WTO贸易报复机制的实施——以利益集团理论为视角，本文主要内容关键词为：视角论文,利益集团论文,机制论文,理论论文,贸易论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：DF961 文献标识码：A DOI:10.3969/j.issn.1001－2397.2012.01.16
引论
世界贸易组织争端解决机制即《争端解决规则与程序的谅解》(以下简称DSU)是乌拉圭回合多边贸易谈判最具贡献的成就争端解决机制中的贸易报复机制(以下简称“报复机制”)则是DSU中最具特色、最具创造性的部分，该机制以法律手段保障裁决或建议的执行。DSU报复机制承袭了关贸总协定1947(以下称“GATT1947”)第23条对报复的规定，并针对其诸多缺陷进行了改革，形成了一整套较为完整的报复机制。与GATT相比，DSU报复制度在解决国际贸易争端中具有强制性①、快捷性②和确定性③的特征。GATT运行的48年间，只有一起由缔约方全体授权的报复案，即1952年荷兰乳制品案(Netherlands Diary Product)④，而DSU创立后，运用该补救措施解决了一系列贸易争端，最先适用这项规定的贸易案是在20世纪90年代后期，即著名的“香蕉案”和“牛肉激素案”。⑤
DSU明确规定了“授权报复”的条件、原则、程序等方面的规则。DSU第22条规定：只有败诉方在依DSU第21条第3款确定的合理执行限期内未执行DSB的裁决或建议，而且在该合理期限后20天内争议双方未能就补偿达成协议的情况下，胜诉方才可以请求DSB授权“报复”或“中止减让”。⑥“中止减让”是作为有关成员在合理期限之内未执行建议或裁决所作出的回应。DSB则应此请求，应在合理期限结束后30天内，给予“中止减让或其他义务”的授权。DSU报复制度原则上实行平行报复，即减让应在同一协定下同一部门中实施，如果此种情况不可行或无效，减让可以在同一协定下的不同部门中进行；同样，如果同一协定下的不同部门不可行或无效，或情况比较严重，“中止减让”可以在其他协议项下的其他部门进行，即“交叉报复”(cross－retaliation)。⑦DSU报复制度采用的是“相等性”(equivalency)标准，报复的程度应当与成员方所遭受的“利益抵消与损害”程度相等。⑧
然而，WTO报复机制也受到一些批评。有些人认为，这种报复救济的实施太弱和太不可预测，没有任何真正的意义，特别是大国和小国之间的贸易争端[1]。为了使该机制更具活力，要求对此进行改革，如对败诉方授权集体报复或者给予WTO规则在国内法院的直接效力。另一些观点认为，这种机制太强硬而缺乏灵活性，报复似乎就是一道高压线，试图迫使主权国家改变本国政府的法律。他们认为，“中止减让”会使那些无辜的企业由于征收高关税而受到伤害，这种“以牙还牙”的机制削弱了WTO的首要原则和背离自由贸易的承诺[2]。本文以利益集团理论的角度来解释该机制实施的真正动力和其存在的必要性。尽管从总体上说，保护主义措施有损消费者，国家经常采取该措施来满足由于自由贸易而受损的国内利益集团的要求。利益集团通过向政府或政府机构提出他们的利益要求，从而影响国家贸易政策的制定；通过对政府施加政治压力从而达到实施报复措施的目的，进而促成败诉方尽快全面地履行DSB裁决，纠正或取消其违规措施以符合WTO的规定。
本文从三个方面进行研究：首先从利益集团理论出发，分析国内利益集团⑨对本国贸易政策的影响及其后果；其次，通过两个诉诸报复机制的具有代表性的案例——欧盟香蕉案和美国钢铁关税案，研究报复机制与国内利益集团的相互关系；最后，从发展中国家的实际情况出发，分析其国内利益集团对报复机制实施的影响。
一、国内利益集团对本国贸易政策的影响
(一)利益集团理论
国内利益集团的行为和贸易保护主义的措施对政府自由贸易决策的影响及其后果，越来越引起国内外学界的重视。
在国际学术界，学者们从政治学、经济学和法学角度对利益集团的作用和界定进行了诸多研究，形成了较为完整的利益集团理论。以大卫·特鲁曼(David B.Truman)和罗伯特·达尔(Robert A.Dahl)等人为代表的传统利益集团理论认为，利益集团(interest groups)的存在是为了增进其成员的利益，特别是在不能通过纯粹的个人行动获得利益时。具有共同利益的个人或企业组成的集团，通常总是具有进一步增进这种共同利益的倾向，个人可以通过代表其利益的集团来实现或增进其个人利益。利益集团的成员可以是普通公民、非盈利组织、公共部门组织。不同的利益集团在其规模、资源、权利和政治倾向等方面存在着明显的差别。
贸易保护主义(trade protectionism)是在对外贸易中实行限制进口以保护本国商品在国内市场免受外国商品竞争，比如对进口产品设定高关税、限定进口配额或其它减少进口额的经济政策；并向本国商品提供各种优惠以增强其国际竞争力的主张和政策。贸易保护主义与自由贸易模式正好相反，自由贸易使进口产品免除关税及其它贸易壁垒，让外国产品可以与国内市场接轨。一个国家是实行自由贸易政策，或是实行贸易保护政策，总是以国家利益为最高原则。那些总体上倾向于实行自由贸易的国家，在某些特殊部门也会采取贸易保护政策；那些总体上实行贸易保护政策的国家，在某些部门又实行自由贸易政策。
传统经济学和政治学都试图解释“国际合作是理性利己主义者以最大限度地提高社会总福利或国家其他一些利益而相互作用的结果”[3]。然而根据利益集团理论，某国的政治家们不会太多去关注消费者群体是否受益于贸易自由化或者贸易自由化对他们有多大的影响，因为这些群体没有太大的政治影响力；相反，那些要求更多地进入外国市场的国内出口利益集团具有强大的经济实力和较强的政治影响力，他们往往通过政府或政府机构提出他们的利益要求，同时向政府施加压力。所以，各国签订国际贸易协议可以理解为“并不一定是因为他们寻求福利最大化，而是因为他们受特殊行业利益的压力”。随着贸易自由化程度的提高，这些出口利益团体的政治力量也随之增强，所以，国家总是采取措施满足由于实施自由贸易政策而利益受损的国内利益集团的要求。可见，影响国内贸易自由化程度的力量不仅仅是国内利益集团，同时还有保护主义集团，很少有自由贸易协定完全使贸易自由化。毫不奇怪，大多数自由贸易协定都规定了一定水平的关税保护以及一些保障措施。⑩再从国际贸易制度的体制框架分析，政府也是支持国内利益集团的。例如，从“互惠”在国际贸易谈判进程中所起的作用看，大多数国家把“市场准入”作为其宝贵的交换资源，他们只愿意开放那些本国出口商也能进入对方相关市场的行业，这样，政府就能够得到更多出口利益集团的实质性支持。
(二)利益集团在本国贸易政策形成中的作用
各国采取贸易限制措施，以保护国内贸易团体的经济利益。即使这些管制措施从总体上看对消费者不利，而且很可能对贸易有附带的不利影响，但是，根据WTO有关规定，只要它们不构成对外国进口产品歧视性的借口，对此类措施是普遍可以接受的。(11)这些规定是否和自由贸易理论相矛盾呢？自李嘉图以来，许多经济学家认为，保护主义措施会阻碍国家经济的增长，比较优势理论解释了这个道理：各国有不同的优势(如天然资源、技术基础、人力资本和其他因素)，他们比其他国家或地区更容易生产某些商品和服务。当国家专门生产他们比较有优势的商品和服务，而进口对他们相对没有优势的商品和服务，国家的经济就能繁荣。
那么，国家为何还要采取贸易保护主义措施呢？答案在于国内利益集团的存在。自由贸易从整体上看有利于国家经济利益，也可以为消费者创造巨大的成本节约，但对个体消费者的影响不大，因而他们几乎没有动力去监督贸易政策的制定和酬劳那些政客们支持自由贸易。同时，消费者人数过多，很难形成一个具有一致性的压力群体，作为一个整体往往缺乏抵制保护主义集团政治活动的力量。相反，自由竞争会使那些没有比较优势的产业失去他们原有的市场份额，这些群体失去切身利益，他们就有强烈的动机游说政府采取措施保护他们的利益。比如在某些国家，一些传统的产业(如农业、钢铁、纺织、汽车等)已失去或正在失去竞争优势，但是，他们通常是易于组织、具有较强的凝聚力的利益集团，也因为对他们来说有很大的利害关系，这些群体往往通过对政府的游说、示威和政治献金等活动支持政府的主张，影响政府产业政策的决策及采取保护主义措施。近年来，愈来愈多的贸易争端说明，大量发展中国家出口到发达国家的产品，在发达国家内已不再直接生产，但仍有少数美欧国内产业与出口的产品存在直接或间接竞争[4]。为了保护自身利益，这些产业的利益集团会竭尽全力对政府施加压力，要求政府对相关的进口产品采取贸易限制措施(12)，影响国内贸易政策的制定。
二、贸易报复机制与国内利益集团的关系
(一)利益集团利用报复机制抵制保护主义集团
人们认为最好的救济策略应当是既能惩罚那些对违约负有责任的贸易保护主义者，又能补偿那些因违约而受到损害的出口利益集团。在一般情况下，由于国际经济条约的违反会使出口利益集团遭受损失，这些受到损害的出口利益集团就会游说和酬劳政治家对违约方实施贸易报复而促使其遵守义务。如果受害方政府没有作出回应，该国的政治家们将会失去出口集团的政治支持而遭受惨重的政治代价。当然，消费者在这种报复行动中会受到损害，但可以肯定地说，政治家更愿意牺牲消费者的福利而去满足利益集团的利益。但由于成员国的主权问题，一国的出口利益集团很难直接影响另一国的保护主义集团。所以，受到违约损害的成员方一般通过对违约方的出口商实施高关税的方法使其受到影响，于是受到高关税影响的外国出口利益集团就会竭力游说该国政府取消和WTO不一致的措施，以恢复他们的利益，从而达到反对该国内部的保护主义集团的目的。这正是世贸组织执行机制所使用的策略[5]。
(二)报复机制为国内利益集团创造了动力
世界贸易组织的执行机制创造了国内利益集团抵制保护主义的动力，从而促进一个成员方遵守自由贸易的义务。该机制的工作原理是：若争端小组裁定某成员方采取的措施与WTO规则不符，该成员方对小组的裁决或建议可以向上诉机构上诉，上诉机构有权利“维持、修改和推翻”小组的判决。(13)无论是小组最后报告或上诉机构的最后报告，都需要WTO“争端解决机构”(DSB)通过。通过是根据“反向一致”的原则，除非成员方一致反对，报告就自动通过。显然，执行机制的目的，特别是报复补救措施，是努力促进成员方最大程度地遵守WTO规定的义务。国家采取保护主义措施，以满足利益集团对国内施加影响的要求；通过建立国内其他团队，如出口商利益集团以抵制保护主义团体和废除违法措施而进行游说，报复补救改变了权利的平衡，鼓励成员方间接遵守义务。用邬达克(Hudec)的话说，“贸易争端的报复机制与其说是一个经济策略更不如说是一个政治策略”。
成员方之间签订国际贸易协定，都希望相互最大程度地遵守协定义务，但是，这种贸易合作的愿望经常面临国内利益集团“违反协定承诺”的压力。许多研究国际贸易的学者们用“囚徒困境”的游戏来分析这种贸易合作。正如肯尼思·阿伯特所说，“每个国家都有作弊的动机，但进行合作比相互作弊更可取”；“合作是唯一可行的，因为贸易协定是开放式的交易，其中各方之间的关系就像一个无限期的重复游戏”[6]。这种重复游戏可以理解为，各方在将来某个时期有报复的机会，这样双方有了合作的动机。因为WTO执行机制的目标不是使申诉国成为经济意义上的“赢家”，而是要推动目标国采取自由贸易政策，最终将有利于自由贸易的发展。从这个意义上讲，贸易报复起着有效的作用，即使它在短期内会造成一定的经济损失。这正是WTO贸易报复机制之真正目标所在。
(三)报复机制与国内利益集团之间关系的实证分析
1.欧盟香蕉案(EU－Banana Case)
香蕉案是一个被多次诉诸GATT和WTO争端解决机制的纠纷，该案最能代表WTO争端解决机制的特点。(14)欧盟市场的香蕉主要有三部分来源：一是直接隶属于某些欧盟国家的海外领土，如加勒比海地区的英联邦成员，法国的海外省等；二是通过《洛美协定》(Lome Convention)同欧盟保持特惠经贸关系的非洲、加勒比和太平洋地区的国家(简称ACP)；三是中美和南美洲的国家。欧洲香蕉共同市场组织(CMO,Common Market Organization)成立，为国际香蕉市场带来了深刻的结构性变化。由于欧盟(欧共体)404/93规则确立了不同的配额体系，给予ACP国家特惠待遇，导致跨国香蕉企业逐步将投资、经营移出中南美地区，对其造成重大损失。于是，厄瓜多尔、危地马拉、洪都拉斯和墨西哥以及美国联合申诉，专家组基本上接受了申诉方五国的主要观点，并要求欧盟应最迟不晚于1999年1月1日修改香蕉进口、销售及分销体制，以达到与WTO的一般规则相符合。欧盟接受了以上裁决，公布了1637/98号新决议。但是，申请方五国认为，新规则仍然保留了原体制的歧视性，通过WTO与欧盟进行谈判，欧盟随后公布了2362/98号新规则，对1637/98号规则的某些执行细节作了修改。但美国对此仍不满意，认为欧盟只不过是在利用争端解决机制中存在的程序漏洞故意拖延时间，且欧盟拟实施的新体制带有偏向色彩，不符合DSB裁决。美国于1999年3月3日发起报复，单方面对价值1.92亿美元的欧盟进口产品征收100％的惩罚性关税。在实施这些制裁中，美国贸易代表(“USTR”)故意把制裁目标放在来自强大的欧洲工业部门的大约20种关键产品上，而且关税提高到足以使这些产品被排除在美国市场外。1999年4月，专家组和仲裁组先后作出两份报告，欧盟败诉，双方接受了报告。2000年10月，欧盟委员会对现存的香蕉体制提出了新的建议。
美国在处理欧盟“香蕉案”中的做法是政治上使用报复战略的一个成功案例。(15)由美国商界有关人员组成的USTR(美国贸易代表)精心挑选报复清单所涉产品，对其征收高关税，产品所属产业范围很窄，但是都涉及很重要的产业部门。这种做法的目的，是通过对一定范围产品有针对性的报复而动员重要的出口利益集团对其政府施加政治压力从而促使其遵守义务。
2.美国钢铁关税案(U.S.Steel Tariff Case)
欧共体在解决与美国“钢铁关税”争端案件中的做法也说明了这一报复战略的有效性。由于钢铁进口增加对美国的钢铁产业造成损害，2002年3月美国决定对大部分进口的扁管钢产品加收15％的关税、对钢筋和不锈钢加收30％的关税。随后，欧盟向WTO发起了反对美国钢铁关税的指控，巴西、中国、日本、新西兰、挪威、韩国和瑞典相继加入。欧共体公布了报复清单，威胁要对价值22亿美元的美国商品实施制裁，除非美国在2003年12月初撤销其钢铁关税。2003年7月11日DSB作出裁定，“根据国际贸易规则，美国对钢铁进口实施的保障措施属非法措施”。但美国对专家小组的裁定不满，并发誓决不放弃关税。专家小组拒绝了美国摆出来的论据，认定华盛顿对“进口增长”与导致“严重损害”的美国生产商之间的因果联系没有提供“合理和充分的解释”。(16)
然而，让人感兴趣的是，欧盟的报复战略是一个政治策略。欧盟明知有争议的钢铁产品关税案将有助于提高布什总统的政治支持，特别是在一些政治主张摇摆不定的州，如西弗吉尼亚州、宾夕法尼亚州和俄亥俄州。于是欧盟的报复目标有针对性地设定在某些行业，这些行业位于2004年总统大选很可能是主要政治战场的州，如佛罗里达州、南卡罗来纳州、华盛顿和北卡罗来纳州。高达100％的关税将使这些主战场的某些商品如水果果汁、蔬菜、苹果干、T恤衫和其他产品价格上涨。欧盟表面上置布什总统于一个巧妙的政治困境中：如果保持钢铁产品关税，从而取得在俄亥俄州和宾夕法尼亚州的政治支持，但他可能面临其他受到报复的行业(如佛罗里达州的行业)的政治反弹。因为布什同样面临来自国内要求取消关税的压力，尤其是那些钢铁倚赖型产业(如汽车)，他们称此举导致制造业工作流失，并提高了消费产品的成本。于是，就在欧盟报复的最后期限前夕，美国总统布什决定取消钢铁关税。(17)
三、发展中国家和WTO贸易报复机制
普遍认为，发展中国家对强大的贸易体(主要是发达国家)有效地使用报复机制缺乏必要的能力；更主要的是，如果这些国家对强大的贸易体实施报复措施，他们担心会受到这些强大的贸易体的反报复。换言之，发展中国家在自由贸易中处于很不利的地位，他们缺乏足够的能力通过贸易报复措施促使发达国家履行其义务。
但有些西方学者认为，发展中国家也具有强大的保护主义团体，他们也可能会使贸易报复成为一个理想的政治选择和政治吸引力。巴格瓦蒂和潘那格瑞认为，“贫穷国家在平均水平上比发达国家有更高的贸易保护主义壁垒”[7]。虽然发展中国家对发达国家实施报复措施时，报复目标产品的选择范围很小，或者他们的选择甚至是发达国家政治上并不重要的行业；如果发展中国家某个进口行业主要是发达国家资本投入的产业，那么发展中国家很不可能有支持实施报复的国内政治势力。但是，这并不意味着发展中国家在执行贸易救济中一直处于不利地位。事实上，作为贸易救济的交叉报复的适用表明，发展中国家可能逐步缩小与发达国家的执行差距。交叉报复的有效性作为一项执法战略，在厄瓜多尔和欧共体香蕉争端案中得到证明。WTO裁定欧共体香蕉进口制度违反GATT协定和GATS协定的相关规定，厄瓜多尔向WTO请求对欧盟报复的权利。在其报复的要求中，厄瓜多尔认为，从欧共体进口的商品中，很大一部分货物不应受到任何报复性制裁(包括资本货物和所必需的原材料货物)。(18)相反，厄瓜多尔根据DSU第22条要求授权“交叉报复”，根据TRIPS协定中止履行相关义务。(19)DSU最终授权厄瓜多尔中止价值2.02亿美元的减让，同时附带高达1.416亿美元的中止知识产权的权利减让。最后，欧盟决定与厄瓜多尔解决争端。
然而西方学者忽视了一个关键因素：各成员方的政治、经济实力是执行阶段迫使对方遵守WTO法律制度的关键因素，而发展中国家普遍缺乏这种执行的“关键因素”。因此，发展中国家要能够有效地和充分地利用WTO贸易报复机制保护自身的权利，WTO应当从以下几个方面考虑发展中国家的利益：第一，确定丧失或损害水平时，应当考虑发展中国家的因素。当争端解决机构授权该发展中国家中止减让或其他义务时，所授权的减让水平应达到确保和完全补偿该发展中国家的损害、保护其发展利益和及时有效地执行建议和裁定的程度，即应当提高发展中成员的报复水平。第二，在救济机制的追溯性问题上，应当考虑发展中国家的因素。WTO的宗旨就是恢复贸易的平衡，而不是追究败诉方的违约责任，不具有追溯性，因此，WTO的报复机制仍然是不具追溯性的。从实践来看，这样的救济不足以弥补发展中国家受到的损失。许多发展中成员提议增加追溯性救济的规定：“争端解决机构授权中止减让或其他义务的水平应予自该措施实行之日或请求协商之日或专家组成立之日起丧失或损害的水平相当。”(20)第三，选择报复的具体部门时，应当考虑发展中国家的因素。允许发展中成员对发达成员进行报复时，能够直接选择报复的具体部门，而不必完全遵循DSU第22条第3款的先后顺序(21)，这样可以避免发展中成员举证上的困难；同时，也可以将采取报复措施带来的危害降到最低[8]。
四、结语
为了满足国内利益集团的要求，成员方的政客们在制定自由贸易战略时，往往实施贸易保护主义政策；报复机制也给国内利益集团抵制贸易保护主义创造了动力，从而促进成员方遵守自由贸易的义务。WTO贸易报复机制的主要目的是“促使遵守”，即努力促进与WTO规定的义务相符，推动目标国采取自由贸易政策，最终将有利于双方的公民，即使在短期内会造成一定的经济损失。从长远看，如果报复措施能正确地实施，赞成自由贸易集团的作用能够抵消反对自由贸易集团的作用，从而推动自由贸易的发展。
收稿日期：2011－10－27
注释：
①WTO争端解决机制采用反向协商一致的表决方式，使授权报复几乎自动通过，增强了报复的强制性。
②根据DSU的规定，DSB根据请求应在合理期限届满后30天内作出决定；如果提交仲裁，则应在合理期限到期后60天内结束仲裁，使争端能够迅速得以解决。
③DSU在强化争端解决机制上，要求有关成员在实施报复之前，应按照第22条规定的程序，确定报复范围，并取得DSB的授权，不得采取单边行动。
④Working Party Report,Netherlands Action under Article XXIII:2,L/61(Nov.7,1952).
⑤香蕉案：欧共体关于香蕉进口、销售和分销体制案；牛肉激素案：欧盟于20世纪80年代禁止美、加荷尔蒙牛肉进口，美、加遂于1996年向WTO提出控诉。
⑥DSU第22条2款和第6款。
⑦DSU第22条3款。
⑧DSU第22条4款。
⑨本文所说的“利益集团”是指WTO所有成员方国内利益集团。
⑩例如，《关贸总协定》第9条规定了国家给予弱小的进口竞争行业临时保护措施。
(11)以下三个协议都有此规定：(1)GATT1947,61 Stat.A-11,T.I.A.S.1700,55 U.N.T.S.194; (2)Agreement on Technical Barriers to Trade,art.2.2,Apr.15,1994,WTO Agreement,Annex 1A,Legal Instruments-Results of the Uruguay Round vol.1,33 I.L.M.117(1994); (3)Agreement on the Application of Sanitary and Phyto-sanitary Measures,art.2,Apr.15,1994,WTO Agreement,Annex 1A,Legal Instruments-Results of the Uruguay Round vol.1,33 I.L.M.1128(1994).
(12)2009年发生的中美轮胎特保案就说明了美国贸易保护主义的动机。
(13)DSU第17条13款。
(14)拉美五国(厄瓜多尔、危地马拉、洪都拉斯、墨西哥及后来参加进来的巴拿马)和美国联合投诉非加太(ACP)国家及日本、印度等作为第三方参加的欧盟香蕉进口机制争端案。该案涉及范围更广，提出了许多新问题。
(15)有关欧盟香蕉争端“小组”的报告，参见：WTO Panel Report on the European Communities-Regime for the Importation,Sale and Distribution of Bananas,WT/DS27/R/USA,1997 WL 461900(May 22,1997)；有关欧盟香蕉争端“上诉机构”的报告，参见：WTO Report of the Appellate Body on the European Communities-Regime for the Importation,Sale and Distribution of Bananas,WT/DS27/AB/R,1997 WL 577784(Sept.9,1997).
(16)WTO Appellate Body,United States-Definitive Safeguard Measures on Imports of Certain Steel Products,WT/DS248/AB/R(Dec.10,2003).
(17)Bush Ends Steel Safeguard Tariffs in Face of Threat by EU to Retaliate,20 Int'l Trade Rep.(BNA) 2021 (Dec.11,2003).
(18)Communication by the Permanent Mission of Ecuador,European Communities-Regime for the Importation,Sale and Distribution of Bananas,Recourse by Ecuador to Article 22.2 of the DSU,WT/DS27/52,1999 WL 1021679 (Nov.9,1999).
(19)Agreement on Trade-Related Aspects of Intellectual Property Rights,Apr.15,1994,WTO Agreement,Annex IC,
(20)TN/DS/W42,24 January 2003
(21)根据DSU第22条第3款，“相同部门中止减让或其他义务不可行或无效”或“对同一协定项下的其他部门中止减让或其他义务不可行或无效，且情况足以严重”，即可进行交叉报复。