论经济发展中政府的导向职能，本文主要内容关键词为：导向论文,职能论文,经济发展论文,政府论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
政府经济职能从属于一定的经济体制，并为巩固和发展一定的经济体制服务，因此经济体制规定政府经济职能的基本内涵。我国的社会主义市场经济是同社会主义基本制度紧密结合在一起的，因此我国的社会主义市场经济体制不仅应该具有市场经济体制的共性，而且也必须具备社会主义制度的特性，同时作为一个发展中的大国，又必然反映发展中国家的一些特点。据此，我国政府经济职能的内容应分为三个层次：作为市场经济体制国家政府应有的一般职能；作为社会主义国家政府必须具有的职能；作为发展中国家政府必然拥有的职能。本文就中国作为一个发展中国家政府必然拥有的职能作一探讨。
作为一个发展中国家，我国市场经济的建立和发展，必然具有发展中国家的一些共同特点。因此，我国政府也必然具有发展中国家政府都拥有的“发展导向”职能，也就是政府对市场运行和经济发展进行较高程度的参与指导。正如发展经济学家托达罗所说：“不管喜欢不喜欢，为了国家未来的幸福，第三世界的政府不可避免地要比发达国家的政府承担更大的责任”。
这一结论无疑是立足于对至少三个方面因素的考虑。第一，在发展中国家，市场是不发育的，市场机制因而也不完善，这就使得市场许多应有的功能难以发挥，造成更大范围和更高程度的市场失灵，从而不得不相当地扩大政府的调节职能。第二，发展中国家所面临的发达的外在参照系和贫弱的内在现实，客观地规定了其经济发展带有明显的赶超性质，必须借助政府的强制力量推动经济发展。第三，发展中国家在世界经济体系中处于“被剥夺”的“外围”地区，发达国家处于“剥夺”的“中心”地区。在这种不平等的国际环境中，完全依靠企业的力量很难参与国际竞争而获得发展。因此，借鉴东亚市场经济国家的经验，我国政府“发展导向”的经济职能主要包括以下几个方面：
（一）制定经济发展计划和经济发展战略
发展经济学家纳夫齐格尔对发展中国家的经济运行模式曾作出这样的结论：“没有一个政府完全依赖集中计划，也没有一个政府完全依赖市场。大多数欠发达国家选择了集中计划和市场两者之间广泛密切的配合”。他的这一表述代表了大多数发展经济学家三十多年来对经济发展过程中政府作用和市场作用的比较一致的看法。在我国，自从党的十四大提出建立社会主义市场经济以来，理论研究和实际工作中出现了忽视计划调控的倾向，认为实行市场经济，计划就不重要了，甚至可以取消计划，撤销计划机构，把计划与市场对立起来。的确，实行市场经济，应充分发挥市场对资源配置的基础性作用，但是市场调节不可能展示社会经济长期的发展动向，不可能展示应当循着什么途径发展和以什么作为发展重点，对于这种具有宏观层次的发展计划及其战略只能由政府来做。
在市场经济体制下，国家计划总体上应当是指导性计划，因为指导性计划具有预测性、导向性和政策性的特点。这种计划应建立在对市场进行预测的基础上，通过分析经济态势，指明经济走势，为全社会提供经济信息。计划任务和指标不层层分解下达到企业。计划的实施，主要是运用经济政策和经济杠杆调节市场参数，通过利益关系的调整引导市场主体行为。因此，市场经济基础上运用计划机制的基本原则，是以不影响市场的发育、市场机制作用的发挥以及企业独立的创造精神为前提，对市场调节的不足加以补充，弥补市场机制作用的某些欠缺。计划不是对经济社会的各个领域作出详细规定，并严格予以强制实施；相反它是通过为企业经济活动提供基本的指导方针，促使企业自主性自觉性更好发挥，为市场机制作用的正常发挥提供良好的外部政策环境。例如韩国在高速增长时期，政府对经济的计划干预比较强，这主要考虑到当时韩国国内的市场体系不健全，政府必须运用计划来校正和补充市场的不足。尽管如此，计划并没有影响市场的正常发育和市场机制在经济运行中的基本作用。
经济发展战略是经济发展成功与否的关键。虽然国内外许多涉及经济发展战略的论著中并没有就经济发展战略下一个全面而明确的定义，但在习惯上人们把经济发展战略专指为发展中国家政府自觉实行的、旨在从传统向现代经济发展的总体性战略目标、战略步骤及政策手段。这里所指的发展战略是指能够反映落后经济走向发达经济过程本质的发展战略。
综观世界经济的发展过程，各国经济发展得较好或不好的原因尽管是多方面的，但是从总体上考虑，它们之间最大的差别在于经济发展战略的不同。任何一种发展战略都应致力于物质生产力的发展。而世界经济发展进程表明，只有发展工业才能发展生产力。因此发展中经济与发达经济的主要差距实质上是工业化的差距；从不发达走向发达必然要经历工业化的过程。工业化的发展必然导致市场经济的发达，而发展中国家经济为了克服市场机制的不发达，必须是也只能是通过工业化这一过程。因此，作为发展中国家的中国政府，必须把工业化作为经济发展主导战略。
发展中国家的经济发展，是在发达国家工业化已经完成，发达国家主导世界市场的国际分工格局已经形成的情况下进行的。因此其工业化途径便只能是进口替代或出口导向两种选择。因而进口替代战略与出口导向战略成为发展中国家的主流发展战略。我国作为一个发展中的大国，国内市场的规模和潜力都很大，而产品的供给则处于较为严重的短缺状态，因此我国现阶段可以采取把进口替代和出口导向结合起来的“双重发展战略”。而单纯依靠出口导向的发展战略，结合我国情况既不可能亦无必要。因为我国经济规模之大，是任何经贸集团都依附不起，又容纳不了的。因而内需必然是经济发展的主导。另外，作为一个大国，我国具有完整的工业体系，国民经济门类齐全，高精尖部门也已名列世界大国之列，独立的基础已具备，依附的必要在消失，因此在选择出口导向发展战略问题上必须采取慎重的态度。
（二）制定和实施正确的产业政策
理论和实践已证明，市场机制是资源配置的最佳方式。但这并不表明国家在这方面无所作为。中外经验表明，仅仅依靠市场力量调整产业结构的过程是极其缓慢的。而且我国作为一个发展中国家，市场力量还很薄弱，市场功能十分有限，如果不通过政府干预而仅仅依赖市场机制的循序渐进，就难以形成合理的产业结构，难以达到较高的增长速度。此外，市场机制对一国产业结构形成的引导常常是短期的，难以适应长期经济发展战略的需要，而制定合理的产业政策，利用资源的适度倾斜配置，预先协调产业结构的倾斜式发展，是发展中国家利用后发优势迅速增长的重要方式。
一般说来，产业政策包括产业结构政策与产业组织政策两个方面的内容。其中，产业结构政策的作用是通过扶植那些具有潜在优势，能够带动整个结构升级的产业部门的发展，并限制或帮助那些“衰落”产业向其他产业转移，使资源配置朝着有利于结构高级化的方向倾斜。产业组织政策的作用则是通过对企业规模结构、企业之间的竞争与协作关系的限制与引导，形成一种既有利于竞争、但又不过度竞争的市场组织结构，使得社会在维持竞争的效率和利用规模经济的好处之间达到某种平衡。
制定产业结构政策应该着眼于加强国民经济的薄弱环节，振兴主导产业。美国哈佛商学院著名经济学家麦克欧·波特的国家竞争优势理论认为，国家竞争性是指“该国产业创新与升级的能力”。政府在发挥国家竞争力优势时不应着眼于整个国民经济，而应把注意力放在一些独特的产业和产业群上。因为世界上没有一个国家能在所有的产业部门都获得国际上的成功，即使是日本也有大量落后于世界最强硬竞争对手的部门。国家优势通常寓于某些独特的产业部门，对某些特定的产业，政府可以集中精力和一切可以调动的政策工具，予以重点扶持，这也是日本、韩国成功的经验所在。但是政府对主导产业的优惠或倾斜不能超过一定的限度，因为对某些产业的优惠必然造成对另外一些产业的歧视，不利于这些部门吸引资源，获得发展。而且政府所扶植的主导产业不能是随意的，必须本身具有较高的增长能力。
产业组织政策包括两个方面，即扶植企业的联营或兼并与限制垄断行为。对于经济发展水平不同的国家来说，在上述两个方面是有所侧重的。在一些先行的市场经济国家，如美国，各种反垄断的法律措施一直是政府干预市场组织的主题。而在一些后起的市场经济国家，如日本、韩国，政府在限制垄断行为的同时，还采取了以加强产业国际竞争力为目的的大型企业扶植政策。我国目前正处于市场经济建立阶段，规模不经济和竞争机制扭曲的现象都存在。为了避免中小企业的过度竞争而导致的规模不经济，产业组织政策的重点是促进企业的改组与合并，以便形成一些具有较大技术进步优势和投入产出效益的大型企业，缩短通过市场竞争自发形成的过程。同时也不能忽视大企业对市场的过分垄断。垄断虽可以提高规模经济的效益，但对竞争和技术进步的消极影响也是非常明显的。因此无论是促进中小企业的合并，还是限制大企业的垄断行为，产业组织政策都应保持适度，并且要与经济发展中市场机制的作用相协调。
产业结构调整是指在市场机制作用的基础上，由政府通过经济手段去对产业结构进行引导，以及通过法律和行政手段对产业组织实行规制。产业结构调整是在市场机制和政府产业政策的共同作用下而实现的。产业政策的作用不是取代市场，而是对市场加以补充，因此产业政策要想取得成功，就必须保持适当的“度”并与市场机制的作用方向保持一致，否则它可能成为市场经济运行的一种异己力量。
（三）培育市场
市场是供求关系的总和，是经济发展过程的关键因素。作为一个发展中国家，我国不仅市场不完善，而且市场体系不完整，市场结构不协调。因此政府在培育市场方面的职能显得十分重要。市场的完善与否是相对于市场的竞争程度和自我制约程度而言。市场中的竞争越是充分，市场通过竞争和供求关系的变化而引起的自我制约功能发挥得越充分，市场就越完善。反之，市场中的竞争越是受限制，市场越是缺乏自我制约的功能，那么市场的完善程度也就越低。市场体系的完整与否，是指市场结构而言。在社会主义市场体系中，既包括商品市场，又包括劳务市场、资金市场、房地产市场等等。市场结构的协调与市场体系的完整是联系在一起的。市场体系越完善，市场结构越协调，对企业的生产经营越有利，经济发展也就越具有良好的环境。
市场的完善化需要有一个较长的过程，因为市场机制的形成与发挥作用、市场竞争的开展与市场的自我制约都有赖于参加市场活动的主体（企业）自身运行机制的完善。也就是说，市场有一个自然发育的过程。但是如果政府等待市场按自然进程发育而无所作为，这将是一个漫长的过程，显然不利于经济的快速发展。战后崛起的东亚国家市场发展和经济绩效的实例说明：如果完全靠市场的自由形成和自我教育，市场经济的建立需要相当长的历史过程；而政府如果帮助和促进市场启动，设定一系列规则和程序，那么市场化进程就会大大加快，市场规范就能尽快形成。很显然，我们不能重走发达国家由近代市场经济到现代市场经济的自然发育的老路，而必须由政府担当起培育市场的功能，从而缩短自然发育阶段，加快我国市场经济的建立和发展。
政府培育市场应致力于市场体系的完整化。市场机制的运行，其中心是围绕市场各主体之间的各种交换活动展开，其作用在于沟通和调节各方面经济活动和利益关系。这种作用能否充分而顺利的发挥，取决于是否存在一个统一开放、协调有序的市场体系，或者说是否存在一个完备的市场结构。只有具备健全的市场体系，才能产生健全的市场调节功能。在我国，通过政府的措施来促成市场体系的完整化具有特别的作用。这是因为，我国市场体系的完整与否同计划体制改革的进度有关。在传统的计划体制下，社会主义经济中只存在消费品市场，其余各类市场都不存在，这样就根本谈不上什么市场体系了。在改革过程中，生产资料市场、资金市场、劳务市场、技术信息市场等相继出现。这些都是政府采取的措施来改革计划体制所得的成果。正如查默斯·约翰逊所说：“不发达国家最一般的特征是市场体系的不发达。致力于发展的国家必须做的事情之一是发展市场体系，国家发展市场体系要达到利用政策减少企业家面临的不确定性和风险的程度，发布和传播关于投资和销售机会的信息，逐步在人民中灌输扩展经济的心理。一旦市场体系开始运行，国家必然会为展现给国家的机会而大吃一惊”。
政府对市场的主动培育与扶持虽然是十分必要的，但是事物的发展有自己的序列和机制，不适当的过多的行政干预行为不仅会打乱事物发展的内在机理，导致“揠苗助长”的后果，而且会造成新的扭曲。因此应当正确处理好行政行为推动与“自然成熟”的关系。
（四）参与国际竞争
当代经济发展的一个重要特征是经济活动的日益国际化。早在本世纪初，列宁就指出：“大约在19世纪和20世纪之交，交换就造成了经济关系的国际化和资本的国际化”。随着经济活动规模的逐步扩大，特别是战后以来世界经济有了长足发展，各国间的经济、贸易、资金和技术交流进一步扩大，国际间的经济联系与合作不断加强，国际市场形成，国际经济走向一体化。尤其是信息技术、卫星通讯系统和微电脑的发展使得国际经济交往中的时间和空间障碍都不复存在，同时也使单个国家，甚至单个企业的经济活动日益处于区域或世界经济活动的网络之中。
经济发展的国际化使得任何一个国家的经济发展都处在特定的国际环境中。为了摆脱不利的国际环境，争取有利的国际环境，各国政府发挥着重要的职能。目前国际上有关双边关系的谈判和交涉中，协调国际经济关系、争取有利于本国发展的国际环境是每一个政府重要的谈判任务。对于发展中国家来说，由于经济实力、技术力量均不如发达国家，其在世界市场中的地位一直十分不利。争取国家经济公平，努力使自己的国家在对外经济活动中处于有利的地位，往往成为发展中国家政府更加重要的职能。中国作为一个发展中国家，国内整体经济技术水平还比较落后，与世界发达国家还有较大差距，因此，政府在履行这一职能时应着重考虑以下两个方面。
首先，实行适度的保护贸易。我们认为这并没有违背一些国际组织（如关贸总协定）倡导的贸易自由原则，理由之一是，保护贸易是后起国家实现经济起飞过程中必不可少的有效手段。经济发展史已证明，后起的发达国家在由不发达向发达迈进的过程中，几乎无一例处地实施过程度不同的保护贸易，美、德、日等国也未能例外。联合国和关贸总协定等世界性组织也充分认识到了这一点。以“减少政府干预，促进自由贸易”为最高原则的关贸总协定也对发展中国家作出了特殊规定。在关贸总协定体系中，包括总协定本身，有关的副协定和总协定缔约方全体通过的一系列决议中都对发展中国家的贸易政策有一些特别规定。这些规定在性质上可以分为4类：（1）发展中国家可以背离总协定一般义务的规定，例如，根据1979年“授权条款”，发展中国家之间在关税减让方面作出的区域性或全球性安排可以背离总协定第1条的一般最惠国条款；（2）发达国家为了实施对发展中国家有利的措施可以背离总协定的一般义务的规定，如1971年的“免除决定”和1979年的“授权条款”；（3）在履行总协定的某一义务或根据总协定采取某一措施时，与发达国家相比，发展中国家可以按更宽松、更灵活的条件或标准来行事，如《补贴与反补贴协议》中承认补贴是发展中国家发展经济的一种必要手段；（4）发达国家在履行总协定义务或按总协定规定采取行动时，要特别考虑发展中国家利益。
理由之二是当今世界新贸易保护主义盛行，而且在区域经济一体化前提下出现的保护贸易行为已公然披上了合法的外衣。目前各种性质的区域性经济合作组织已达24个。这些区域性集团具有明显的排他性，对内实行自由贸易，对外则实行保护贸易。区域经济一体化不仅具有明显的保护主义色彩，而且保护的范围还将随着区域经济一体化组织的增多而不断扩展，并会在较长时期内合法存在。
我国目前的生产力水平还不高，大部分产品还不能直接参与国际市场竞争，且又逢新贸易保护主义依然存在的国际环境，因而政府采取一定的贸易保护措施非常必要。应该说，必要而合理的保护是为了更好地参与国际竞争，因为在国际贸易环境中，自由贸易只是一个总的发展趋势，而保护贸易则无处不在。随着我国与世界各国交往的不断扩大，我国可能遭受保护贸易的损害也在增大，主要表现在两大方面，一是区域性集团排他性的影响，随着区域性经济组织的增多，我国扩大出口的难度也将随之增长。二是针对我国的贸易不公平待遇案件逐年增多，以反倾销案为例，从1979年欧共体对中国出口的糖精发起首例调查起，国外对我国反倾销案逐年增多，截止1994年7月1日美对华甘氨酸提出指控，15年间对我国的反倾销案共达172起，涉及产品140余种。对此，我国政府除创造条件参与和倡导区域性经济组织，增加讨价还价的能力外，还应拿起贸易保护这个武器，如尽快制定反倾销法、保护幼稚工业条例。这样一方面可以保护本国工业不受进口产品冲击，另一方面可以威慑外国，使之不能随意地再对我出口产品实行歧视性反倾销指控。目前我国已颁行《对外贸易法》，但其中关于反倾销的条文过于简单，应尽快修改充实。当然保护贸易措施要注意合理和适度。所谓合理是指尽量使保护贸易建立在有理有据的基础上，符合有关法则和国际惯例；适度性是指采取的保护措施既不过轻，亦不过重。
其次，政府还必须扶植一些大的企业集团跻入国际市场。市场经济体制下，各个市场主体都具有生产经营自主权和强烈的盈利动机，各个经济主体自主进入国际市场参与国际商品交换，符合市场竞争的一般规律，客观上有助于国内资源的进一步优化配置。但是能够跻身于国际市场的通常是一些具有规模效益的大企业集团和高质低价的产品。我国目前正处于经济发展初期，中小企业过多，在外贸方面容易发生过度竞争的现象，导致规模不经济。因此政府应通过产业组织政策，促进企业的改组与合并，以便形成一些具有较大技术进步优势和投入产出效益的大型企业，让它们成为国际市场的主力军，从而增强我国经济的国际竞争力。
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