澳门绩效审计工作的问题及对策，本文主要内容关键词为：澳门论文,审计工作论文,绩效论文,对策论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
根据《中华人民共和国澳门特别行政区基本法》第六十条，澳门特别行政区审计署（以下简称“审计署”）于1999年12月20日成立。主要工作有三方面：对每年特区政府的总账目，以及审计对象的管理账目进行审计监督的“政府账目审计”；就审计对象的预算管理及财务运作效益方面进行审查的“专项审计”；以及针对审计对象执行职务时节省程度、效率及效益的合理性进行的“衡工量值式审计”（即“绩效审计”）。
随着回归后市民对政府资源运用效益的日渐关注，审计署在成立初期已致力于开展当时在澳门尚未萌芽的绩效审计工作，希望借此提高各公共部门有效运用公共资源的意识，从而提升服务水平。近年来，因市民关注公共部门资源运作的程度日益提高，审计署投放更多的资源用于绩效审计的工作上，以回应市民的诉求。由2001年7月的《公共行政工作人员守时及出勤的制度研究》首份绩效审计报告，至2008年2月的《第四届东亚运动会澳门组织委员会股份有限公司的运作与管理（Ⅱ）》，审计署共公布了16份绩效审计报告。
开展绩效审计面临的主要问题
（一）审计人员流失及人员经验不足人才，是每个审计机关最重要的资产。过去数年，因全球经济发展较好，各地区对会计、审计等专业人才需求不断上升。在此情况下，各地区无论私营企业、公营企业，甚至人员流动性一向较低的政府机构，同样面临人员不足的问题。如何招聘人员及降低员工的流失率是各地审计机关需要解决的问题。
在中央政府的支持下，澳门特区政府推出了多项政策措施，使澳门经济获得空前发展。无论是本地居民的创业、本地企业的扩充，或是来澳投资的外资企业均与日俱增，导致本地区对会计及审计等专业人员的需求急速上升，薪酬亦随之上扬。特别是外资企业为了尽快吸纳所需的会计人才，往往不惜付出高于市场的酬金。审计署这些具有专业知识和熟悉政府财账运作的人员自然成为私人企业，甚至是其他公共部门积极吸纳的对象。2002年至2005年期间，人员流失的情况颇为严重，每年平均约有两成审计人员转职往私人市场及其他公共部门。之后，通过吸纳新进人员，才暂时缓解人力资源短缺问题。
然而，审计署除了继续执行年度政府账目审计工作，确保各公共部门的账目稳妥外，近年来，因社会上各阶层对政府资源运用的关注度不断提升，要求审计署积极开展专项审计和绩效审计等工作，以谋求政府资源的运用能够发挥最大效益。因此，在2005年，以不足20名审计人员是无法满足工作开展的需要的。另一方面，审计工作除了需要专业知识外，经验亦是一个重要的因素。在2008年，具有5年或5年以上审计经验的工作人员少于10位，其余的大多是近两三年才人职的新员工，亦影响了审计工作的效率。
绩效审计工作需要面对不同专业范畴，需要专业技术层面广泛的审计人员。比如审计署在2007年完成的6份关于“第四届东亚运动会运动场馆兴建”的绩效审计报告，其中负责该项工作的审计人员除需要具备审计知识、熟识政府公共工程运作外，还需要有建筑工程学的专业知识。又如审计署在2006年公布的《医疗设备购置、使用、保养维修及报废》绩效审计报告，有关的审计人员需要对医疗设备的购置程序、各种医疗设备用途等有深入的了解。因此，进行绩效审计的审计人员最好同时具备不同领域的专业知识以胜任有关工作，才能提出既符合效益，又配合实务操作的意见及建议。
然而，考虑到澳门城市规模较小及成本效益，审计署当前并没有因进行绩效审计工作需要，特别聘用各项专业范畴的专家学者作为全职审计人员。因此，如何以合理的资源为绩效审计工作提供所需的技术支持，以及提升审计人员各项专业知识的水平，是审计署一直着力解决的问题。
（二）公共部门未理解及接纳审计文化
公共部门的充分合作是绩效审计工作成功与否的关键之一，而公共部门的充分合作又取决于其是否认同审计工作。由于绩效审计工作经常指出公共部门运用资源不善之处，较容易被部门误解为针对其错处，打击部门的声誉，故并不容易获得公共部门的理解及接纳。因此如何使部门由抗拒态度转变为认同及接纳，是绩效审计工作常遇到的另外一个问题。
回归后成立的审计署，保留了审计法院的事后监察职能，并新增了绩效审计作为主要的工作之一。透过相关的报告披露公共部门浪费公帑的情况，促使各部门善用公共资源，让每一分公帑用得其所。同时，按照审计程序，审计署把绩效审计报告上呈行政长官审阅并转交立法会后，便可向市民及媒体公布，而传媒往往会重点报道相关部门的问题。在回归前，公共部门被公开批评是前所未有的。另一方面，绩效审计在回归初期属崭新工种，而审计署基于工作的保密原则，在工作进行期间只会接触部门的领导、主管以及相关的人员，部门内的其他员工难以知悉审计人员的实际工作情况，因此较容易出现一些猜想。如首份绩效审计报告《公共行政工作人员守时及出勤的制度研究》的工作进行期间，社会上流行各种各样的传言，有指责审计人员用相机拍下外勤人员在工作时间到自动柜员机提款，并向涉嫌违规偷懒的公务员的部门报告，因而需要审计署作出澄清。此外，在报告公布后，虽然获得行政当局、议员及市民的认同，但仍有公务员团体提出，只因公共部门对工作人员的守时及出勤缺乏监管，便推断在这些部门工作的人员不守时，无理缺勤或惰懒是不公平的。这些反映了回归初期绩效审计工作普遍未获得全体公务员的认同及接受。
虽然随着审计署积极推动审计文化，以及公共部门人员接触审计工作机会增多，审计工作已普遍获得公共部门的理解及接受，但是仍有个别部门存在较大的抗拒情绪。如在2005年，审计署考虑到特区政府每年需要购置大量医疗设备，为了监察上述开支能否得到合理运用，以及医疗设备是否有效率及有效益地使用，开展了相关的审计工作，并在2006年公布了《医疗设备购置、使用、保养维修及报废》的审计报告。当时有关部门透过数十页文件，回应不认同报告阐述的观点及建议，并指出审计报告主要是从行政管理角度看问题，但医疗服务对象主要是广大市民，面对的是人而非物，因此是无法用绩效审计的方法衡量。该部门提出其工作不应纳入绩效审计范围，反映有关部门除了不认同审计工作外，亦未清楚审计署职能是从行政管理的角度探讨各公共部门在达成既定政策的过程中，如何更好地使用公帑，产生更大效益。
因此，审计署如何以不同的方法推动审计文化，以期尽早获得各公共部门的认同及接受审计工作成为当务之急。
（三）审计标准的争议
绩效审计标准是用以衡量审计对象在执行职务时，是否达到绩效审计要求的效益、效率及节省程度等三大原则，也是审计过程中审计人员对被审计事项进行评价的依据和准绳。因此，审计标准选用得当与否，对于保证审计工作质量十分重要。
每一个审计项目的审计标准都不尽相同，原因是各个审计项目的性质不一样，审计人员必须根据审计对象的实际情况来订立相关的、合理的和可以实现的审计标准。另一方面，执行绩效审计的目的在于促使各公共部门善用公帑，审计工作成功关键之一是审计对象是否接受建议，对一些被评为未能符合审计标准的项目，作出相应的改善措施，以达到善用公共资源的目的。因此，审计标准亦必须获得审计对象的接纳以及大众认同。
审计署目前订立审计标准主要的依据有三个：
1.参考法律及法规。对一些涉及地区监管法例的审查项目，审计人员会参考相关的法律及法规，并以此为依据订立审计标准。由于有法理支持，故此类审查项目的审计标准较容易订立，同时也是争议性最少的。然而，一般来说，立法的目的是在于规范某些行政行为，因此其重点与绩效审计要求的效益、效率及节省程度等三个目的不同。如只单纯以制度来订立审计标准则不能达到审计的目的。所以审计人员在参考使用有关法例法规前，会先找出被审查项目的具体特点和审计的目的，作出适当的调整，重点是确定以有关法例法规作为依据订立的审计标准，能达到绩效审计的目的。
2.审计对象管理层自行制定的绩效标准。对一些已订立客观、具有意义及专门的绩效标准，例如业绩指标，来评估自身业务成效的审计对象，审计人员在分析确定标准合理和完整后，亦会参考此等标准来订立审计标准。然而，澳门大部分公共部门并没有订立衡量业务成效的具体指标。
3.专业标准。专业组织或机构所订立的标准，一般会经过既定程序、讨论和验证核实，所以普遍被认同。但由于各地区情况有别，每一个机构的运作和管理模式不同，故有关专业标准未必一定适用于审计对象。另一方面，即使有相类同的专业标准可作为审计标准的参考，审计人员如何把有关的参数调整为符合审计对象的实际情况，往往亦煞费思量。如何在参考数据不多的情况下，为不同的审查项目订立出客观、合理、可以实现，且被审计对象接纳、大众认同的审计标准，亦是审计署常遇到的问题。
推动绩效审计的对策
（一）通过重整组织架构，解决人力资源不足的问题
审计署总结过往经验及根据当前的社会状况，采取一系列的措施来解决审计人员不足的问题。其中一项主要措施是在2005年通过组织章程的修订来重整组织架构，以扩充人员编制。另一方面，因市场上会计及审计等专业人员的薪酬上升，在新组织章程中增加审计署人员收取额外报酬的条文，借此把审计人员的薪酬调整至贴近市场水平，以适当地增加聘请人员的吸引力及留住旧有人员。
通过“以旧带新”的方式，由资深的审计人员联同资历较浅的同事组成工作小组，让新入职的审计人员尽快掌握并投入绩效审计的工作。
（二）从不同的渠道，为审计人员提供绩效审计所需的专业技术
在组织构架上，增设审计长办公室顾问职位，以便可以聘请不同领域的专业顾问，为审计人员提供相关的专业支持。
以短期劳务合同，聘请澳门特别行政区或外地的技术顾问提供有关领域的专业意见。审计人员通过与技术顾问的沟通及合作，能够逐渐吸收不同专业范畴的知识，以应对绩效审计工作的需要。
进行系统性的培训工作。向新入职的审计人员提供由外国审计机关讲师或内部审计师讲授的政府法规、审计理论、审计程序、审计技巧等培训课程，而绩效审计课程是其中一个重要的环节，并邀请其他专业组织为审计人员提供培训。
（三）加强宣传及推广，推动社会各界及公共部门认识及接纳审计文化
审计署近年除了继续通过传播媒介、举办研讨会及讲座，积极地向小区、社团，以及不同阶层的公务人员，介绍审计署的职责、组织架构及主要工作项目外，主动走访各公共部门，向部门的领导及主管灌输审计文化。除了一般性介绍审计署的职能外，其中一个重点是介绍绩效审计工作。另一方面，还与主管公务员事务的行政暨公职局合作，在为新入职公务员举行的基本培训课程中，增加“认识审计文化课程”，以便新入职公务员认识审计署及审计工作带来的社会效益。
（四）从多方面搜集相关的数据，客观订立具体的审计标准
为了协助审计人员订立审计标准，审计署在硬件上作出配合，如定期购入不同类别的参考书籍，向审计人员提供互联网及新闻电子信息等计算机配套系统，目的是让审计人员可以从不同渠道取得审计标准的参考资料，如本地区及其他地区与审计项目相关的良好管理模式、衡量基准、相关的地区法规等资料。
同时，在有需要的情况下安排专业人士，提供审计项目相关行业的信息，加深审计人员对审计对象背景资料的了解，以便订立配合实际、具有可操作性并得到审计对象认同的审计标准。
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