国民政府行政院行使权力的困境(1932～1935)——以推行保甲制度的程序为例，本文主要内容关键词为：保甲论文,国民政府论文,行政院论文,为例论文,困境论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：K262.9文献标识码：A文章编号：1672-7835(2007)02-
九·一八事变后，国民政府的国家制度运行及内外政策发生了很大的变化。以蒋介石为代表的军人集团(本文主要指重新恢复的军事委员会)通过“剿匪”等军事行动，变革地方基层政权形式。于行政院而言，需要对这种现状以主动或被动应对。然而，在此施政环境中，行政院究竟如何处理与军事委员会的关系，显然需要关注。本文试图以推行保甲制度的程序为例，解读行政院的制度设计与实际运作中存在的偏离，并探讨行政院出现权力困境的原因。本文考察的重点不在于对军事委员会权力扩张的过程，而在于行政院面对军权介入时的困境。但愿此举能对行政院及民国政治制度史的研究有所裨益。
一 行政院与军事委员会的关系
在任何政治行为中，最高行政机关都会受执政环境的限制，做出被动或主动的应对。九·一八事变以后，受国内外政治环境的冲击，国民党政府政坛变化无常。蒋介石、汪精卫利用孙科政局危机，达成了权力分配。汪获得了国民党中央政治会议主席、国民政府行政院院长兼内政部长等重要职位。因国民政府主席处于虚置之位，汪实际上已是中央党政中枢之首脑，坐镇行政院，把持全国官吏之任免及政制之维护。而获得军事委员会委员长职位的蒋介石则明确表示主要负责“国防”与“剿匪”等事项。那么，两个机构在制度上与人事上的规定如何？此乃理解行政院权力运行的基本前提。
1.行政院与军事委员会的制度规定
九·一八事变后不久，1931年12月26日，国民政府修订公布了新的《国民政府组织法》，其主旨为限制国民政府主席的权力，确立以行政院院长为内阁之首，负主要政治责任。关于该组织法的作用，甘乃光认为：“此次通过之组织法，规定国民政府主席不负实际政治责任，而由行政院长负实际政治责任，成为责任内阁制，……庶今后政治，逐渐走上轨道，而民治之基础，亦可因而巩固。”① 张金鉴也认为，“1931年修订的《国民政府组织法》，使我国今日行政组织成为英国的内阁制，而不是美国的总统制”[1] 181。不难发现，按照《国民政府组织法》，行政院院长在国府主席虚置下应当成为政治权力实施的主要载体。
军事委员会亦有明确的制度规定。按照国民政府军事委员会组织法，军事委员会为国民政府军政最高机关，该会随着北伐的完成而撤销。1932年3月5日，中国国民党第四届中央执行委员会第2次全体会议决议恢复军事委员会，其目的在“捍御外侮，整理军事，俟抗日军事终了，即撤销之”。“军事委员会设委员长一人，委员7人至9人，由中央政治会议选定，由国民政府特任之”，“行政院院长、参谋总长、军政部长、训练总监、海军部长、军事参议院院长为本会当然委员”[2] 397。军事委员会隶属于国民政府，该会与行政院在政治体制上属于平行关系，彼此通过行政院院长、军政部长及海军部长等双重身份而成为联系的纽带。但两者又是相对分开、属于国民政府的不同体系。
可以得知，按照组织法的制度规定，军事委员会仅为一个临时恢复的最高军事机关，制度上亦确立了行政院与军事委员会双方的人事参与。
2.行政院人事构成中的军事因素
欲探讨行政院在1932～1935年内权力运行的困境，本文还需要对其内部的人事做一粗略分析，以理解行政院在人事上的军事因素(见表1)。
由各部部长人员构成可知，汪内阁的主要特点：(1)行政院组成伊始，在孙科内阁的基础上，依然维持了广东籍为主的内阁，说明汪试图在行政院内建立能够保持政令相对畅通的人事构成。(2)留学国外人士的部长或委员长约占了71％，军政、海军、交通、蒙藏四个部委为出身军事的人员所掌管，行政与军事既分立又联合的规定在人事上得到了部分体现。如军政部长何应钦即为蒋氏军事集团的重要骨干，在汪内阁中一直担任该职。(3)从各部长就职前的主要经历观察，从事党务、行政工作的人数占了相当比例，且大多处于年富力强之际(除了三个委员会委员长在50岁以上)。
从以上制度与人事的初步分析结果可以证明，行政院与军事委员会之间存在一定程度上的相互结合的关系。有人认为，“政客没有军事力量做后盾不行，那会轻而易举被赶下台，掌军权的不与有理论、有影响的政客结合不行，那会被指骂为军阀”[3] 230。论者所指的是胡汉民和蒋介石之间的互相依存、互相利用的合作关系。胡于1929年7月1日在中央党部国民政府成立四周年纪念会演讲《国民政府的经过与将来》(民国18年7月1日)中谈到：“政府同人现在一定也要照蒋同志那样信仰主义，坚定意志，由信仰与自信之中，生出一种力量来，并且推了出左，一定要于未来六年之中完成训政，那么结果的事实成功，也许会若合符节的。”③ 汪、蒋合作的背景即建立在胡氏下野之后的政治环境中，胡能认识到政需要与军的结合才能立于朝野，胡氏能发表如此拥蒋的激情演说，汪氏岂能独善其身？很难排除，汪在行政院建立伊始对蒋的军事委员会存在一种依存或让步的可能。但由汪所作的人事努力无法否定，汪在主行政院时，曾试图维持行政院的权力核心地位。故而，30年代初期行政院的权力实施可谓相当微妙，其权力能否在各省市有效推行？保甲制度推行的程序考察成为衡量行政院权力运行的一个重要切入点。
二 保甲制度推行的程序考察
以上分析了行政院与军事委员会在制度与人事上的大致关系。那么，军权介入了行政权之中后，制度上的行政院的权力核心又是如何丧失的呢？自1932年起，蒋在“剿匪”区借设置行营的方式开展军事行动，至1935年，为处理五省“剿匪”军事及监督、指挥“剿匪”区内各省党、政事务之便利起见，通过保甲制度的推行，对地方行政制度予以变更，在“剿匪”区树立个人或集团的军事权威，并进而剥离行政院对地方组织的实际掌控。
1.行政督察专员制度是“剿匪”区基层政权变化的前提
军事委员会通过军事行动，改变基层组织的首要步骤是建立行政督察专员制度。该制度首先由蒋介石所在的“剿匪”总司令部提出，最早于1932年左右在江西、福建、安徽等省施行。蒋在训令中关于设立该制度的本旨已清楚的表示：
行政督察专员的身份，“一方面为本司令部特派员，一方面为各省政府辅佐者，同时并为各县之监督者、倡导机关”，可以“随时考核辖区各县市长及其所属员兵成绩之权”，如所属县长有渎职行为，“应随时密呈本部及省政府知照”。规定了专员公署组织条例的立法精神，“乃完成清剿改善政治之整个计划”，命令各县市“纸面上自治之具文全体停办，先行举办编查保甲户口”，其作用是“一以完成人民自卫之急切需要，一以预植国家御侮之远大基础”，“勿任观望、贻误、籍词、诿卸致于咎戾”④。
从命令中不难发现，蒋试图通过行政督察专员制度的推行，在军事权力所到之处推行军政结合。当蒋的主张在中央政府取得了合法性时，随即借行政督察公署推行以自卫为目的的保甲制度。蒋自任行政院院长后，1936年发布的《行政督察专员公署组织暂行条例》规定：“专员由行政院院长或内政部长提出，呈请国民政府简派”，但“在剿匪或其他特种事件尚未办理完竣之省，其提出专员人选，得征求军事委员会意见”。至颁布条例之日，划定了行政督察专员督察区域的有江苏10个区，安徽10区，江西8个区，湖北合并后8个区，湖南4区，四川18区，山东3区，河南11区，河北4区，陕西7区，浙江9区，福建7区，贵州8区，甘肃7区⑤。蒋之行营所开创的制度正式取得了在政府内的合法性。
2.南昌行营对福建省的训令作为推行保甲制度的先声
在行政督察专员制度确立之时，蒋的军人集团通过推行保甲制度对控制区政治组织形式予以进一步变更，首先是把矛头指向了福建省。在蒋主导下，以“剿匪”区为保甲制度发轫地、提前终止地方自治、兴办保甲的政治改造迅速展开。1934年南昌行营对福建省政府推行保甲制度方面的训令使用了相当激烈的言辞。训令认为：南昌行营所颁关于保甲制度各项章则，“皆系殚精竭虑，斟酌古今制度，详考各省情形，折中至当，最切实际，极便推行，年来鄂赣等省匪氛日杀，要皆得力于此，成效昭然，无复疑义”。认为“福建省的保安团队之名称经费编制等项办法，多与行营颁布法令不合，而省府新颁布各县地方自治改进实施办法，尤与编查保甲户口条例相抵触，有违剿匪省区先办自卫之旨等情”，福建省的自治和自卫极为不合，所颁单行办法更与现行法令抵触多端，福建省“所订各县地方自治实施办法，仍存乡长，镇长名目，而区长任用方法，亦显背现行法令，其各保安团队，亦仍用保卫团名称，编制尤多不合，此皆关系基重，亟应改正之点”。“倘一二省区，仍复袭滔故常，省自为政，对通行条例，擅自变更，不为剿匪，通盘计划必受影响，尤于国家大计多所妨碍”，要求其“迅行分别切实改进，毋得延玩。”⑥
福建省政府接到训令后，对提前终止自治一事系关重大政策的改变，不敢怠慢。省政府主席陈仪于1934年9月1日在遵守行营命令的同时，对内政部咨文中称：“……现在本省各区行政督察专员公署业经成立，自应依照前令，将本省闽侯等20县原有自治组织一律停办，改编保甲，除饬属遵照外，相应咨请贵部查照备案为荷。”⑦
3.行政院对保甲制度的认可与推行
内政部收到了福建省的咨文后，迅速呈文行政院，内政部部长黄绍竑对行政院的呈文原件中主要谈到以下几点：
其一，地方自治的重要性及推行的举步维艰。“查地方自治为宪政之基础，推进地方自治为训政时期施政之重心”，但是多年以来，由于内忧外患，“遂致推行阻滞”。黄列举了豫鄂皖三省因属剿匪区域，按照军事委员会先办自卫后办自治之旨，三省自治停办的现象。
其次，关于江西、江苏、浙江、福建等地自治的情况。“江西亦停办自治，改办保甲；江苏省虽未经中央政府核准停办自治，但江北各县自治经费早已全数移充保甲之用；浙江省推行自治项皆恪守中央法令，近亦订颁编组保甲规程；福建省又奉南昌行营训令，省府所颁各县地方自治改进实施办法，(系经中央核准者)编查保甲户口条例，抵触命令，停办自治，专办保甲”。这些在国民政府直接控制下的省份，自治的办理事实上已处于停办状态。
其三，其他各地自治名不符实，更有省份对自治不予理睬。“四川省因兵灾匪患，地方自治也未举办，陕西省因灾情奇重，亦未进行，宁夏新疆西康等省，地处边陲，民智落后，事实上无法督促举办，河北战区，各县疮夷未复，未能继续推行，察绥两省，因强邻压境，警耗频传，自治进行自不免于停顿，两广虽在进行，迄未报部查核，青岛一市，因外交关系，市参议会早经情准缓办，北平市参议会虽经成立，但第二届市议会又经中央常会决议暂缓一年成立，环顾全国，各省市能遵守中央法令积极推行自治者，已为数寥寥”。
固虽内政部乃至行政院清楚“自治为训政根本要图”，亦对各部“责其恪遵中央法令”，但于纷杂国际国内环境中，即便是良好的政治制度，推行亦将遇到重重阻力。黄认为“本部再四思维，觉地方自治虽为树立民治之大计，但盱横现势，外则强邻肆虐，内则匪势披猖，‘剿匪’总部与南昌行营主张先办保甲自卫，当今治标之要图。惟今后自治是否可以暂时停办，全国一律先办保甲自卫以立自治之基础，抑仍需继续办理，中央似应统筹兼顾，使政令不致分歧，地方政府有所遵循，事关政策，本部未敢擅拟，理合抄同福建省政府原咨附件备文呈请行政院”⑧。黄的呈文表明地方自治的推行效果极为不佳，其原因并非内政部督促不严，抑或民众对自治信仰不够。从实际情况观之，如国家未达根本稳定，党争或政争接连不断，政制推行必然缺少稳定性与连续性。黄亦道出了国民政府行政院在推行内政上的无奈之状。
行政院据此提交院会第184次会议，停止自治办理保甲的议决送中央政治会议秘书处转呈核定。中政会于1934年11月8日开会决议，“仰该院通饬各省市政府遵照办理”，返回给国民政府，国府以训令的形式(密第66号)令行政院“准此，自应照办”(签名为国民政府主席林森，行政院长汪兆铭，内政部长黄绍竑)。
当行政院停止自治、办理保甲的文件下发至省后，各省均作出了公文式的反应。察哈尔省政府主席宋哲元收到国民政府主席林森、行政院院长汪兆铭及内政部长黄绍竑联名签署的密令后，于11月30日回复，表示遵照执行(呈文于12月6日发到行政院)⑨。
河南省政府主席刘峙12月8日对行政院的呈文称，“本省早以遵照豫鄂皖三省剿匪司令部颁布保甲条例，切实办理在案”。江苏省政府主席陈果夫11月30日呈行政院文(后入《保甲法汇编》)，由行政院交内政部参考(笺函第5759号，12月3日到行政院)，其呈文中称，“查本省前为安定社会，充实民众自卫力量起见，曾经制定江苏省清查户口编组保甲规程，令饬南通、盐城、淮阴、东海、铜山五行政督察区所属各县于本年4月1日起先行试办，嗣从试办以来，尚著成效，复经令饬各县于本年11月1日起一律举办在案。”其意不言而喻，即使南京政府直接管制下的省政府也在行政院命令之先，已遵照蒋之意见办理。
陕西省政府主席邵力子1934年12月密交行政院的各县编查保甲户口暂行办法交由内政部(笺函第5972号)；浙江省政府主席鲁涤平1934年12月19日对行政院的呈文中称“蒋委员长令准试办，现全省各县已分期举办”⑩。湖南省保甲法规1935年1月18日亦由行政院送内政部，安徽、甘肃、北平等省市亦将办理保甲的经过速报行政院并转交内政部。
至此，行政院惟一的做法只能令内政部制定相关保甲制度法令，以维持形式上的行政权力形象。内政部亦迅速编制了《剿匪区内各县编查保甲户口条例》，于1934年12月26日提出具体方案，并呈中政会审议与立法院通过。其内容主要包括：(1)基层政权的变化。确定保甲为地方自治基本组织，纳保甲于自治组织之内；(2)基层武装力量形式的变化。取消县保卫团，依保甲编组壮丁队，以代替之；(3)保甲组织的归属“应统属于民政厅，其依保甲编组之壮丁队，则与保安团队一并由省保安处统筹办理，省保安处则仍属于省政府，间接受军事委员会命令”，隶属省政府，与各厅并列，以便中央主管各部指挥监督；(4)暂行停止户籍法之实施(11)。
以上分析了保甲制度推行的具体程序。按照正常进程，保甲制度理应先由基层政权提出建议呈文于行政院，然后由行政院呈交中政会，中政会原则性通过后交由立法院审议方能制定，立法院通过后再上呈中政会，中政会秘书处函交国民政府，由国民政府训令行政院，然后由行政院交内政部及各省。实际上，保甲制度的推行由军事委员会(或剿匪总司令部)对地方政府的干预而发起，通过中政会及行政院的认可得以推行。从各省市所呈保甲规程中可以发现，基本与豫鄂皖三省“剿匪”总司令部章程保持一致。有关正常程序与实际程序对照如下(见表2)：
尽管按照制度上的规定，军事委员会与行政院应当是平等关系，虽然在人事上有一些相互关联，却并不互相隶属。尽管军事委员会可以“监督指导剿匪区内行政事务”(12)，1928年2月的军事委员会组织大纲中第七条的规定，“各省区行政机关执行与军事有关联之事务时，军事委员会有指挥监督之权”(13)，却并没规定可以改变基层组织构成方式。这种关系到地方制度的改变，理所当然应由行政院先提出具体方案才可办理，但在蒋控制的“剿匪”区多数省份早已提前办理。
姑且不论是否应当推行保甲制度，从程序上讲，提前终止自治、办理保甲，实际上是军事委员会等军事机构如南昌行营对行政院的行政权力的一种侵犯。既然地方自治是孙中山先生宪政之根本，完成地方自治亦为国民政府达到宪政之中心工作，然保甲制度的推行，对孙中山所主张的政权组织形式已是极大的变更，那么军事委员会对基层政权的改变，使行政院对地方政权的控制陷入困境，就负有相当的责任。
三 行政院行使权力陷入困境之原因
从上所析，蒋通过军事行动达到了基层政权的改变，并使行政院出现了权力不完整的趋势。那么，当基层政权改变之时，为什么行政院没有给予强烈反对呢？我们除了考虑自治办理本身的艰难以外(14)，抛开机构的协调合作及汪与蒋的个人性格特征不谈(15)，可从以下几方面分析行政院权力运作的困境之因。
1.内忧外患的政治环境是军权上升的外因
一般而言，面对危机加深之际的政治环境，大多数国家都会催生出专制或军人集团的武力政权，而文职人员则会往往处于被动的地位，或者说权威军人和文职最高长官往往合二为一。在传统的政治社会里，文人政府的权力是否能凌驾于军方力量之上以控制政治，常是检验民主、社会进化的试金石[4] 324。在政党政治中，当环境恶化到足以摧毁国家生存的基本要求时，甚至往往会合三为一，意即集中军人领袖、党的党魁、行政最高长官三者权力兼任以达高度集中(16)。因此政治环境的改变往往会催生执政方式或施政程序的改变，国民政府亦不例外。
汪、蒋同时上台后，面对日本侵华的加深，国内地方实力派的蠢蠢欲动，共产党实力的快速发展等现实，蒋主持的“剿匪”与“国防”成为了一切工作的中心。由于孙中山去世后长期权力核心的缺失，权力中心潜在者如蒋、汪等高层人物不断角逐，地方实力派对国民政府中央不断发难。如蒋作宾在1932年10月11日写道：“现在各处之斗争，实小蛆之争食，汝欲将中国挽救，实无异痴人说梦。”[5] 481时任中国国民党中央执行委员会秘书的王子壮在日记里写到30年代初期时人的评论：“论者谓国内现象一如明末，流寇压境，内部意见分歧，三者今已具备也，以今例，彼实具有亡国之征，如不善处，非破亡即共管，而中国将不存于世界也，言之心悸！”[6] 351不难设想，内阁制下的行政院在权力实施过程中，形成以其为中心的权力核心谈何容易？在全国舆论要求国民政府高层领导加强团结的呼声中，强势军人集团无疑会受大多数人青睐。在一定程度上，以蒋为首的军事组织完成全国统一很大程度上符合抗日的舆论要求。王子壮认为：“蒋自江西共匪剿平，在国内之声望巨高。”[6] 343王的言语中透露出蒋已经在与汪的权力分配中通过军事行为取得了优势地位，预示着汪的行政院在权力运行中处于被动地位的场景。
蒋通过军事行为及保甲制度的推行，权力中枢呼之欲出！即使在1934年蒋还没有完成权力集中的进程时，诸多人认为蒋已具备领袖的风范了。据何廉回忆，1934年在江西两次和蒋委员长会见时的印象，“他注意听我讲，看来十分耐心，又非常礼貌，印象中他迫切想听到独到的见解。”[7] 89何廉等人受蒋之青睐自有其他原因，但蒋之领袖气质亦由此可见一斑。随着蒋对地方控制的加强，地方实力派的说法更证明蒋威权的建立。1935年12月26日，参加国民党“五大”的冯玉祥在日记中写道：“蒋先生所答之话，最为谦下，最为和平，最为诚恳，我极为满意，以为此次并未白来也。”[8] 644可见，内忧外患的政治环境导致了军权的上升，并由此产生了对行政的干预。
2.行政院自身存在的弱点是承受军权干政的内因
上文在论述行政院的制度设计时，认为从制度层面而言，主席虚置下的行政院应当成为国民政府的行政权力的核心。从提前终止自治举办保甲这一政治方式的进程来观察，并不能寻觅到行政院表现出对蒋的军事集团行为之不满，反而配合了军事委员会的要求，使保甲制度得以推行。有人对汪精卫在行政院制度推行方面所面临的困境表达出了困惑，“不能使汪先生的主张贯彻的阻力是什么？汪先生身为行政院长兼主中常会中政会，讲到权力，又是责任内阁的”(17)。应该说，汪完全可以利用党与政的相互结合，树立行政院的核心地位。
但是，汪内阁自建立伊始即存有自身的弱点，内部派系问题严重。至1932年6月1日，算上次长及副委员长，汪内阁组成成分大致如下：(包括10部3委员会的正副首长，政务次长，常务次长共36人)(见表3)。
据此，可以进一步发现汪掌理的行政院的一些特点：除了年龄结构合理外，从地域上看，主要人员分布于广东、江浙，且广东方面明显占据上风。阁员分布的不平衡反映了行政院内粤派与浙派等派系的存在。汪派人员大致包括改组派、不属于改组派的国民党左派及汪氏个人随员等。有些人士是位于汪氏与其他重要人物联络上的，例如黄少谷即为汪氏与冯玉祥的关系人，赵丕廉为汪氏与阎锡山的关系人，刘叔模、许锡清则为汪氏与陈铭枢的关系人。随着汪氏政治行情的上涨，这些人也多少受益。在当时汪内阁中，汪派所占重要职务亦较多(19)。派系的存在使行政院很难产生较高的行政效率。
由上表还可发现，从学历上看，海外留学生占据了三分之二，而留学欧美的比例更高，说明内阁中倾向民主宪政的可能性较大，在政治上更愿意采取和平方式而放弃用武力争夺权力核心的可能。
由于汪内阁自身的弱点，“这个中央统一的新阵营，基础并不十分坚固，在三四个月内，行政院内部首先发生裂痕：交通部长陈铭枢提出辞职。”[9] 235陈铭枢认为，汪精卫虽然当上了行政院长，但同蒋之间仍有矛盾。汪因淞沪停战协定，未经立法院讨论通过，即行签字，引起立法院的责难，揭露并提出对汪的弹劾。汪精卫提出辞呈，一气之下跑到上海，“我同李济深去看他，他向我们表示了对蒋的不满”[10] 110。王子壮认为，“汪之地位亦极可危，故不得不以病为由毅然表示去职也，同时为对抗起见，行政院所属各部如铁道部顾孟馀、侨务委员会陈树人、实业部陈公博、教育部王士杰、外次唐有壬相继表示辞职，以示与汪同进退”[11] 412-143。汪政权的脆弱在时人看来已清晰可见，行政院只能无可奈何地保持与蒋的军事委员会的合作。
因此，在汪与蒋的合作中，汪主政的行政院实际上处于了权力从属地位。据陈公博观察，孔祥熙任财政部长时，只听蒋先生的话而决不听汪先生的话，在行政院重要的议案，都是临时提出行政院，非立刻通过不行，也非立刻实施不可。而汪兼外交部，蒋先生的外交情报还是到不了行政院之门。陈还指出：“军事、财政、外交三项重大事件都达到不了行政院，每次行政院开会都讨论琐碎而又琐碎的问题，加之蒋先生又以‘剿匪’为名，请求中央把‘剿匪区’都划给了行营，无论军事、财政还是司法，以及地方行政，一概由行营办理，因此，行政院更是花落空庭，草长深院了。”[12] 210-211“行政院简直就是委员长的秘书处，不，秘书处也够不上，是秘书处中一个寻常的文书股罢”[12] 212。汪掌理的行政院在与蒋的军权合作中的地位可想而知了。
四 结论
从上所析，虽然行政院权力困境之根源并不能归根于保甲制度的推行，但保甲制度推行的程序却已鲜明反映了行政院权力的缺失！汪尽管担任了中政会主席兼国民政府行政院长，体制上做到了党与政的结合，但在国民政府主席虚置下的政治体制中，在军权上升的新体制下，行政院的行政权力失去了完整性。制度上的权力与实际运作偏离的副产品滋生了以军干政、军政结合的政治局面。由上文亦可知，行政院欲保持行政权的独立，使权力运行畅通，有以下三种可能的方式：(1)在内忧外患施政环境下，行政院长拥有威权军事背景，能以强权或军事方式推行政令或改变政权组织形式；(2)在和平环境下，军权无法利用军事行为借口渗透于政治之中，做到真正的军政分离；(3)强化执政党的党权，以党权加强对军权制约，换言之，以党指挥枪。然而，在国民党党争导致党权日渐式微时，由于军事行为增加，行政院院长由军事强势人物担任成为了必然。当1935年12月汪遇刺后，权力中枢出现了军政一体化的模式，军事委员会委员长蒋介石兼任了行政院院长。尽管在内忧外患的政治环境下，自孙中山去世后强势人物的真空需要填补，但军事组织的强势人物广泛参与于行政之中的现状，导致了行政权独立化的艰难，一定程度上阻碍了国民政府治权的真正实现与政治现代化的进程。
注释：
①甘乃光《谈国民政府组织法特点》，见《中央周报》第187期，中华民国21年1月4日，第15页。
②本表依照中国社科院台湾研究所主编：《中国国民党全书》，陕西人民出版社，2001年；张朋园，沈怀玉合编：《国民政府职官年表(1925-1949)》，台北：中央研究院近代史研究所，1987年；徐友春主编：《民国人物大词典》，石家庄：河北人民出版社，1991年。另注：在各部部长的变迁中，内政部的变化最为频繁：李文范1932年2月8日辞，汪兆铭1月30日特任兼署；冯玉祥2月8日特任，5月3日辞；彭学沛3月28日暂代；黄绍竑5月3日特任，1934年12月7日辞；黄郛12月7日特任，1935年12月12日辞(从1934年12月12日由甘乃光与陶履谦相继代理至1935年2月27日)，足可见内政部的工作遇到了难以解决的问题。其他各部如外交部部长罗文干、汪兆铭；财政部长宋子文、孔祥熙；教育部长朱家骅、翁文灏、王士杰；交通部长陈铭枢、黄绍竑、朱家骅；铁道部长叶恭绰、陈公博、汪兆铭、顾孟馀；实业部陈公博等相继担任。军政部、司法行政部、蒙藏、侨务、禁烟各委员会部会长不变。
③胡汉民在中央党部国民政府成立四周年纪念会演讲：《国民政府的经过与将来》(1929年7月1日)。此文载《国民党政府政治制度档案史料选编》(上)[G]第101页。
④《豫鄂皖三省剿匪总司令部训令，令豫鄂皖三省政府》，各省市停办自治办理保甲情形档案[B].中国第二历史档案馆藏，全宗号：二，案卷号：1006。
⑤《内政部民政篇第一章地方行政制度》，内政部档案[B].中国第二历史档案馆藏，全宗号：十二(6)，案卷号：10325。
⑥《国民政府军事委员会南昌行营训令(治字第2927号)。令福建省政府》，各省市停办自治办理保甲情形档案[B].中国第二历史档案馆藏：全宗号：二，案卷号：1006。
⑦《福建省政府咨民第412号》，各省市停办自治办理保甲情形档案[B].中国第二历史档案馆藏，全宗号：二，案卷号：1006。
⑧《行政院院长汪兆铭交公函于中政会秘书处的附件之内政部呈文》，各省市停办自治办理保甲情形档案[B].中国第二历史档案馆藏，全宗号：二，案卷：1006。
⑨《察哈尔省政府呈字第201号文》，各省市停办自治办理保甲情形档案[B].中国第二历史档案馆藏，全宗号：二，案卷号：1006。
⑩《浙江省政府呈行政院呈字575号》，各省市停办自治办理保甲情形档案[B].中国第二历史档案馆藏，全宗号：二，案卷号：1006。
(11)《剿匪区内各县编查保甲户口条例》，各省市停办自治办理保甲情形档案[B].中国第二历史档案馆藏，全宗号：二，案卷号：1006。
(12)《中央执委会秘书处为告第23次中常会决议剿匪区内政事务概受剿匪总司令监督指挥事致行政院函》，1932年6月18日。中国第二历史档案馆藏，全宗号二(2)，案卷号554。
(13)中国第二历史档案馆编：国民政府公布1927年9月军事委员会决议通过之《修正国民政府军事委员会组织大纲》，《国民党政府政治制度档案资料选编》[G].合肥：安徽教育出版社，1994年，第382页。
(14)如甘肃省主席朱绍良上行政院的呈文即是自治制度困境之写真。文中称：“遵查本省地广人稀，习俗风尚素极锢蔽，且因兵匪蹂躏之余，疮夷未复。当民国18年间，本省固以遵奉自治法令，举办自治，然以章制繁密，陈仪过高，终极上下隔阂，莫观成效。且因负举办自治之虚名，徒为各县豢养无数之区乡镇长，使上劣乘机把持，坐耗地方财力，加重人民负担，流弊所届，莫可究诘。厅长到任后，目击情形，深以欲求本省自治之真正促成，非先使人民自卫，求得秩序之安定不可……”见《朱绍良上行政院的呈文》，各省市停办自治办理保甲情形档案[B].中国第二历史档案馆藏，全宗号：二，案卷号：1006。
(15)按照王子壮的观察，汪精卫先生“人极精明而无主见”，见《王子壮日记》(手稿本，第三册)，台北：“中央”研究院近代史研究所，2001年8月，第54页。汪的这种个性存在有妥协及不坚定的特性，也决定着汪此后在全面抗战后对日的妥协投降。
(16)受主题及篇幅的限制，本应讨论国民党中央如中央执行委员会与政府及军队的关系，实际上国民党中央对政府的控制能力并没有想象中的那么强势。据国民政府聘请的财政顾问阿瑟·杨格观察；“在这些年里，国民党作为国家事务中的一种因素而论，其重要性远不如政府，而且党的重要性在逐步减轻，以至于几乎变成名义上的。”(【美】易劳逸著，陈谦平，陈红民等译：《1927-1937年国民党统治下的中国流产的革命》，北京：中国青年出版社，1992年2月，第350页)这种说法与王奇生对国民党的考察基本一致，王认为，国民党清党反共后，国民党的党力并未因训政而强健，党权也没有随党治而提高，法理上的“以党治国”，“以党治军”演变为“以军治国”，“以军治党”的局面。(王奇生著：《党员、党权和党争：1924年-1949年中国国民党的组织形态》，上海：上海书店出版社，2003年10月，第150页)党力的减弱自然影响党对政府的控制。笔者以为，当党无法对政府施行有效控制，而军权与行政权即使是在法制上处于平行关系，权力重心也会向军权倾斜。
(17)事实述评：《汪精卫先生胡不归？》，《时代公论》[J]第27号，民国21年9月30日，第3页。
(18)统计结果主要来自许育铭著：《汪兆铭与国民政府：1931至1936年的政治变动》[M].(台北：国史馆印行，1999年，第106页。
(19)汪内阁的主要汪派人物有：褚民谊-行政院秘书长；彭学沛-行政院政务处长；甘乃光-内政部政务次长；唐有壬-外交部常务次长；郭泰祺-外交部政务次长，后转任驻英大使；陈公博-实业部长；郭春涛、刘维炽分任实业部政务、常务次长；顾孟馀为铁道部部长；曾仲鸣、谷正鼎、俞棪、陈耀祖分任铁道部常务次长、总务司长、业务司长、财务司长；赵丕廉为蒙藏委员会副委员长；白云梯为该会常务委员；陈树人为侨务为委员会委员长，王懋功为正太铁路局长，范予遂为道清铁路局长。(参见许育铭著：《汪兆铭与国民政府：1931至1936年的政治变动》，台北：国史馆印行，1999年，第91页)