体的人大预算监督行动，均采用五阶量化，从1至5表示强度越来越大。其中，取值3表示人大预算监督在该项行动上处于一般水平。⑦
2011年1—4月，我们对80个目标对象进行了问卷调查，共收回问卷67份，问卷回收率为83.8％。有效问卷为64份。填卷人是各地人大财政经济委员会(简称财经委)或常委会的预算工作委员会(简称预算工委)的专职人员，并具有一定的工作年限，熟悉人大预算监督工作的实际情况。64份有效问卷的具体情况详见表1。
总的来看，有效样本对象具有如下的总体特征：覆盖面广，有效问卷样本涵盖了全国29个省(自治区、直辖市)；兼顾省市两级，包括了26个省级人大，13个副省级人大和25个地级市人大，其中有19个省市形成配对样本。此外，受访者具有知识化和专业化基本特征。对于问卷调查获得的数据，我们主要进行了描述性统计分析，本节以及随后几节将逐一呈现统计分析的结果。
总体来说，在地方层面，人大预算监督已经起步，人大在预算过程中的角色已经开始发生积极的转变。由56个指标组成的地方人大预算监督指标体系的内部一致性系数是0.895，基于标准化的内部一致性系数为0.907。⑧这表明，评估指标体系的各个项目有很高的内部一致性。
统计分析表明，64个地方人大在56个预算监督指标上的整体平均值为2.85，最大值仅为3.7，最小值为2.05。这说明，整体上看，人大预算监督的实际运作状态依然不甚理想，这与其他定性研究的发现是相吻合的。换言之，整体而言，与宪法和法律所赋予的权力相比，地方人大预算监督实际的权力运作仍有很大的差距，还远没有形成对政府预决算的实质性审查监督。然而，尽管从数量上看预算监督整体均值大于3的地方人大仍然少于均值小于3的地方人大，但是，经过十余年的预算改革，均值大于3的地方人大已经占到35.9％。此外，最大值为3.7，即个别地方人大的预算监督已经高于一般水平，且接近比较好的水平。
按区域来看地方人大预算监督的强度(见表2)，可以发现各个区域人大预算监督指标的均值差异不大，处于2.64—2.94之间。然而，从各个区域有多少地方人大预算监督指标的均值大于等于3来观察，各个区域之间就呈现出差异。在这方面，华东地区人大的表现最引人注目，预算监督指标均值大于等于3的地方人大有10个；华南、华中和华北地区，各有4个；西南地区有1个；西北和东北地区各有2个。总体来看，预算监督指标均值大于等于3的地方人大共有27个，占受调查的地方人大总数的42％。尽管仍未过半，但也是一个不小的成绩。因为，预算改革才经历了十余年，在有些地方甚至还不到十年。
总之，经过十余年的预算改革，在地方层面，人大预算监督的基本制度框架已经建立起来，人大预算监督从无到有，更有一些地方人大开始从程序性预算监督向实质性预算监督迈进。无论如何，这都是一个令人欣喜的进步。
三、地方人大预算监督的阶段分析
中国地方人大的预算监督涉及五个重要阶段：提前介入(即政府开始编制预算时人大常委会就介入)、初步审查(即在人代会前一个月人大常委会对预算进行初步审查)、人代会审批预算(上述三个阶段均为事前监督)、预算执行(即事中监督)和决算审查与审计监督(即事后监督)。地方人大在这五个阶段的预算监督行动呈现出不同的特点。数据分析表明，人大预算监督在提前介入阶段、初步审查阶段和预算执行阶段的均值较高，分别为3.55、3.16和3.17。这表明，经过十余年的预算改革，地方人大预算监督已经在这三个阶段上更加接近实质性监督。此外，在这三个阶段，分别有75％、59.4％和64.1％的地方人大预算监督的平均值超过3。这进一步说明，地方人大在这三个阶段的行动普遍具有更为强势的表现。相较而言，地方人大预算监督在人代会审批阶段和事后的决算与审计阶段的均值都小于3，分别为2.2和2.3。这说明地方人大预算监督在这两个阶段仍偏于程序性监督。
(一)事前监督
在事前监督环节，地方人大主要依靠提前介入和预算初审而不是人代会期间的大会审批来加强预算监督，进而影响资金的分配和收入决策。这与前期的定性研究的结论是一致的。同时，在这两个阶段取得的成绩也是比较明显的。之所以形成这样的事前监督模式主要是因为，在目前的政治和预算体制下，在人代会期间通过大会审批政府预算来加强人大预算监督面临许多约束，难度也很高，而且容易导致比较大的预算冲突。首先，在人代会审批政府预算期间，政府预算包括部门预算已经基本定型，如果人大要改变政府预算或者部门预算，来自政府的反对必然会很大。其次，中国的《预算法》并未赋予人大代表预算修正权。由于没有预算修正权，在人代会审批阶段，人大的预算审批就只有两个极端选择——整体通过或者整体否决政府预算。毫不奇怪地，结果必然是整体通过政府预算。其实，无论在哪种政治体制下，整体否决政府预算都将导致巨大的政治冲突，都是立法机构要尽量避免的。为此，许多国家都明确赋予议员预算修正权。这样做既能充分发挥立法机构的预算监督，又能避免出现立法机构整体否决政府预算之尴尬。最后，人大代表是非专职化的，而且人代会会期也比较短，专门用于预算审查的时间更短，这也使得依靠人代会加强预算监督比较不现实。
不过，在省级层面，有6个地方人大明确赋予人大代表预算修正权，包括河北、山西、广东、广西、海南和重庆。⑨问卷调查发现，在人代会审批阶段，在过去五年(指2006年—2010年，下同)里，有4.7％的地方人大曾有人大代表提出预算修正案。然而，在县、市及以上层级没有任何地方将预算修正案提交人代会表决。在没有预算修正权的地方，为了在人代会审批的过程中加强人大预算监督，个别地方人大创造了单项表决的方式，在人代会期间对某些重要的支出项目进行表决，并否决了个别政府部门的支出项目(见表3)。单项表决是地方人大在缺乏预算修正权的情况下进行的制度创新，但它仍不能代替预算修正。为了进一步加强人大预算监督，应该赋予人大代表预算修正权。
在现有政治框架和预算制度下，人代会期间的大会审批能够发挥的作用比较有限。在过去五年里，只有14.1％的地方人大在这一阶段对具体项目或科目的预算金额进行了修改。因此，由人大常委会负责的预算初审就成为各地人大用以加强预算监督的一个重要手段。问卷调查发现，通过预算初审，一部分地方人大常委会开始在预算过程中扮演监督者的角色。在被调查的64个地方人大中，在2010年预算初审时，有55％的地方人大常委会对预算草案提出了项目增减的建议，有47％的地方人大常委会对具体项目或科目的资金数额提出了修改意见。此外，在过去五年里，有31％的地方人大常委会甚至对收支总额提出了修改意见。这说明，已经有一些地方人大及其常委会试图影响预算资金的分配。
然而，地方人大如果想在预算资金分配领域更有作为，就不能仅仅满足于预算初审，坐等政府报送预算草案，而要尽可能早地介入预算编制过程。正是基于这种认识，目前许多地方人大都采取了提前介入的策略，从而在预算监督方面发展出一个提前介入阶段。在这一阶段，人大及其常委会的预算监督机构(例如财经委或预算工委)在政府启动预算编制之时就积极、主动地介入。通过提前介入预算编制，人大就开始将自己嵌入原来完全是行政主导的预算过程。问卷调查的结果也显示，大多数地方人大已经能够在一定程度上掌握预算编制的相关信息，提前与财政部门及其他收支部门进行交流与沟通，并在预算编制的早期向财政部门反馈人大对于预算编制尤其是资金分配的意见。调查发现，大部分地方人大在提前介入阶段都做得比较到位，仅有15.6％的地方人大预算监督指标的均值低于3。
地方人大“提前介入”并不是为了“夺取”或“分割”财政部门作为核心预算机构的权力，而是为了更好地了解预算编制的基本原则、政策和支出重点，既为初审工作收集资料和数据，也可将人大在预算收支方面的意见提前告知政府。同时，与法律规定的预算初审不同，地方人大在提前介入阶段的行动，并没有太多的约束力和强制力。因此，财政部门一般没有太大的排斥与不满，对人大预算监督机构的要求也会比较配合。与此同时，人大预算监督机构在财政部门与支出部门之间也扮演了越来越重要的“中介”角色。人大常委会，尤其是它的预算监督机构，会将在提前介入阶段所了解到的支出部门对于预算编制的意见向财政部门反馈，帮助支出部门争取财政部门的支持。这就使得人大的提前介入能够获得政府部门的支持。这也是为什么人大预算监督在这一阶段的行动开展得较为顺利的另一个原因。
总而言之，随着预算改革的推进，已经有一部分地方人大在影响和改变政府的预算资金分配方面表现得更为积极和强势。换言之，这部分地方人大已经开始重塑自己在预算过程中的角色，试图在预算分配中表达不同的声音，影响政府的预算资金分配，促使政府更好地对人民负责。即使它们在现阶段对资金分配的影响仍然比较有限，但是，这种行为上的转变以及由此带来的一些哪怕仍然很小的变化，已然宣示地方人大正在迈向一个新的角色。
(二)事中监督
人大预算监督行动表现较为突出的另一个阶段是预算执行监督。衡量立法机构预算监督水平的一个重要指标是，在预算执行过程中立法机构赋予政府多大的灵活性。(13)在预算执行过程中，由于客观环境的变化以及其他多种因素的影响，预算变更是难以避免的。但是，预算变更在事实上改变了人大批准的预算。如果政府可以随意变更预算，那就会弱化人大预算监督，甚至会使得人大预算监督形同虚设。预算改革前，中国预算存在的一个极其严重的问题就是预算执行缺乏严肃性，政府及其各个部门可以随意改变预算。因此，预算改革以来，如何加强对预算变更的监督一直是各级人大面对的一个难点问题。目前，已经有一些地方人大常委会开始加强了对预算变更的监督，将预算执行置于人大的预算监督范围。
自1994年分税制改革以来，中国几乎年年都出现预算收入超收。然而，根据《预算法》，用超收收入安排支出——无论是支持新项目还是进行预算追加——都不属于预算变更，因此不用报人大常委会审批。于是，超收收入就成为各级政府可以自由支配的收入，更是一种可以规避人大监督的机动资金。为了加强人大对预算变更的监督，在预算改革的过程中，一些地方人大开始将超收收入纳入预算监督范围。如图1所示，已有39.1％的地方人大常委会要求政府编制预算超收使用方案并报人大常委会审批，此外还有12.5％需要报人大常委会审议。事实上，近五年来，已经有34.4％的地方人大常委会对“超收收入的使用”进行了审批。
图1 地方人大对超收收入不同监督方式的比例
在加强对超收收入进行监督的同时，地方人大也更为积极、主动地加强对其他预算变更情形的监督。过去五年里，地方人大已经对包括“因特殊情况需要增加支出或者减少收入，使原批准的收支平衡的预算的总支出超过总收入”在内的九类预算变更情形进行了审批。如图2所示，分别有53.1％和60.9％的地方人大常委会曾经对“总支出超过总收入”和“债务数额增加”进行了审批。其他几类预算变更情形有审批的比例较小，但也比以前有了明显的进步。
图2 地方人大对九类预算变更情形的审批比例
(三)事后监督
相较之下，地方人大普遍在决算与审计监督阶段表现得不甚理想。虽然近年来各级地方人大常委会已经形成了一套相对稳定的决算审批程序，但是，如果仅止于按照规定走过每道程序，常常容易导致决算审批流于形式，不能达到追责问效的目的。问卷调查发现，有89.1％的地方人大常委会近五年来未曾对决算审查中发现的重大问题提出质询；否决政府审计整改报告的仅一例；而否决政府决算草案和审计工作报告则从未出现过。在一定程度上，人大常委会在决算和审计阶段的监督行动较为乏力，与其缺乏专门的审计机构和审计力量有关。
四、地方人大预算监督的三维度
为了更好地认识地方人大预算监督的现状及其存在的问题，本节更详细地从信息、对话和强制三个维度分析地方人大预算监督。
(一)信息维度
预算监督需要获得全面的、详细的、准确的、及时的信息。(14)信息对于地方人大能否进行实质性审查和监督有着至关重要的作用。在预算过程中，人大与政府及其部门之间存在显著的信息不对称，后者掌握着更多的关于活动的投入和产出的信息，预算收入和支出的信息，等等。因此，人大及其常委会要改变传统的预算角色，在预算过程中更有作为，在监督中更加主动，首先就需要全面、详细、准确、及时地掌握各种相关的信息。同时，人大及其常委会能够掌握多少信息，也反映了政府及其部门在多大程度上支持和接受人大预算监督。本文采用26个指标来测量地方人大预算监督的信息维度。问卷调查发现，有10个指标均有超过50％的地方人大表示做得比较好(取值为4)或非常好(取值为5)；另有6个指标则均有超过30％的地方人大认为做得比较好或非常好。此外，所有样本在信息维度上的预算监督均值为3.14，略高于分值3的基本水平线。这说明，地方人大在信息维度方面加强预算监督的积极性较高，取得的成绩也较好。
1.地方人大对部门预算收支信息的掌握程度
随着预算改革特别是部门预算改革的不断深入，各地政府提交人大审查批准的预算编制得越来越详细和准确，这就使得地方人大能够获得更详细和准确的关于政府及其各个部门活动的信息，从而有助于加强人大预算监督。地方人大掌握部门预算收入和支出信息的情况表明，分别有52％和45％的地方人大表示能够掌握详细的部门预算收入和支出信息。相较而言，更多的地方人大对于部门预算收入信息的掌握程度优于支出信息，17.2％的地方人大能够了解到更为详细的收入信息，而9.4％的地方人大则表示掌握的支出信息更为详细。
图3 报送人大初审(左图)和大会审(右图)的部门预算覆盖面
地方人大对部门预算信息的掌握程度，也与政府所提交的部门预算数量有关。近年来，各地报送人大审查的部门预算数量不断增加，有些地方已经连续几年实现了全部报送。如图3所示，只有12％的地方尚未将部门预算提交人大初审，14％的地方尚未将部门预算提交人代会审批。此外，只有小部分地方(占4.7％)的部门预算既不提交人大初审，也不提交人代会审批，绝大部分(占78.1％)地方已将部门预算提交人大初审和大会审。接近一半的地方已经将绝大部分的部门预算(即提交四分之三以上的部门预算)提交人大初审或大会审。
图4 报送人大常委会审查的部门决算覆盖面
随着部门预算改革的不断深化，为了对部门预算进行全程监督，一些地方人大常委会要求政府报送部门决算。如图4所示，已有45％的地方人大将部门决算纳入人大预算监督。值得注意的是，向人大常委会报送部门决算的样本比重明显小于部门预算，这从一个侧面反映了目前地方人大预算监督仍然存在“重预算，轻决算”的问题。
2.提交人大审批的预决算草案的细化程度
一直以来，政府提交人大审批的预决算草案不细化深为各界所诟病。这严重阻碍人大进行实质性预算审查监督。近年来，随着预算改革的推进，各地报送人大审查的预决算也在不断细化。如表4所示，在地方人大的受调查者中，认为提交人大审查的预算草案不够细化的比重为14.1％，其中非常不细化的仅占1.6％，比较不细化的占12.5％；认为提交人大常委会审查的决算草案不够细化的为17.2％，其中非常不细化的仅占1.6％，比较不细化的占15.6％。这表明，经过十余年的努力，人大及其常委会已经不再像以前那样只能获得粗略的预决算，而是可以获得比较详细的预决算信息，以更加细致地审查监督。
然而，无论是预算还是决算，细化程度都不是特别高，如表4所示，在64个地方人大的受访者中，认为预算和决算非常细化的分别仅有3.1％和1.6％。此外，决算作为年度政府预算执行结果的会计报告，按理应该能够更加细致地反映政府的实际收支情况，但事实却不尽然。如表4所示，在信息掌握的详细程度上，目前地方人大在预算方面比决算方面情况要好。
预算草案是关于政府活动及其成本的财政计划，因此，提交人大审查的预算草案是否包括政府及其部门计划开展的项目的必要性及其成本信息情况也能反映预算草案的细化程度。如表5所示，目前大部分地方人大已经能够获得关于专项的“项目必要性”信息，但能够获得关于专项的“成本”信息则相对少一些。从整体上看，目前地方人大已经能够在一定程度上掌握这方面的信息，但是仍有相当大的改进空间。其中，32.8％的地方人大完全没有掌握关于专项“成本”的信息，这就使得人大在审查预算时，无法判断各个项目申请的资金额度是否恰当。
3.纳入人大审查监督的财政收支覆盖面
在相当长的一段时间里，地方人大能够审查和监督的财政收支仅限于一般预算收支，而其他财政收支，例如政府性基金、预算外收支、国有资本经营收益、社保资金，则没有纳入人大审查监督的范围。预算改革以来，随着预算外收支逐步被纳入部门预算，纳入人大预算监督的资金也越来越多。然而，其他资金如何纳入人大预算监督一直是个难题。近年来，地方人大加强预算监督的一个重点就是扩大审查监督的覆盖面，逐步实现全口径的预算审查监督。表6呈现了63个地方人大在这方面的进展情况。如其所示，超过半数的地方人大已开始将政府性基金纳入预决算的审查监督范畴，相较之下，目前只有少部分地方的人大开始将国有资本经营收益和社保资金纳入预算审批环节的监督，而将这两块资金纳入决算审查监督的则更少。
4.地方人大对预算执行信息的掌握程度
为确保人代会批准的预算得到严格执行，必须加强对预算执行的监督，而这在很大程度上取决于人大能够在多大程度上掌握预算执行的信息。我们的调查发现，超过一半的地方人大能够了解到部门预算收支的进度、重点支出项目的执行情况、上级财政补助资金安排和使用情况以及政府性基金的收支情况。然而，在专项资金的执行情况、向下级财政转移支付情况、部门预算外资金的收支执行情况和国有资本经营预算的收支执行情况四个方面则普遍做得比较不到位，分别仅有37.5％、40.6％、29.7％和25％的地方人大能够较详细地掌握相关信息。在实际运作中，地方人大常委会一般通过下面几种方式掌握预算执行过程中的各种信息：要求政府将相关信息报送同级人大常委会备案；要求相关部门及时向人大财经委或常委会预算工委通报有关情况；要求相关部门定期报送报表等有关资料；开展视察、调查与执法检查。在确保人大预算监督机构能够及时掌握预算执行信息的基础上，一些地方人大还主动将相关信息提供给人大代表，确保人大代表在闭会期间，也能掌握预算执行的有关情况，更好地履行代表职责。
(二)对话维度
将监督建立在对话与沟通的基础上，在对话和沟通中建立相互信任，在信任的基础上开展预算监督。如此，人大方能顺利地加强预算监督。在预算监督中，这种对话关系既体现了人大监督政府预算的主动性，也体现了政府及其部门接受人大监督的自觉性。相比而言，主动的对话比被动的对话更能反映人大在预算监督中的主体性地位；而自觉地接受监督与被迫地接受监督相比，更能说明政府对人大监督地位的承认与尊重。预算改革以来，为了加强预算监督，地方人大高度重视建立一种积极主动、相互信任的对话机制。
首先，许多地方人大都在地方性法规中对建立这种对话沟通机制进行明确规定，其目的是为建立人大与政府及其各个部门(尤其财政部门)之间的对话沟通机制提供法定权力。例如，在64个样本中，56.3％的地方人大在其本级出台的预算监督法规中明确规定政府及其部门要“对采纳人大初审意见的情况进行反馈”；54.7％的法规规定政府要“定期向人大及常委会预算审查监督机构报告预算执行的相关信息”；40.6％的法规规定政府要“向人大专门委员会通报预算编制情况”；17.2％的法规规定“日常审计发现重大问题时要向人大专门委员会通报”。其次，在实践中，各地人大采取各种各样的方式，建立多样性的对话沟通方式，并将其制度化，以确保人大能在预算过程中与政府及其相关部门保持畅通的沟通与对话。这些制度包括分管领导沟通机制、人大财经委与政府对口部门联系制度、工作安排通报制度、专题研讨会制度、工作座谈会制度等。最后，许多人大还灵活地采取各种非正式的对话方式，加强与政府及其相关部门的沟通与对话。地方人大在进行预算监督的过程中，更多时候采取的是一种软性嵌入的策略，灵活地采用非正式的对话方式，例如事前沟通、相互通气等。当然，非正式对话方式的有效运用，往往也以人大与财政部门良好的关系为基础，而这种关系很多时候受到人大预算监督工作者尤其是领导者的社会资本或政治网络的影响。换言之，如果人大预算监督机构拥有更丰富的社会资本或政治网络，那么在预算监督过程中，政府及其相关部门就会更“买账”，更“卖个面子”给人大，从而就更愿意配合人大预算监督机构的各种要求。
在问卷调查中，我们用13个指标来测量对话维度方面的人大预算监督。全部样本在对话维度上的预算监督均值为3.64，其中有10个指标均有超过50％的地方人大自认为做得比较好或非常好。这说明，从整体上来看，在预算监督过程中，一方面地方人大越来越重视与政府及其各部门尤其是财政部门的沟通与联系；另一方面政府及其各部门也开始意识到需要主动接受人大的监督，向人大提供对预决算的必要解释与说明。其结果，经过十余年的预算改革，地方人大预算监督已在人大和政府及其相关机构之间建立起一个比较好的对话与沟通机制。这为进一步加强人大预算监督奠定了一个良好的基础。加强人大预算监督，有赖于政府及其各部门的支持和配合。建立良好的预算对话与沟通机制，不仅体现了人大预算监督的强化，而且也营造了一个互相支持的预算环境，有利于人大在信息维度和强制维度加强预算监督。
(三)强制维度
正如谢尔德所言：“如果没有强制，围绕着信息和解释展开的政治对话，不仅不能真正地约束权力的使用，有时还会使得这种政治对话变成官员可以随意利用的‘政治装饰’。”(15)在问卷调查中，我们采用17个指标来测量人大预算监督的强制维度。统计分析发现，所有样本在强制维度上的预算监督均值仅为1.8，仅有2个指标有超过50％的地方人大自认为做得比较好或非常好，另外12个指标在这两项选择的累积百分比均未超过10％。这说明，地方人大在“强制”方面普遍做得不甚理想。
此外，在17个测量指标中，有12个指标的均值小于2，其余5个指标的均值虽然都大于2但标准差都相当大，并且都属于强制性偏弱的预算监督行动。这表明，现阶段地方人大预算监督在强制维度还处于起步水平。虽然和预算改革前相比，预算监督制度已经有了较大的改进，但是刚性监督仍然非常不够。当然，如前所述，已经有一些地方人大开始采取比较刚性的审查和监督手段，例如单项否决等。这也说明，对于人大而言，采取强制行动并不是不可能，关键在于人大要有行动的勇气和能力，同时还需要足够的政治支持。
五、预算监督行动的强弱分布：维度与阶段结合的分析
在全部的56个预算监督指标中，有32个指标的均值超过3。这说明，地方人大在这32个方面的预算监督行动更接近实质性预算监督的要求，行动更有成效。有13个指标的均值小于2，这表明地方人大在这13个方面的预算监督仍然有待加强。为了更加全面、准确地认识地方人大预算监督的现状，本节同时从预算监督的阶段和维度这两个方面对这两类预算监督指标进行分析。表7呈现了预算监督强度较好的32个指标所属的维度及其所处的预算阶段。
如表7所示，从三个维度来看，在均值超过3的32个预算监督指标中，56.3％(18个)的指标属于信息维度，31.3％(10个)的指标属于对话维度，12.5％(4个)的指标属于强制维度。这就是说，预算监督均值超过3的指标主要分布在信息维度。然而，用于测量该维度的指标共有26个，即有69％(18/26)的信息维度的预算监督指标均值超过3。这就是说，从平均水平来看，经过十余年的预算改革，地方人大预算监督在信息维度取得比较多的进展。而在17个强制维度的预算监督指标中，仅有23.5％(4/17)的预算监督指标均值超过3。这也就是说，从整体看，地方人大预算监督在强制维度取得的进展比较有限。对话维度的13个预算监督指标中，均值超过3的比例达到了76.9％(10/13)。这说明，地方人大在构建与政府的预算对话方面取得了相当好的进展。对此，财政部预算司在总结地方部门预算改革的主要成效时指出：“财政部门积极主动地接受审查监督，赢得了各级人大和审计部门对改革的理解与支持，创造了良好的改革氛围。”(16)从这些预算监督行动方面的转变来看，地方人大在预算过程中已经不再是一个被忽视甚至无视的行动者。
不过，有13个预算监督指标的均值低于2，其中92.3％属于强制维度的预算监督行动。这说明，在这些方面，地方人大普遍做得不理想。由此观之，地方人大预算监督在强制方面取得的进展仍然远远不够。虽然预算改革以来，地方人大的预算监督较之以往更为积极和主动，但其对刚性监督手段的运用仍非常缺乏。这正是地方人大预算监督从整体上仍然较弱的主要原因。毫无疑问，质询、提出预算修正案、单项表决、否决等刚性监督行动往往会遭到被监督对象更为激烈的反应，也更容易触及各种既得利益。因此，采取这类监督行动遇到的政治阻力也会更大。然而，只有在强制方面取得实质性的进展，才能真正加强人大预算监督。
从预算监督的五个阶段来看，32个均值超过3的预算监督指标有34.4％分布在预算初审阶段，28.1％分布在预算执行监督阶段，18.8％分布在提前介入预算审查阶段，而在人代会审批预算阶段和决算审计监督阶段则分别有9.4％。前期的定性研究也发现，预算改革以来，地方人大主要依赖预算初审和提前介入来加强人大预算监督。不过，我们的问卷调查发现，预算执行监督也是地方人大加强预算监督的一个重要阶段。均值低于2的13个预算监督指标，有38.5％是在人代会审批预算阶段，另外，分别有30.8％分布在预算初审阶段以及决算和审计监督阶段。值得注意的是，用于测量人代会审批预算阶段的指标共有10个，即该阶段有50％(5/10)的预算监督指标均值低于2；而预算初审阶段以及决算和审计监督阶段，均值低于2的预算监督指标分别占25％(4/16)和33.3％(4/12)。这再次说明，现阶段地方人大在人代会审批及决算和审计监督阶段的预算监督仍然有待加强。
现代预算制度有两个最基本的支柱，一个是政府内部集中统一的预算控制，另一个是立法机构的预算监督。经过十余年的预算改革，改革成效最大的在前一个方面。(17)然而，本文的研究发现，预算改革以来，地方人大的预算监督确实已经进入了一个新的阶段。在地方层面，人大预算监督的基本制度框架已经建立起来，并在许多环节和许多方面取得了比较显著的进步。而且，一些地方人大已经积极地采取行动来加强预算监督。一方面，许多地方人大开始主动地在预算过程各个阶段加强监督行动，不少地方人大正逐渐向实质性监督转型。从整体上看，尽管地方人大在人代会审批预算以及事后监督方面仍然进展不大，但是，在提前介入、预算初审和预算执行环节，地方人大预算监督已经取得了较为突出的进展，不少地方人大已经开始影响政府的预算资金分配，并开始对随意改变预算的行为进行约束。另一方面，预算改革以来，相当一部分地方人大积极地在信息、对话和强制这三个维度加强人大预算监督。从整体上看，尽管地方人大的预算监督在强制维度上的进展有限，但是它们在信息维度和对话维度上的进展已经取得了较为明显的突破。总而言之，经过十余年的预算改革，地方人大已不再是一个可以被忽视甚至无视的行动者，而是预算过程中越来越需要被重视的预算审查监督者。通过加强人大预算监督，越来越多的地方人大已经开始在预算过程中重塑自己的角色。毫无疑问地，这样的地方人大将能够更好地监督政府，促使政府更好地对人民负责。
然而，尽管已经取得了不容置疑的进步，但是，地方人大预算监督仍然存在许多不足。首先，地方人大预算监督在各个阶段进展不一，不均衡的行动力在整体层面上弱化了人大预算监督。如何加强人代会审批的预算监督力度，如何加强决算和审计监督，都是未来必须解决的问题，但这些都涉及比较大的体制变革。即使在提前介入和预算初审阶段，同样也存在不足。例如，仍有至少过半的地方人大常委会对资金分配等预算决策没有发挥影响。预算执行环节的监督同样也存在不足。尽管地方人大已经开始将许多涉及预算变更的事项纳入预算监督，但在绝大部分地方这些预算变更都无需人大常委会事前审批。其次，在人大预算监督的三个维度中，强制维度的预算监督与实质性监督的要求相比仍有明显的差距，这也在整体上导致预算监督强度偏低，极大地限制了人大在预算过程中的作用。即使在人大预算监督进步比较大的信息维度，也存在着许多不足，例如，各类预决算信息的细化程度、覆盖范围、真实性和及时性均有待提高。如果人大预算监督既无充足的信息支持，又无有效的手段进行奖惩，那么，无论对话沟通机制如何发展，人大预算监督都有流于形式之忧。正是由于这些不足，尽管地方人大已经开始从整体上迈向实质性监督，但监督的广度和深度都还不够，整体的监督效果仍然不高。
为了进一步深化预算改革，建立现代预算制度，也为了进一步完善人民代表大会制度，实现社会主义民主制度的优越性，中国需要进一步加强和完善人大预算监督。这一方面有赖于各级人大更充分地理解和认识宪法和法律赋予人大的预算监督权力和职能以及人大在推动预算改革深化中不可替代的地位和作用，另一方面也依赖于受监督对象的支持和配合，更需要持续的政治支持。
责任编审：孙麾
注释：
①参见约翰·穆勒：《代议制政府》，段小平译，北京：中国社会科学出版社，2007年，第155页。
②Andreas Schedler,"Conceptualizing Accountability," in Andreas Schedler,et al.,eds.,The Self-Restraining State:Power and Accountability in New Democracies,Boulder,Boulder:Lynne Rienner Plablishers,1999,pp.14-16.
③Rick Stapenhurst,"The Legislature and the Budget," The International Bank for Reconstruction and Development,World Bank Institution,2004.
④Frederick A.Cleveland,"Budget Making and the Increased Cost of Government," The American Economic Review,vol.6,no.1,1916,pp.50-70.同时参见王绍光：《美国进步时代的启示》，北京：中国财政经济出版社，2002年，第4页。
⑤Andreas Schedler,"Conceptualizing Accountability," pp.14-16.
⑥指一般的法规，不包括民族自治条例或单行条例。
⑦鉴于文章篇幅限制，此处不将56个指标一一列举，后文将结合分析需要具体阐述相关指标。
⑧56个题项中有三个取值均未变，分别是人代会否决政府预算草案或报告、人大常委会否决过政府决算草案、人大常委会否决过审计工作报告。统计软件在计算基于标准化项的Cronbach a值时，作了删除处理。因此，此处报告的是其余53个题项的值。计算标准参见邱皓政：《量化研究与统计分析——SPSS中文视窗版数据分析范例解析》，重庆：重庆大学出版社，2009年，第334页。
⑨根据我们对省级层面人大预算监督条例或决定的内容分析，截止时间是2008年3月。
⑩唐娟：《预算监督：构建阳光下的政府财政——深圳市人大常委会预算监督制度评介》，《人大研究》2005年第2期。
(11)程志坚：《预算监督：广东人大监督之利剑》，《浙江人大》2003年第4期。
(12)涂学东、陈祖华：《为民理财——武汉市十一届人大一次会议上一建设项目预算被否决》，《人民意志报》2003年2月11日。
(13)Joachim Wehner,"Assessing the Power of the Purse:An Index of Legislative Budget Institutions," in Rick Stapenhurst,Riccardo Pelizzo,David M.Olson and Lisa von Trapp,eds.,Legislative Oversight and Budgeting:A Wolrd Perspective,Washington D.C.:The World Bank,2008,pp.79-98.
(14)马骏、赵早早：《公共预算：比较研究》，北京：中央编译出版社，2011年，第172页。
(15)Andreas Schedler,"Conceptualizing Accountability," pp.14-16.
(16)财政部预算司编：《中央部门预算编制指南(2011年)》，北京：中国财政经济出版社，2010年，第192页。
(17)参见Jun Ma,"If You Cannot Budget,How Can You Govern?—A Study of China's State Capacity," Public Administration and Development,vol.29,2009,pp.9-20；王绍光、马骏：《走向“预算国家”》，《公共行政评论》2008年第1期。
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