政策评估中独立第三方的逻辑、困境与出路，本文主要内容关键词为：第三方论文,出路论文,困境论文,逻辑论文,独立论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
政策评估成为政策过程的重要组成部分始于20世纪50年代，并“在很短的时间内成为一个社会科学内令人瞩目的亮点”①。时至今日，人们已不再怀疑政策评估在政策科学中的价值。但在政策评估领域中，依然有很多问题悬而未决，政策评估第三方则是其中的问题之一。政策评估第三方通常指政策评估者是政策制定者和执行者之外的人员②，独立于政策制定和政策执行之外。从美国的公共政策评估的实践来看，第三方不仅在利益关系上与作为政策制定者的政府以及相关的政策执行者保持了距离，更主要的是它们在评估中的专业性受到人们的推崇③，如美国的兰德公司、布鲁金斯研究所、现代问题研究所等。随着人们对第三方认识的加深，也有人在更广泛的意义上拓展了第三方，将舆论界、一般社会组织和公众等都涵盖在内。④第三方的核心理念是秉持独立性，从而提升政策评估的权威性，增进政策评估的社会认可度。然而，在政策评估的实践中，贯彻第三方的核心理念时常陷入困境，需要在理论上进一步探索。
政策评估中第三方独立性的逻辑起点
1.政策评估的经验逻辑
美国是较早比较规范地推行政策评估的国家。在美国的政策评估中，第三方首先是在教育评估中出现。根据詹姆斯·P·莱斯特(James P.Lester)和小约瑟夫·斯图特(Joseph Stewart，Jr.)的研究，最早的政策评估应开始于19世纪晚期，典型的当推J.M.Rice的教育评估。⑤这时的教育评估既是对教育质量的评估，也包含了对教育政策的分析。20世纪20年代前，一些局部的高校评估协作组织开始运作教育评估，但由于评估是学校自身组织的，范围比较小，影响力不大。到了20世纪40年代，开始出现了全国性的高校协调机构，如1949年出现的全国认证委员会(National Commission on Accrediting，简称NCA)和全国地区性认证机构委员会(National Committee of Regional Accrediting Agencies，简称NCRAA)。NCA由7个以院校为背景的高等教育组织组成，在多年的教育评估实践中逐步探索了一套为社会所接受的审查评估和认证组织的办法，逐步树立了该组织的权威性。NCRAA是由各地区性院校合作的认证委员会组成，在评估实践中建立起合作评估的基本程序和制度。为了进一步推动教育评估的发展并获得联邦政府必要的经费支持，1975年NCA与NCRAA合并，成立了高等教育评估与认证委员会(Council of Postsecondary Accreditation，简称COPA)。COPA既不隶属于联邦政府或州教育部，也不隶属于任何教育机构，是教育评估中出现的真正意义上的第三方。COPA不仅评价高校的教育质量，对高校及其专业进行认证和排名，而且还对联邦政府和州政府出台的教育政策进行评估。在美国的教育评估中，COPA并不是唯一的第三方。20世纪五六十年代，这样的评估机构为数不少，它们在教育评估和教育政策制定中发挥了重要作用。60年代韦斯亭豪斯学习公司对启蒙计划的评估具有非常典型的意义。“启蒙计划是林登·B·约翰逊的大社会构想及其对贫穷宣战计划的一个典型”⑥，是为来自贫困家庭的学龄前儿童进行补偿性教育的项目。韦斯亭豪斯学习公司接受了联邦政府的委托，对这项政策的实施情况进行评估。其评估成果对社会大众、政治家和政府的影响广泛而深刻，并导致了尼克松时代该政策的变化。事实上，整个社会越来越相信第三方的“证据”力量，而不太愿意接受利益主体的“诉苦”和政治家们的“说教”。议会、政府和政治家们也逐步接受了这样的事实，在政策制定和政策评估中更多地依靠第三方的力量。这样，第三方作为独立力量，在经济、政治、军事和国际事务等各个领域的政策评估中扮演了越来越重要的角色。
2.社会利益分化的逻辑
如果根据对利益成果的占有关系和支配关系来确定利益主体，那么有多少种占有和支配关系，就有多少个利益主体。正是在这样的逻辑下，马克思将由于社会根本利益分化而形成的社会利益主体称为阶级。无论在什么时代，人们的利益分化都是一个基本的事实，由此形成的利益偏好和利益诉求也是基本的事实，只不过利益偏好和利益诉求并非在任何时候都能够实现。社会利益的多元化通常被认为是民主政治发展的必然结果。而事实上，民主政治只是使多元的利益偏好和由此产生的利益诉求由可能变成了现实。人们在不同的种族、不同的宗教信仰、不同的历史进程中会形成价值取向的差异。60年的政治变迁，使今天的中国人有更多的机会来表达自己，争取自己的利益。“有差别的选择”不再仅仅是一种可能，而是在许多领域都成为现实。今天，政府在制定、执行公共政策的过程中必然要考虑到社会的多元性，使政策不偏不倚，尽可能最大程度地符合公共利益，体现社会公正。问题的关键是，在多元利益的格局下，公共政策是否能体现社会公正，如何加以评判？按照罗尔斯的正义论，社会公正不仅体现在实质上，还体现在形式和程序上。这就要求在多元利益格局下，即便是一项政策在实质上完美地体现了社会公正，对其作出评价还必须在形式和程序上都排除对任何利益相关者的偏好。在公共选择理论的视野里，一切利益相关者皆不可排除其利益驱动和自身的偏好，即便是号称代表公众利益的政府。因为政府中的官僚、政府的部门甚至整个政府都是理性经济人，官僚及官僚机构的行为都应视为面对一系列选择最终以个人偏好为出发点所作的最偏好的行为。⑦即在本质上政府也是具有自利性的。因而不能由政府或政府指定的评估者进行政策评估，此为公正之本质所系；在形式上，则是要解决政府既当裁判员又当运动员的“身份重合”；在程序上，则是要根据法定的规范产生评估者。因而，选择独立第三方是在利益日趋分化的格局下社会公正逻辑的基本旨趣。
3.政策评估专业化的逻辑
人们期望政策评估是有说服力的，或者说是权威的。政策评估的权威性来自哪里？在今天这样一个社会分工十分发达的社会中，人们相信专业化的力量。一份有说服力的报告一定是专业的，无论是对事实的精确描述还是对问题的深入分析。究其根本，今天人们对政策评估专业化的要求，是基于对政府管理专业化的认同。官僚制要求政府管理专业化，于是政府形成分工的部门。随着社会事业的发展，政府需要管理的事务越来越多，相应地，政府的部门越来越多，人数也不断增加。政府的膨胀在政府职能和人数两个方面都充分地表现出来。政府职能与权力的膨胀集中体现为政府部门的增加、职务类别的增设。比如，美国在1923年推行职位分类法时，只有5个职类，但到了1949年就有了27个职组(相当于前面的职类)，还细化出596个职系。⑧我国政府虽然实行了大部制，但现有的社会保障管理、信息产业管理、环境管理等职能过去在政府管理中没有或者很弱，而今都成为政府管理的重要领域，其专业分化的趋向十分明显。从人数上看，政府的扩张更是不争的事实。如此庞大的官僚机构，几乎每时每刻都在生产出大量的产品——公共政策。每个部门、每个机构所生产的这些产品都很专业化。公共政策的“泛滥”及其专业化，必然要求政策评估者专注于熟悉的专业，逐渐成长为独立的专业评估机构。这在理论上就摈弃了舆论和一般社会公众广泛参与并成为第三方组成部分的可能性。
第三方的困境
尽管政策评估中独立第三方的重要性几乎不容怀疑，但是要在政策评估中保证第三方价值的充分实现依然困难重重。民主政治发展程度、社会经济发展水平以及社会价值取向等因素所形成的社会生态环境固然影响很大，但作为政策制定和执行主体的政府所产生的阻力以及相应的政策评估机制的缺失，被认为是发展政策评估第三方的主要障碍。
1.政府的自闭性
政府的自闭性是指政府本身是一个相对封闭运行的系统，并具有排斥外部力量的趋向。首先是政府组织及其运行具有一定的封闭性。按照官僚制构建的政府组织，层级结构特点鲜明，并按照职位的权力等级，自上而下形成严密的控制链条，环环相扣，根据行政命令形成控制—反馈式的封闭运行模式。其次是政府及其官僚的利益本位使得政府和社会之间形成壁垒。在官僚制系统中，政府间的上下级既是权力关系，也是责任关系，整个政府形成了一个强大的利益共同体。公共政策过程中的任何一个问题不仅是某一层级或者某一环节的问题，且常常被视为整个政府的问题。因此，政府对外来力量介入到政策评估中具有“天然”的抵制，“要求身处行政机构内部的‘局内人’超脱于部门利益的牵扯之外，特别是在强大的外在压力之下不服从机构的自利行为，实在是强人所难”⑨。2009年，笔者关于《中华人民共和国信息公开条例》(以下简称《条例》)实施情况的调查对此观点进行了佐证。笔者向政府机关公务员发放了150份问卷，回收有效问卷142份，有62％的人不清楚《条例》中的主要内容，68％的人表示单位没有组织过相关学习和宣传活动，78％的人表示所在单位没有进行“政府信息公开目录”编制或者不清楚编制情况，62％的人表示《条例》和本人工作没有关系。调查结果显示，“局内人”对信息公开如此没有兴趣，不能简单地归结为对信息公开重要性认识不够或者批评其责任意识淡薄。《条例》的出台，本身就足以说明其重要性。在深层次上，这些问题应该可以视为对政府自闭性的有力诠释，是政府及其官僚自我保护意识的反映。由于政府的自闭性，第三方政策评估中“要获得评估所需的各种必备信息和资料往往非常困难，而缺乏事实支撑的实证性应用研究很难说具有多少实际价值”⑩，政策评估结论对于政府和公民社会必然失去了其应有的影响力。政府的自闭性所带来的危害远不止于此，它甚至会危及到政府自身以及良好的公共政策过程。第三方由于得不到充分的信息，评估过程充塞大量的不确定性数据，并由此增强了评估者的怀疑心理，政策评估者的主观性影响增强，即便是一项良好的公共政策过程，都有可能招致不满意的结论。由此，人们似乎有理由相信“威尔逊第二法则”，即“如果研究是由独立的第三方主持，尤其是那些对政策持怀疑态度的人主持，那么结论就会是，对社会问题的政策干预不会产生预期效果”(11)。
2.政策评估中的内外有别
政策评估中第三方机制所面临的另一个困难是政策评估中的内外有别阻碍了第三方力量的发挥。正是因为政府自利性，“政策评估是否有效”往往会被“是否进行了政策评估”所替代。当政策的制定者或者执行者将政策评估仅仅看成是政策过程回避不了的环节，而不是检验政策的必要手段时，这种替代更容易发生。最为典型的是很多政策评估往往由政府内部机构完成，或者由政府指定的外部机构完成，但仅仅是走过场，政策评估以给政策贴标签为终结点。如果说政府的自闭性给第三方评估设置的障碍是行政系统的系统偏见，那么内外有别的潜规则则是政治操作的典型表现。这样的政治操作带来的直接利益切合了“威尔逊第一法则”，即“如果研究是由那些执行政策的人主持或者由他们的朋友主持，那么结论是：对社会问题的所有政策干预都会产生预期的效果”(12)。
官僚机构为内外有别的规则找到一个非常正当的理由，这就是政策评估的专业化。他们努力使公众相信，官僚制的魅力在于专业化，只有官僚机构的“局内人”才能深刻了解管理实践的真实需要和政策制定、实施的各个细节，因而也只有他们在政策评估中才最具有发言权。由于官僚机构对自身专业化的过度自信，不仅滋生了公共行政中的专家主义，而且导致了政策评估中内部评估和外部评估极不均衡的局面。这种状况发展至20世纪70年代，在西方引起了一系列变革，70年代末美国进行了文官制度改革，许多国家就政策评估专门立法。在我国政策实践中，内外有别的问题一直没有得到很好的解决。目前，我国公共政策的内部评估主要有两大类：第一类是“我国总政策和基本政策的非正式评估”，由中共中央和国务院组织调研、地方党政部门总结反馈、媒体报道和内参、群众反映四种方式实现，它们“是中共中央评估和了解政策实施及其效果的基本手段”；第二类是“一般公共政策和具体政策的评估”，由中央政府和地方政府专门负责评估的机构进行评估，如中央政府的法制局、地方政府的法规处。(13)这两类政策评估是我国政策评估的主流。外部评估的主体包括独立的公共政策评估研究系统、一般公众和关注公众(14)。独立第三方的评估是外部评估中主要的正式评估形式，在我国一般由学术机构、行业协会和中介组织通过研究项目的形式完成，集中在工程项目领域，在政策评估中不占主流。要使独立第三方的评估发挥应有效力，打破“局内人”的垄断是不可省略的一步。
3.政策评估机制的缺失
缺乏完整的政策评估机制是制约独立第三方发展的制度性因素。首先，我国还没有一部规范公共政策评估的法律，公共政策评估尚未成为政策过程的强制性环节，很多公共政策的执行、效果等都未能进行评估，这在地方政府的公共政策过程中尤为突出。一些行业虽然出台了评估的规定，但还不够规范，可操作性不强。由于缺乏强制评估的机制，使得政府不愿意将资源投向“怀疑政府能力”的评估活动，而转向那些能够带来业绩、“体现政府服务能力”的日常管理。其次，缺乏对中介机构等政策评估组织的行业规制，不能形成对这类组织的有效规范和行业发展的保护，使得第三方的利益得不到保障，评估的权威性下降，社会认可度不高。在我国政策评估实践中，中介组织、行业机构为了取得评估任务，争取评估经费，常常向委托机构让步，按照委托人的意愿进行评估，丧失了第三方的独立性。再次，缺乏政策评估组织的遴选机制。哪些组织有资格承担公共政策的评估任务呢？在政策评估实践中，不仅应该对政策评估组织的资格认定有法律规定，而且还应该遵循市场准则，培育评估组织的竞争机制。只有那些专业能力强、社会认可度高、评估成本低的组织才能在竞争政策评估项目中获胜。而事实上，我国在评估组织的资格认定方面尚处于探索阶段，还没有形成政策评估组织的遴选机制，这就严重制约了独立第三方的发展。
第三方独立性之出路
1.建设完善的行业规制
政策评估中第三方是否具有独立性，既不能由政府认定，也不能由评估者自贴标签。那么，究竟如何确认评估者是否是真正意义上的第三方，并具有实质的独立性呢？行业评估的经验值得借鉴。同样是作为“评估者”，房地产估价师和房地产估价机构的评估报告具有很强的权威性和较高的社会认可度。在我国房地产估价市场，估价师既不是房地产的买方，也不是卖方，而是具有真正意义上的第三方。房地产估价师的资格是按照政府主管部门颁布的行政法规，通过资格审查和考试公平取得，而对房地产估价师和评估机构的管理则由房地产评估协会来履行，从而形成了行业规制创设与监督部门(住建部)、行业管理部门(房地产估价协会)、评估者(估价师和评估机构)三者相互监督、平行运行的局面。房地产估价行业发展的经验和美国教育评估发展的逻辑具有一致性，即评估中第三方的独立性必须有两个基本条件：一是要有与评估需求相匹配的制度体系。目前我国在政策评估的制度建设方面还处于起步阶段，在大多数公共政策涉及领域还没有建立相关的制度，业已启动的相关制度也不完善。比如我国的工程移民政策评估，20世纪90年代就已经要求第三方进行评估，但到目前为止尚缺乏对第三方资格认定、行业管理的具体规范。二是要建立监管分离的行业发展机制。权力机构、政府管理部门是相关法律、政策的主要制定者，因而不能承担行业管理的职能，而必须代之以非政府的行业管理机构，即必须形成将“掌舵”与“划桨”分开的运行机制。只有行业规制不断完善，第三方才能真正“独立”起来。
2.开放公共政策的信息
行业规制完善的过程是政府变革、“退缩”的过程。仅仅将政府占有的政策评估空间“挤”出去一部分，只是在形式上为第三方的独立性提供了保障。正如人们普遍担心的那样，当政府封锁了政策过程中的有效信息，第三方可能会遭遇盲人摸象的尴尬局面。因此，第三方独立性的获得，不仅要求政府退出公民社会的领地，还要求政府必须提高透明度，增加开放性。政府的透明度虽然是一个相对的概念，但依然有其必然的底线，相关的法律法规体系的构建应当是这个底线的主要内容。2007年4月24日颁布并于2008年5月1日起施行的《政府信息公开条例》，对政府在施政信息公开中的责任、义务等都作了明确规定，这就使透明政府的进程向前大大迈进了一步。今后政府应该在公共政策信息发布的内容、渠道等方面进一步加强规范化建设。
3.培养专业化政策评估人才
政府官员对外部评估专业化的担心并非一点道理没有。随着政府管理领域的扩大和管理任务的增加，公共政策的数量也急剧增加。寄希望于每一个政策评估人员通晓教育、卫生、社会保障、环境管理、军事、国际关系等众多领域的政策，实在是一件困难的事情。为今之计，必须大力培养专业化政策评估人才，不断补充到政策评估组织中去。一方面，需要针对各个政策领域的专业性特点培养专业领域的政策评估人才；另一方面，又要培养那些能跨越多个领域，从广泛多样的政策评估中提炼规则、概念并推动政策评估研究发展的人才。在方法上，可以借鉴美国的做法。美国在20世纪70年代，在大学设立政策评估专业，培养了大量的包括博士层次的高级人才在内的专业评估人才，推动了政策评估职业化的发展。我国应在大学首先开设评估的本科专业，逐渐发展到培养不同专业的评估人才和包括硕士、博士层次的高级评估人才，保证公共政策评估发展的需要。
4.推进政策评估制度化建设
政策评估不仅涉及政策制定者、执行者和目标人群的利益，也涉及到政策评估者自身的利益，必须依据公平、科学的原则，对政策评估活动的各个环节建立法律法规加以规范。首先，要通过立法对公共政策评估的法定地位、政策评估主体的法定权利与责任、政策评估的过程等加以规范，使政策评估成为公共政策过程的法定环节。其次，要通过法定形式建立各个层次公共政策评估组织的遴选机制，保障政策评估组织的公平竞争和相互的可选择性。再次，要通过制度化的形式建立政策评估基金。根据西方的经验，建立政策评估基金，能够保障政策评估有比较可靠的物质基础。政策评估基金由立法机构通过立法程序建立，其资金来源主要是公共财政，也可接受民间捐赠。政策评估基金在法律保护下保持自身的独立性，既可以防止政府与评估机构之间的利益输送，也能为评估实践提供较为充足的资金保障，促进政策评估机构的发展，增进其独立性。
5.发展公民社会力量
公民社会是“介于经济和国家之间的社会互动领域，由私人领域(特别是家庭)、团体领域(特别是志愿结社)、社会运动及大众沟通形式组成”(15)。在实体的层面上，将人类活动的领域划分为政治国家领域、市场经济领域和公民社会领域，是当今社会的普遍共识。公民社会作为权利主体，理应维护自身的权益。同时，公民社会独立于国家政治生活，可以与政治国家相抗争。公民社会的发展对于政策评估中独立第三方力量的增进是显而易见的。其一，公民社会的发展意味着各种非官方意见有了较为充分的表达的可能。第三方的评估结论作为非官方意见，如果没有表达的空间，也就失去了政策评估应有的价值。其二，公民社会的发展有助于政策评估“市场”的繁荣。在公民社会的四个要素(16)中，非政府组织是充实于其中的实体组织，是极为重要的核心要素。作为非政府组织的重要组成部分，政策评估组织的增长是公民社会发展的题中应有之义。政策评估组织的发展，不仅发展了与政治国家平衡的力量，同时也使得公民社会的内部竞争成为可能。政策评估组织的增长意味着有更多的同类组织可以参与到政策评估的竞争中来，评估委托人将有更多的选择机会并由此推动第三方的繁荣与发展，防止政策评估由“局内人”垄断走向“局外人”垄断。在充分的竞争条件下，那些具有较高专业水准和社会认可度的组织会赢得竞争优势。这就避免了在选择政策评估组织的过程中陷入霍布斯选择的尴尬境地，也摆脱了形成政策评估行业个别组织垄断的可能。因此，当公民社会充分发展起来后，第三方的独立性也将得到更有效的保障。
注释：
①⑥[美]弗兰克·费希尔：《公共政策评估》，吴爱明、李平等译，中国人民大学出版社2003年版，第4、49页。
②④程国祥、李志：《刍议第三方政策评估对我国的启示》，《行政与法》2006年第3期。
③参见尚虎平《非政府评价的政府管理效果：美国高校基于利益相关主体参与的第三方评价对我国的启示》，《内蒙古社会科学》2007年第5期。
⑤James P.Lester and Joseph Stewart,Jr.,Public Policy:An Evolutionary Approach(2nd Ed)，中国人民大学出版社2004年英文版，第126～127页。
⑦参见威廉姆·尼斯坎南《官僚制与公共经济学》，王浦劬译，中国青年出版社2004年版。
⑧滕玉成、俞宪忠：《公共部门人力资源管理》，中国人民大学出版社2003年版，第123页。
⑨⑩贠杰、杨诚虎：《公共政策评估：理论与方法》，中国社会科学出版社2006年版，第59、60页。
(11)(12)[美]托马斯·戴伊：《理解公共政策》，华夏出版社2004年版，第291页。
(13)魏淑艳、刘振军：《我国公共政策评估方式分析》，《东北大学学报》(社会科学版)2003年第6期。
(14)参见吴定主编《公共政策词典》，(台湾)五南图书出版公司2003年版，第345页。
(15)[美]琼·柯亨、安德鲁·阿拉托：《公民社会与政治理论》，麻省理工学院出版社1992版，第7页。转引自尹广文《个人·社会·国家：公民社会理论研究》，《江南社会学院学报》2008年第3期。
(16)公民社会的四个要素主要包括私人领域、志愿性社团、公共领域和社会运动。参见何增科《公民社会与第三部门研究引论》，《马克思主义与现实》2000年第1期。