政府“元治理”角色的职能定位与实现路径，本文主要内容关键词为：路径论文,职能论文,角色论文,政府论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
教育管办评分离是通过引入治理理念，实现政府宏观调控、学校依法办学、社会参与评价的多主体合作共治过程，是构建政府、学校、社会之间新型关系的先决条件，也是教育公共管理实现“善治”的重要标志。当前，教育管办评分离正进入“攻坚战”和“深水区”，面临着一些问题和障碍，政府应担当起政治责任和主导职责。学界普遍认为，在提高教育公共服务质量和效率、加快教育治理结构根本性变革方面，拥有一个对行使公共教育权力有责任、有担当的政府组织尤为重要。在教育管办评分离的过程中，政府教育职能转变的核心在于“由微观管理走向宏观管理，由直接管理走向间接管理，由办教育向管教育转变，由管理向服务转变”。[1]由于我国政府与学校和社会的特殊关系，运用“元治理”理论分析和指导教育管办评分离改革中政府角色定位非常契合。 一、教育管办评分离改革政府角色的现实困境 从教育管办评分离改革的现状来看，政府角色存在越位、错位、缺位等失准、失当问题，出现这些问题的原因初步分析主要有以下四个因素： 1.教育行政职能转变缓慢，改革思维尚未形成习惯 有学者认为，在教育行政职能转变中，政府存在的问题主要是“部门职能交叉，多头管理，权责不清”；“没有依据学校特色提供指导咨询”；“对本区教育重大改革的调研不足”；“教育政策目标定位中市场化倾向强”；“社会公众参与少，评价主体单一”；“监督和检查过多”。[2]这些问题一方面表明，政府的核心教育职能被弱化，在服务、政策、法治、规划、评价和督导等职能范畴中，各项职能关系不均衡，核心职能和非核心职能无法有效协同发展，特别是核心的服务指导职能发挥不足。同时，政府在教育职能上越位和缺位问题并存，大多是部门权责不均导致职能边界模糊的结果。另一方面表明，政府作为强势群体利益的代表者，总是习惯于为学校当家做主，这直接导致政府作为宏观管理者的越位、错位和缺位。我们的调查也显示：目前政府的职能方式单一，常常忙于应付学校事务；多以行政指令和行政检查为主，很少有人真正沉下心去思考教育本质、教育规律、教育方向、教育质量、教育公平以及学校办学是否遵循了教育发展的规律和学生身心的成长规律等问题；对教育的规划和法律法规等制度层面的督政目前仍处于缺位状态；仍有八成左右的中小学校长不同程度地认为政府做了不该管、管不了、管不好的事情。 2.教育公共服务意识单薄，简政放权制度供给不足 在教育管办评分离治理中，政府的放权分权是必不可少的，而如何由政府主导统筹“教育分权”，则是普遍面临的难点问题。管办评分离改革的核心在于克服现行教育体制的弊端，要求政府和教育行政主管部门进行自我削权和自我约束，根据服务型政府的要求管理学校，引导社会力量广泛参与对教育和学校的评价监测。相对于传统的教育体制和官僚科层制，教育分权是一种全新的范式，可分为“横向分权”和“纵向放权”。“横向分权”就是在政府主导下科学划分政府、学校和社会三个主体的教育职能，合理构建管办评三个环节的分离关系；“纵向放权”则是政府为增强教育公共服务意识和落实学校办学自主权而进行的教育职能转变和行政方式变革。目前的问题是，“横向分权”的制度设计不足，“纵向放权”的政策供给不足。仅就基础教育领域的简政放权看，长期以来，政府全权掌握学校的人事权、财务权和各种资源调配权，学校基本上没有自主权，校长很多时候“有职无权”。近几年来，尽管教育体制深化改革使学校有了一定的自主空间，但由于“全能型政府”的意识根深蒂固，政府依然扮演着“划桨”的角色，严格控制着学校大小事务，有的通过各种显性或隐性的方式将学校人、财、物的权力牢牢掌握在手中，事关学校教育教学和改革发展的重要事项最终还是由教育行政部门说了算。 3.教育监管缺乏双重保障，学校自主管理无章可循 政府对教育的行政管理应该是宏观调控，重在把方向、给政策、解难题，不应该也不可能对学校的大小事务都亲力亲为。其实，对于政府对学校少管和精管的要求，在现实中比较容易达成共识，也可以通过研制政府职责的正面清单来加以落实，但是政府管理学校如何才算“管好”，则是一个很难把握和处理的问题。教育管办评分离中，“管好”属于深层次的问题，是改革政府的“管”不可回避的重要问题。放权与监管应是双胞胎，如果只有“放权”的行政行动，没有“监管”的配套制度，管办评分离只能是一句空话；如果缺乏政策层面上的保障制度和技术层面上的操作制度的双重保障，政府的“简政放权”改革很可能会中途夭折。目前，各级地方政府在“管好”方面尚未建立起完整而系统的支持制度，不仅缺乏政策层面上的保障制度，更缺乏技术层面上的运作办法，使得政府对学校自主管理的鼓励和引导不足，在具体的操作环节上无制度和章法可循，管办评分离改革举步维艰，在短期内很难有大的突破。 4.政府评价机构改造不力，社会中介组织发展缓慢 《教育部关于深入推进教育管办评分离，促进政府职能转变的若干意见》提出，要“推进依法评价，建立科学、规范、公正的教育评价制度”，“支持专业机构和社会组织，规范开展教育评价”，“切实保证教育评价质量”。教育评价改革的核心问题是如何解决评价组织的权威和公信。从理论上讲，社会评价组织在教育领域可以有两个来源，一是对附属于政府部门的评估机构(即官方中介组织)加以改造，赋予这些机构以督政和督学的职能；二是大力培育社会中介组织，包括社会团体和民办非企业组织，凭借其专业权威对学校教育教学活动的效果和人才培养质量进行评价，让这些组织独立履行评估检测的职能。而目前的状况是，在教育评价方面政府评价机构依然“挑大梁”，教育评价主体单一，政府评价机构改造缺乏动力，社会评价组织发展迟缓，能够独立担当教育评估的社会中介组织依然缺乏。其中的重要原因是，官方中介组织往往得到政府的资助和扶植，长期附属政府的地位和“吃皇粮”的待遇使他们缺乏进行自我改造的动能；相应地，社会中介组织的发展又取决于政府让渡的自由空间，其独立性和自主权一般由政府掌握，由于政府的权责不明晰导致社会中介组织的独立性和自主权缺损，这无疑是社会中介组织健康发展面临的制度障碍。 二、政府“元治理”角色的实质及其职能定位 1.何为“元治理”：政府元治理角色的内涵 治理理论(Governance)是20世纪80、90年代兴起的公共管理领域最有影响的理论之一。但治理理论高估了市场与公民社会的作用，在现实的应用和实践中其效果并不理想，有的学者便针对治理理论中的缺陷力图加以修正。其中影响较大的是英国政治理论家杰索普(Bob Jessop)提出的“元治理”理论。 简单地说，“元治理”(Metagovernance)就是“治理的治理”，指在对国家、市场、公民社会等治理方式和力量进行一种宏观安排，重新组合成为新的治理机制，从而促进治理水平的提升。元治理理论认为，政府自身常常存在失灵问题，正是在政府有限资源条件下，通过正确定位以及合理地规划、引领、协调和纠偏，借助公共治理平台和市场博弈杠杆，促进达成公共治理良性运行目标。元治理理论特别强调政府在公共治理中的作用，认为政府在国家、市场、公民社会三方主体中是负有协调责任的最主要主体，拥有权力和责任。 很显然，“元治理”与“治理”的最大的区别在于在坚持治理理论基本理念的同时，强调国家或政府在公共治理中的重要作用，强调政府在公共治理中处于“同辈中的长者”的特殊权力和主导地位，从而重新定义了“政府角色”的内涵。然而，“元治理”所强调的政府具有“同辈中的长者”的责任，并不是说要构建一个至高无上、控制一切的威权主义政府，而是希望政府在公共治理体系中担任制度设计、提出远景和规划任务的主导者角色，促使公共治理和社会结构在良好的制度安排下得到完善和发展。 政府“元治理”角色来源于政府的行政职能，这是行政学和治理理论的一个基本观点。何为“行政职能”？有学者认为，“行政职能又称公共行政职能，在某些条件下亦称政府职能”，[3]“行政职能是指行政机关在管理活动中的基本职能和功能作用，主要涉及政府管什么、怎么管、发挥什么作用的问题。”[4]换句话说，政府的行政职能首先表现为作为国家行政机关依法应履行的职责，即政府应该管什么、管到什么程度、怎么去管；同时，政府的行政职能又表现为政府在国家和社会中的功用、效能以及政府应发挥怎样的作用。这无疑从另一个角度证明了政府行政职能与政府角色两者的密切关系，即政府行政职能的属性决定了政府角色的范畴和方式。 2.解析“元治理”：政府元治理角色的功能 元治理理论认为，在多元治理的同时要强调政府的主导作用。在管办评分离中，学校扮演自主办学的角色，社会组织扮演公信评价的角色，而政府则扮演主导者、合作者、协调者的角色，其主要职责是规划引导、要素监管、职责纠偏、绩效评价等。角色定位发生转变后，政府不再对学校办学进行干预或管控，也不会包揽学校事务，更不会直接将教育评价权紧抓不放，而是通过规则的制定和维护，推进专业机构和中介组织参与教育治理，实现政府、学校和社会的合作和共赢。 3.走向“元治理”：政府元治理角色的目标 世界银行在1997年的《世界发展报告》中把国家职能分成最小、中等和最大三个等级。[5]根据此理论，我们也可以将政府的教育职能划分为“最基本”的职能、“应强化”的职能、“不该管”的职能三类。政府最小和中等职能即是“最基本”职能，包括对教育的宏观调控、规制学校管理制度、制定学校设置标准和质量标准、制定教育发展规划并保证财政投入、组织对学校教育质量进行督导、评估和检测。政府作为公共利益的维护者必须履行公共责任，在教育政策和法规的制定与执行、社会责任、教育公平担当、教育管办评分离的顶层设计、政策供给等方面的职能应逐步加强。与此同时，政府应主动放弃那些不该管、管不好、管不了的职能，将属于学校自主权内的职能坚决下放。基于上述分析，我们可以对政府“元治理”角色目标做出如下描述： (1)政府自身权责清晰。为防止政府对教育从头管到脚，避免出现政府越位、错位、缺位问题，必须从梳理自身的权责关系入手，依据国家法律法规，设计教育职能的正面清单，“清晰厘定教育行政部门的核心责任，即政策设计、财政投入、规划编制、资源配置、质量监控、常规管理、校长任免等”。[6] (2)政校关系有章可循。“政府与学校的关系实质上是一种行政法律关系，双方的地位具有不对等性。不管两者关系如何调整，这种关系的不对等性不会改变。”[7]由于政府行政职权的规定性，政府不会轻易放弃管控，这就带来管办评分离过程的复杂性和改革的艰巨性，从而使政校关系的重构成为必然。 (3)教育评价社会参与。政府角色的责任目标一要重视加强对教育中介组织的培育与扶持；二要发挥教育中介组织对各级政府的监督与制约作用；三要做出教育中介组织与学校互动关系的制度安排，在沟通与协调、评估与监测等方面提出规范性要求。 (4)分离改革实现联动。政府的精力应放在需要解决的有关领域，通过政府、学校、社会之间的相互联动和通力合作来达到教育的善治。但是，教育管办评实现相互联动的前提是首先解决管办评三者分离问题，如果政府集管办评于一身，就无法谈得上实行联动，因而有学者提出教育管办评分离三者关系最理想的愿景是“分离与联动”。[8]在管办评分离改革中，政府应通过教育职能的行使，通过与教育直接、间接甚至无关的众多职能部门的协同合作，“扮演着教育改革的设计者、指导者、管理者、监督者及调控者的角色”。[9]这意味着只有政府主导下的多方联动协同，管办评分离改革才能取得成功。 三、政府“元治理”角色的实现路径 教育管办评分离改革，政府“元治理”是关键。在政府“元治理”角色的理论渊源中不难发现，政府治理价值追求和角色体认，为加快教育治理模式的适应性改革、合理型塑政府“元治理”角色提供了依据和路径。 1.在顶层设计和权力配置中型塑“导向者”角色 首先，政府应发挥顶层设计的“主脑”作用。所谓“主脑”就是行政管理做决策的“中心”和“首领”。有学者认为，“政府与学校关系的改革之所以难以走出困境，其根本原因在于忽视了制度的作用，导致在政府与学校关系的改革与调整中存在着较为严重的制度短缺现象”。[10]顶层设计和制度供给是政府责任的首要表现，政府成为教育管办评分离改革的核心。近几年，教育领域的综合改革探索纷纷启动，但仅是以制度创新精神、教育市场理念和公民社会意识撬动了教育管理体制的一角，并未从根本上解决教育管理体制长期存在的突出问题。教育治理的顶层设计实质上就是制度创新的过程，面对教育管办评分离，政府的职责不仅是培育教育市场和引导社会参与，而首先应是厘清政府管理权、学校办学权和社会评价权的边界，通过体制机制创新重新调整政府、学校、社会三者的关系，构建管、办、评三方既独立又合作的教育治理体系。作为教育管办评分离的导向者和体制机制的设计者，政府需要明确自己的职责定位和治理目标，管好应该管好的教育改革和发展事务，扩大和落实学校的办学自主权，培育和扶持教育专业机构和第三部门发展，引导建立学校独立法人制度，不断完善教育治理体系。 其次，政府应发挥权力配置的“主导”作用。尽管治理的实质是多中心的合作管理，但政府体制中的权力结构与权力配置对教育管办评分离起着主导和决定作用。 2.在职能掌舵和行业监管中型塑“监督者”角色 教育管办评分离是牵一发而动全身的改革，涉及政府教育职能的转变和教育行政方式的转型。这场改革不能仅仅是过去教育行政体制改革的简单重复，而是要结合我国教育的特殊性设计改革目标，通过建立“分权放权”与“行业监管”相统一的治理体系来型塑政府“监督者”角色。一要确立“监管也是服务”的新理念，削减行政审批手续。不同的历史条件和管理体制有着不同的政府监管理念和模式。在教育管办评分离条件下，政府监管与行政审批的最大不同不是事前审查管控，而是强调事中事后的行政行为。政府应最大限度地为学校松绑，变“行政部门端菜”为“基层学校点菜”，坚决把该放的放开，该减的减掉，保留较少的行政审批事项，学校办学行为和教育教学项目均实行备案制。同时，加紧制定完善负面清单、权力清单和责任清单，用刚性制度分权放权和管权限权，将政府对学校办学活动的监管和服务纳入法治化轨道。二要探索简政放权之后的行业监管制度，强化事中事后监管。应按照教育事业的发展要求，改革传统的监管制度、监管方式和监管手段，厘定教育“行业监管”内容和程序，抓紧清理和制定统一、权威、系统的监管制度。要坚持权力和责任同步下放、调控和监管同步强化的原则，加快建设信息共享、部门联网、覆盖各校的教育监管平台，建立政府相关部门联合规制、协同监管的工作机制，避免或减少教育失范行为和学校违规行为。 3、在依法办学和培育市场中型塑“服务者”角色 首先，政府应依法扩大和落实学校自主办学权。 其次，政府应积极履行社会参与教育的组织职能。政府职能的“服务性”包括四项要求：第一，对提供教育产品和承担教育评价的“第三方部门”进行身份确认。我国组织形态的“第三方”既包括体制传承下来的政府事业单位，也包括随着经济体制改革而生发出来的市场组织和社会组织。“第三方”的组织属性、参与公共服务的利益导向、提供服务的专业性和权威性、教育评价服务的公信力和影响力等，应是身份确认的重点。第二，向提供教育产品和承担教育评价“第三方部门”的服务授权、合同签订和任务下达，落实委托或购买服务的目标，明确政府与“第三方”之间、评价机构与被评对象之间的权责关系。第三，对提供教育产品和承担教育评价的“第三方部门”参与教育服务的程序正当性、中立性及其自由裁量权进行审核。第四，营造社会力量参与教育评价的环境，培育和支持新兴社会中介组织，构建与“第三方”健康合作的伙伴关系。此外，政府应推进附属教育评估机构的职能转型，加快官方背景教育协会和专业学会的职能改造，探索增设元评估机构，必要时组织开展教育评估的再评估。 4.在关系调整和协同互动中型塑“协调者”角色 首先，政府应注重协调各种关系。在教育管办评分离背景下，政府的管理不再是单一运用政治权威，通过发号施令、制定政策实行自上而下的单一向度的粗放式管理，而是一个通过积极的政策引导和利益协调实行上下互动的协同管理的过程。 其次，政府应着力推进协同联动。教育管办评分离改革关乎利益调整、制度重构，更需要政府之间在教育职能上步调一致、相互支持，形成上下一体、有机统一、衔接运行的政策支持。各级政府的政策支持重在“上下衔接、内外配套、左右协调”，其中“上下衔接”是重点。要做好省级政府有关部门的职能调整和重新定位，强调各级政府制度供给的执行力，根据省级政府教育统筹职权，对省、市、县三级政府教育行政部门的管理职权和机构设置做出规定，认真筹划和科学设计管办评分离后各种工作的衔接程序，建立省和地方联动推进改革的机制，确保顶层设计与基层学校改革实践的紧密结合。标签：教育论文; 治理理论论文; 社会管理论文; 社会改革论文; 社会教育论文; 组织职能论文; 政府治理论文; 时政论文; 学校论文;