论我国城市商业银行的产权制度改革，本文主要内容关键词为：产权制度论文,城市商业银行论文,论我国论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、产权制度的经济功能
现代产权理论认为，产权的本质是对个人行为权力的一种界定，以解决人们在交易活动中如何受益，如何受损以及他们之间如何进行补偿的问题。这种界定之所以有效率，关键在于人们的权利边界是明确的。一个人的行为超越了权利边界，就必然损害他人的权利。所以，“产权的本质是一种排他性的权利”（诺思）。在完善的产权制度下，每一个产权主体既具有追求自身利益最大化的权利，又要受到其他产权主体权利的约束；既受到他人权利的有效约束，也有效地阻止了他人权利的侵害。
产权制度是指一定的产权关系和产权规则结合而成的、且能对产权关系实行有效组合、调节和保护的制度安排。产权制度的经济功能主要是：①有助于明确交易界区；②有助于规范交易行为；③有助于形成稳定的预期；④有助于增强产权主体的内在激励；⑤有助于提高资源配置的效率。
由此观之，产权制度是一种基础性的经济制度，它不仅独自对资源配置和经济效率有重要影响，而且是市场制度以及其它许多制度安排的基础。
二、我国城市商业银行产权制度的特点和缺陷
（一）我国城市商业银行产权制度的特点
目前我国城市商业银行的资本组织制度均采取股份制形式，都具有如下典型特征：
1.财产主体的多元化。我国城市商业银行通过发行股票募集资本，实现了资本的社会化，使得银行产权主体多元化。
2.所有权与经营权相分离。城市商业银行章程规定，董事会由股东大会选举产生，而银行经营班子由董事会聘任，在董事会领导和授权范围内经营管理银行，从而使得银行资产的所有者与银行资产的经营者相分离，各自按特定的规则独立行事。
3.独立的法人地位。法律赋予我国城市商业银行作为财产主体，享有银行财产的占有、使用和处置等权利。银行作为独立的法人自主经营、自负盈亏、自我发展、自我约束，独立行使民事权利，独立承担民事责任。
4.产权的可转让性。银行可通过股权的转让进行重组、分立、兼并、合并，达到优化配置金融资源的目的。
5.有限责任。股东在银行亏损或破产时，对银行只承担以出资额为限的有限清偿责任，银行以其整个法人财产承担债务有限清偿责任。
除了上述股份制企业产权结构的共性之外，相对于全国性股份制商业银行来说，我国城市商业银行的产权结构还有其特殊性：
1.资本构成本地化。根据国家有关法规，城市商业银行、农村信用社等地方小银行只能面向本地区的企业、团体和个人招募股本，这使得城市商业银行天然地与当地社区有着千丝万缕的紧密关系，在经营竞争上有独特的人缘地缘优势。
2.股权高度集中，国有资本（以地方政府为主）“一股独大”。一份调查结果①显示，城市商业银行的股权主要集中在包括地方政府在内的少数法人大股东之手，大股东数量一般都在10家以下。而各地方政府在城商行的平均直接持股比例是24.2％，如果再加上地方政府通过其他企业或机构间接持股的数量，则国有资本（包括地方政府）的持股比例达到76.3％左右，地方政府对城市商业银行拥有绝对控制权。
（二）我国城市商业银行的产权制度缺陷
我国城市商业银行虽然都采取股份有限公司的形式，但在产权结构上普遍存在国有股“一股独大”的现象，民营、个人股本所占比例相对较低（23.7％），由此造成的产权制度缺陷主要表现为“所有者缺位”的问题。
首先，国家作为国有股份的所有者，是银行的控股大股东。但国家是一个抽象的概念，由各级政府代表国家行使国有股的所有权是其逻辑选择，因此，国家对银行的控制和管理是通过各级政府之间的层层委托代理关系实现的。本级政府既是上一级政府的代理人，又是下一级政府的委托人。作为国家所有者的代理人，政府主管部门与某个单独的企业利益相关性很小。即使企业的绩效对政府官员职务的升迁可能是有利的，因而他们也想努力把其主管的企业搞好，但是，企业的绩效在很大的程度上还受许多其他因素影响，例如收入激励不足，人力资源配置不合理，投资失误，市场变化等等，这些都是政府主管部门所无法解决的问题。在这种情况下，很难使得政府官员的监管努力与其所达到的目标之间具有很大的相关性。同时，因为提高企业绩效的努力并不总是能够奏效的，这就使得政府部门对监督国有企业丧失了大部分的激励动力。
而民营企业和个人作为分散程度很高的小股东，每个个体所持股本比例很低，由于存在信息不对称以及监督银行的成本和收益之间的不对称，小股东缺乏监督银行经营的激励，普遍存在“搭便车”心理。加上其股权事实上的不流通性（缺少有效的二级市场），小股东缺乏“用脚投票”的市场监督机制。从现有城市商业银行的大多数股东情况来看，他们缺乏对银行重大问题的关心，基本上不参与银行治理。
根据以上分析，目前我国城市商业银行的产权制度虽然已具有股份有限公司的组织形态，也拥有独立支配银行财产的法人财产权，但由于国有股“一股独大”的所有权结构以及国有产权主体的抽象化、概念化，导致了银行产权制度存在事实上的“所有者缺位”问题，由此产生一系列弊端：①产权界定不明晰，制度运行成本过高；②行为主体不是产权主体，行为与收益缺乏内在联系，行为主体缺乏为产权主体谋求利益最大化的动机和激励机制；③产权主体缺位，委托代理问题和“内部人控制”现象更为严重；④由于国有股“一股独大”，政府有监督国有资产的天然权利，地方政府管理和控制地方小银行（包括人、财、物）就是必然的逻辑结果，城市商业银行也就无法真正实现“政企分开”，建立完善的现代企业制度。
三、城市商业银行产权制度改革问题
（一）我国城市商业银行产权制度改革目标
一个完善的产权制度应该具备如下特征：①明确界定产权主体，确立人格化的出资人，使行为人对自己的后果真正承担责任；②产权主体多元化，形成有效制衡的产权结构，组织形态为股份有限公司；③建立法人财产权，银行成为法人财产的独立支配者，保障产权的排他性使用；④产权可转让性，这是现代产权制度的重要特征，通过产权交易，可以提高资源配置效率；⑤产权价格包含有关产权的真实信息，市场对产权的激励和约束功能健全。
因此，我国城市商业银行产权制度改革的目标是要建立具有人格化的出资者、产权界定明确、产权主体多元化、产权所有者行为与后果紧密联系的所有权结构。很显然，要达到此目标，惟一的办法就是要对我国城市商业银行进行民营化改造。目前世界大多数国家，无论是发达国家还是发展中国家，民营银行都已经成为银行业的主流。发达国家国有银行的平均比重从大约40％降低到20％，发展中国家则从60％下降到40％；世界银行金融市场发展局的调查表明，到2000年底，民营银行占全球银行资产的比例已经接近70％②。
（二）我国城市商业银行民营化改造的理论逻辑
近年来，国内有许多学者纷纷呼吁开放民营银行③，其主要出发点是，当前我国中小民营企业在促进经济发展、创造就业机会方面起着举足轻重的作用，撑起了国民经济的半壁江山。但我国的金融资源的分配极不对称，对GDP的贡献率只有不到40％的国有企业获得了全部银行贷款的70％多，而非国有经济对GDP的贡献已达63％，但其获得的贷款不到银行贷款总额的30％⑤。他们认为，国有银行不适合为中小企业提供贷款，解决中小企业融资难、贷款难的出路是大力发展民营银行。很明显，这里隐含一个“所有制决定”的逻辑前提，即“国有银行适合为大企业提供贷款，民营银行适合为中小企业提供贷款”。
林毅夫等（2002）则从银行业分工的角度来分析我国目前中小企业贷款难的问题。他们认为，大银行和中小银行在对不同规模的企业信贷上具有不同的比较优势。由于中小企业与大企业在经营透明度和抵押条件上的差别以及单位贷款处理成本随着贷款规模的上升而下降等原因，银行等金融机构会在经营中将中小企业与大企业区别对待。因此，大银行通常更愿意为大型企业提供融资服务，而中小银行主要为中小企业提供融资服务。由于我国目前的产业结构是以中小企业为主，要满足中小企业对金融服务的需求，就要大力发展中小金融机构，尤其是地方性的小型商业银行。显然，其逻辑前提是“大银行较适合为大企业提供贷款，小银行较适合为小企业提供贷款”。不过，林毅夫似乎没有提到我国小银行的产权制度问题⑥。
我们认为，“国有银行适合为大企业提供贷款，民营银行适合为中小企业提供贷款”的前提是不符合逻辑的，不同规模的银行最适合的服务对象是由其相对优势决定的，民营银行并不是一定适合中小企业，大的民营银行也会着重为大企业服务，如我国目前惟一一家纯粹的民营银行——民生银行，由于其规模已达到中型以上，并定位为全国性的商业银行，其信贷客户拓展对象也着重以大企业为目标，甚至以政府大的基础设施项目为目标。从国际范围来看，西方发达国家的商业银行，绝大多数是民营（或者说是私有制）的。尽管随着银行规模的扩大，它们对中小企业贷款的规模和比重可能会下降。
因此，我国城市商业银行民营化的理论逻辑应该是：我国的要素禀赋结构决定了当前我国具有比较优势的产业结构是以劳动力相对密集的中小企业为主，中小企业的发展需要小型商业银行这样一种制度安排。而要保证小型银行制度安排的高效率，一种人格化、多元化的银行产权制度是不可或缺的，民营化是完善小型银行产权制度的惟一途径。其实，不仅仅是城市商业银行要实行民营化的产权制度变革，国有银行又何尝不需要改革产权制度呢？只不过由于历史和现实的各种复杂因素，使得国有银行的产权制度改革难度更大，风险和代价更高。城市商业银行的民营化产权制度变革完全可以先走一步，就像我国国有企业改革“抓大放小”一样，我国银行业的所有制改革也应该“抓大放小”。
（三）城市商业银行民营化的路径选择
目前国内在小型商业银行民营化改造路径的选择顺序上存在“增量改革优先”和“存量改革优先”两种不同的观点：
坚持“增量改革优先”的人认为，“与其以城市商业银行和农村信用社为基础，对民营资本和外资开放以期脱胎换骨，不如从头开始组建新的民营银行”⑦。其理由是，要搞好中小银行，关键在于政企分开和挑选优秀的金融人才。现有的中小银行的高层管理人员是由政府委任的，必然高度依赖于政府。由于政企不分，城市商业银行和农村信用社缺乏改革动力。为此，只有通过金融市场的公平竞争才能培养、识别、挑选金融人才，而这就需要改变过去选拔干部的程序，这是现有机制下很难做到的。相比之下，从头组建新的民营银行则没有上述不合理的制度约束和既得利益集团的钳制，也比较容易通过市场来选择经理人员。此外，由于城市商业银行和农村信用社都背负不良贷款的历史包袱，改造城市商业银行和农村信用社的风险要比组建民营银行大得多。
坚持“存量改革优先”的人则认为，对我国银行业的改革而言，保持金融稳定“永远是改革和发展的边界”⑧。“增量改革优先”论者提出的“改建一栋危房要比重新盖楼难得多”的比喻绝不能运用于金融领域，因为银行业“推倒重来”的成本远较“改建”成本为大。虽然现有城市商业银行和农村信用社问题成堆，改革难度极大，但与其迂回逃避，另起炉灶，倒不如直面挑战，创新制度，下决心解决问题，以避免风险爆发时付出更大，甚至是难以估计的逃避代价。
笔者认为，我国小银行产权制度变革坚持“存量改革优先”是正确的路径选择。银行是经营货币信用的特殊行业，其天生的脆弱性决定了它是一个高风险的行业并且具有极强的传染效应，如果现有的小银行被视为“危房”而不加以改造，则其“倒塌”风险摧毁的不仅仅是我国的小银行体系，还会严重动摇我国整个银行和金融信用体系，引发金融风险甚至金融危机，危及国家经济安全。因此，所有制改革宜先在现有的小银行中进行。何况我国小银行的数量已经不少，在“存量改革”的同时，控制小银行的增量，保持现有小银行的经营特许权价值，有利于增加非国有成份投资者的吸引力，也有利于化解小银行的历史包袱。
城市商业银行民营化改革的“国退民进”，并不意味着国有股份一夜之间就从城商行中完全退出。民营化改革，只是解决了产权主体虚置的问题，但远非问题的全部——尽管这是首要的问题。根据“经济人”假设，作为每一个个体的民营企业家，都有追求自身利益最大化的倾向。在缺乏健全完善的法制环境约束条件下，个体（不管他是公职人员还是民营企业家）往往为了自身的利益而侵害社会公众利益。即在我国金融生态环境还不能完全适应城市商业银行生存和发展的条件下，过于仓促地对城商行进行彻底的民营化改革，极可能导致经济金融秩序的混乱，引发新的金融风险，危及国家经济金融安全。
国有股份退出城市商业银行的步骤，可采取逐步减持的办法，首先改变“一股独大”的股权结构，然后逐渐减持直至完全退出。目前境外银行和其他金融机构对参股我国中小商业银行表示出浓厚的兴趣，国有股份减持的第一步，可优先考虑将股权转让给这些境外战略投资者，这样不但可以通过他们引进国际银行业的先进经营理念、管理经验和创新技巧，更重要的是可以促进银行公司治理结构、银行监管和法制环境的健全和完善。在此基础上，再逐步吸收民营资本参股。
注释：
①国务院发展研究中心金融研究所.城市商业银行调查[N].南方周末，2005-4-7.
②③⑤徐滇庆.金融改革路在何方——民营银行200问[M].北京大学出版社，2002.
④央行研究报告.解决中小企业融资亟需三大举措[N].上海证券报，2004-5-24.
⑥林毅夫认为，相对于产权制度而言，强化市场竞争环境更为重要。详见林毅夫等.国有企业改革的核心是创造竞争的环境[J].改革，1995，（3）.
⑦徐滇庆.广州商业银行的前车之鉴[J].财经，2002，（23）：37.
⑧王自力.银行改革的重点是存量改革[J].财经，2002，（23）：38.
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