摘要：以土地出让金制度为核心的土地管理制度变革，是我国体制转轨时期的一项制度创新，在定程度一定程度上激发了政府的活力，盘活了土地资源，但也带来一些弊端。本文以土地出让金的制度属性与功能为出发点，详细探讨了我国现行土地出让金管理中存在的弊端，并提出管理对策。
关键词：土地出让金；土地管理；对策
土地出让金是政府出让土地使用权所取得的土地纯收益，即土地出让总收入扣除政府取得土地所支付的征地、拆迁费用以及宗地前期开发费用等的余额。随着市场经济的完善和城市化进程的加快，土地资源得到了更好地开发、利用，土地出让金收入也随之大幅度地增加，土地出让收入已成为政府非税收入的重要组成部分。因此，如何加强土地出让金管理已成为摆在财政部门面前的一项新的重要任务。
（一）土地出让金的制度属性
按照一般的界定，制度可以理解为要求成员共同遵守的、按一定程序办事的规程或行动准则（如工作制度、学习制度），也可以理解 为 在 一 定 的 历 史 条 件 下 形 成 的 政 治 、 经济、文化等各方面的体系（如社会主义制度）。显然，作为规定国有土地使用权有偿出让的一系列规则，土地出让金制度属于前一个范畴，是一种行为规则，其属性可以从制度的不同视角做相应的归属[1]。
1． 土地出让金制度是一种强制性社会规则
制度分为社会规则和个人规则，根据约束强度又可将前者分为强制性社会规则和非强制性社会规则。对于非强制性的社会规则，人们遵守它，既有利于自己也有利于别人，无须通过对违规者实施惩罚来强制人们遵守它。强制性社会规则的特征则在于个别主体可以通过不遵守它而受益，同时伤害其他遵守者，故必须通过对违规者实施惩罚来强制人们遵守它。土地出让金制度是对土地使用者有偿获取使用权、土地所有者合法使用土地出让金的有关规定，如果土地 使 用 者 和 所 有 者 不 按 规 定 支 付 和 使 用 款项，会损害政府、农民和农村集体组织的利益，同时使那些依法缴纳土地出让金的使用者处于竞争劣势。因此，在土地出让金的制度安排中，要有相应的惩罚措施来强制土地使用者遵守规则，故而是一种强制性社会规则。
2.土 地 出 让 金 的 理 论 基 础
现代产权经济学认为，产权由权能和利益两部分构成。土地所有权、土地市场经营权和土地使用权三项权能构成我国土地产权的具体内容，这“三权”的分离组合形成了不同的土地产权结构，而不同的土地产权结构又会形成相应的土地利益分配格局。我国土地产权制度的特点是，一方面土地所有权高度集中而缺乏明确的人格化代表，导致农业资源无序配置；另一方面，土地使用权分属于不同的利益主体，权责利不对称，加深了农村土地所有权的虚化。土地产权理论为出让金的存在提供了理论依据，用地单位使用国有土地必须向国家交纳土地使用权出让金。土地产权理论要求出让金必须是土地市场价格，以体现和反映土地使用权的价值，并符合市场供求规律，充分体现和保障国家作为土地所有者的权益，发挥市场的调节作用。因此，土地产权理论是土地经济学的基础理论，出让金产生的实质是土地产权交易的结果。
一、目前土地出让金制度中存在的主要问题
（一）土地出让金收益使用中的问题
表现为：第一，政府对出让金的随意挪用。一些地方政府挪用土地出让金，将土地出让金用于平衡财政预算，一些开发园区的土地出让收入由管委会坐收坐支。在一些边远地区，还大量存在挪用土地出让金发工资等问题。甚至拖欠、挪用农民征地补偿费。第二，未来收益的透支。一些城市政府以未来土地出让收入作担保向金融机构大量借贷搞城市建设，实际上是透支未来政府土地收益。
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（二）土地出让金征收管理中的问题
一是土地出让金出现了重复征税的现象。这也就导致纳税人的纳税负担进一步地加重了。在部分的纳税金中，土地的出让金作为租金的一部分，实际上能够较为明确地从房价之中进行分离出来。但是，在实际的纳税计算活动中，将这部分土地出让金是作为房价本身的一部分的，这也就使得其成为了纳税活动的开展的一部分。就房地产商而言，其作为楼盘的开发者，需要积极地对相关地房屋税收进行处理，切实地履行其应尽的义务。就土地的使用者来说，也需要针对于其房屋建设活动来实现对营业税与契约税地及时缴纳。二是存在对土地出让金的征收活动开展盲目性与模糊性。其主要的体现即为：一者，是政府自身对于市场发展的水平与了解程度不够所导致的城市扩建活动的开展盲目性，使得在对土地资源进行使用与分配的时候出现了问题。
二、完善国有土地使用权出让工作的主要对策
（一）转变政府角色，消除短期行为，实现土地利用可持续发展的战略；
各级政府和有关部门要牢固树立对土地的管理和经营意识，不断提高土地增值效益。各级政府应转变观念，从宏观长远的角度考虑问题，依据市场经济的规律和要求制定土地政策，改善土地的利用状况，优化资源配置，实现土地的良性循环。各级政府应严把土地“闸门”，有效控制土地供应总量；
建立完善的土地市场机制，更大程度地发挥市场配置资源的基础性作用，不断提高土地的利用率，优化土地利用结构，以促进经济增长方式的转变和产业结构的优化升级；坚持集体会审制度，对重大事项要集中研究、集体决策；实施城市用地“统一规划，统一储备，统一供应，统一监管 ” 的供地政策，确保政府对土地一级市场的高度垄断，为促进当地经济和社会发展创造条件，从而实现土地利用的可持续发展。同时，将预算管理控制机制引入土地资源管理，建立土地收益储备基金制度，促进土地出让收入均衡增长机制的形成，提高土地出让收入组织的均衡性和测算的准确性。
（二）严格执行国家有关招拍挂的规定，加强国有土地出让管理工作，完善和规范土地交易行为；
政府有关部门应依法大力推行土地招标拍卖挂牌制度，根据市场供求状况、国家产业政策，当地土地市场需求情况和土地利用总体规划等编制完整的土地出让计划，包括年度计划、面积、各地块的具体位置、容积率等。严格执行土地供应信息发布和披露制度通过电视、报纸、网络等向全社会一并公布。按照“公开、公平、公正”的原则，在招拍挂出让过程中，严格按照法律、法规程序运作，建立完善快捷高效、公开透明的招牌挂出让操作程序。
三、加强土地出让金管理的建议
（一）完善制度建设，加强业务培训《国有土地使用权出让金财政财务管理会计核算暂行办法》为1996年出台的，近几年，土地业务赋予了许多新的内容，原来的办法已经不能很好地适应目前工作的需要[6]。自99年以来，土地有偿使用费的有关文件虽出台了不少，但业务培训却滞后，土地有偿使用费的管理涉及财政、国土、国库等几个部门，由于对文件精神认识上的偏差，容易造成工作的不理顺，给工作带来被动。建议上级部门及时举办几个有关部门的土地有偿使用费培训班，不断提高管理人员的业务水平和政策水平，统一认识，搞好配合，更好地做好土地有偿使用费的征收工作。
（二）加强部门合作，建立国有土地资产信息平台
财政部门要积极支持，配合国土部门工作，按规定及时拨付土地出让业务费等，调动国土部门的积极性。国土部门也要及时完整、准确地提供相关的土地方面的资料和信息，逐步实现财政、国土、国库等部门的微机联网，实现信息共享，为管好用好土地出让金提供强有力的技术基础。
（三）努力构建国有土地资产的运营机构
建议由财政部门、土地管理部门、城建部门等联合成立一个国有土地经营机构，作为 管 理 运 营 国 有 土 地 资 产 的 主 体，履 行 管理、开发储备国有土地资产的职责，将国有城 镇 土 地 的 开 发 利 用 与 城 市 建 设 规 划 相 统一，在城市建设规划的基础上做好城镇国有土地的开发、储备与出让工作。这样做有利于 盘 活 稀 有 的 土 地 资 源，优 化 土 地 资 源 配置，以 更 好 地 促 进 当 地 城 市 建 设 、 经 济发展、社会稳定。
参考文献：
[1]奇峰、郑光泉：《对我国土地出让金制度的思考》，《商场现代化》2006年2月
[2]郭晓敏：《土地出让金管理中存在的问题及对策》，《齐鲁珠坛》2006年第3期
[4]张治金：《土地使用权出让金应当改为土地使用税》，《经济参考报》2006年5月20日
论文作者:刘志刚
论文发表刊物:《基层建设》2016年14期
论文发表时间:2016/10/27
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