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封国制始于商代，西周继之且日臻完善。秦统一六国在地方上推行郡县制，但仍封有“列侯”、“伦侯”等。汉承周秦，在地方上首推郡国并行的双轨制。汉初封国在维护巩固国家政权，恢复发展经济方面起到了许多积极作用，但由于诸侯王势力的膨胀发展，酿成了吴楚七国暴乱。汉初封国为什么会失控？吴楚七国之乱为什么会发生？汉初封国制究竟应当如何评价？笔者不揣卑陋，在此对汉初封国制作一初步探析，敬祈方家同仁批评赐教。
一 汉初王国的封立 汉封功臣，大者王，小者侯。就王而言，主要有二种：一是异姓王，一是同姓王。楚汉战争后期，汉高祖刘邦迫于形势需要，先后分封了七个异姓王，他们是楚王韩信、梁王彭越、淮南王黥布、燕王臧荼，赵王张敖、韩王信、长沙王吴芮。高祖当时所以封此七人为诸侯王，皆是出于各种不同的需要。大体说来可分为三类情况：一是迫于战争的需要，如韩信、彭越等。二是迫于信义。如黥布、臧荼、韩王信、长沙王吴芮等。三是出于私情。如赵王张敖、燕王卢绾等但不论何类情况，封立异姓为王皆非高祖所愿，除赵王之外，大多是“徼一时之权变，以诈力成功。”（注：《汉书·韩彭英卢吴传》。）所以西汉建国后，高帝与异姓王之间的矛盾很快暴露出来。高祖五年（前202年）七月，燕王臧荼首先反叛，刚即帝位的刘邦当即率领大军前去征讨，两月后叛乱被彻底平定。接着高祖便主动向其他异姓王发起攻击，其第一个目标就是拥有重兵的楚王韩信。此后，梁王彭越、淮南王黥布等皆以谋反被诛灭。仅保留一个势单力孤的长沙王吴芮。
异姓王既灭，高祖便大封刘姓诸王，以卫护国家政权。为确保刘氏江山的稳固，高祖曾与诸大臣刑白马盟誓，“非刘氏而王者，天下共击之。”刘氏王国的封立奠定了汉初郡国并行的地方行政格局。
其后，吕后执政，乃步其夫之后尘，大封诸吕为王。白马盟誓遂成泡影。为了控制刘氏诸王，巩固吕氏在朝势力，吕后采取了三条措施：（一）立吕先立刘，以慰诸刘之心。“太后欲王吕氏，先立孝惠后宫子强为淮阳王，子不疑为常山王，子山为襄城侯，子朝为轵侯，子武为壶关侯。太后风大臣，大臣请立郦侯吕台为吴王，太后许之。……太后女弟吕
有女为营陵侯刘泽妻，泽为大将军。太后王诸吕，恐即崩后刘将军为害，乃以刘泽为琅邪王，以慰其心。”（注：《史记·吕太后本纪》。）（二）以诸吕女为刘氏王后，以控制刘氏诸王。赵王刘友“以诸吕为后，弗爱，爱他姬，诸吕女妒，谗之于太后，诬以罪过……。”梁王刘恢之徙王赵，心怀不乐。太后以吕产女为王后。……微伺赵王，赵王不得自恣。”（注：《史记·吕太后本纪》。）后友被活活饿死。恢被迫自杀。吕后对代王刘恒不放心，欲徙王赵，代王谢，愿守代边，吕后方才放他一码。（三）令吕氏诸王留京不之国，分掌机要。高后七年（前181年）二月，太后徙吕产为梁王，不之国，为帝太傅。八年（前180年）七月，高后病甚，乃令赵王吕禄为上将军，军北军；吕王产居南军。并告诫产、禄说：“高帝已定天下，与大臣约，曰‘非刘氏王者，天下共击之’。今吕氏王，大臣弗平，我即崩，帝年少，大臣恐为变。必据兵卫宫，慎勿送丧，勿为人所制。”（注：《史记·吕太后本纪》。）高后崩，遗诏赐诸侯王各千金，以吕王产为相国，以吕禄女为帝后。尽管吕后费尽心机采取了诸多措施，仍未能缓和刘吕之间的矛盾，平息诸大臣心中的不平。相反使刘吕矛盾愈演愈烈甚至达到剑拔弩张的地步。史载，“诸吕之王也，诸大臣未大服”（注：《史记·吕太后本纪》。）。“陈平患诸吕，力不能制，尝燕居深念”，恐祸及己（注：《资治通鉴》卷十三《高后纪》。）。吕后崩后，齐王刘襄首先发难。太尉周勃、丞相陈平联合朝中诸大臣对吕氏发起了攻击，遂诛诸吕，迎立代王。
代王刘恒即位，是为文帝。文帝位内，在全国继续推行无为而治的方针。“量吏禄，度官用，以赋于民”（注：《资治通鉴》卷十三《高后纪》。）时田租或什五税一，或三十税一。赋税收入“岁不过数十万石”。与此同时，大省刑罚，“至于断狱四百，有刑错之风”（注：《汉书·刑法志》。）。轻徭薄赋，约法省禁的实施固然安定了社会秩序，使经济得到很快地恢复和发展，但也为诸侯王势力的发展造成了有利时机。“郡国诸侯各务自拊循其民，吴有豫章郡铜山，即招致天下亡命者盗铸钱，东煮海水为盐，以故无赋，国用饶足”（注：《汉书·荆燕吴传》。）。伴随诸侯国经济的膨胀发展，一些诸侯王在政治上也“数不奉法”、“自作法令”，甚至发动叛乱，造成了尾大不掉的局面。对此文帝采纳了贾谊“众建诸侯少其力”的建议，将齐一分为六，即城阳、济北、济南、菑川、胶东、胶西；分淮南为三，即淮南、衡山、庐江，皆以其子孙为王。所以文帝时封国增至19个之多。
景帝初即位，继续推行文帝众建诸侯的方针，新置广州、临江、汝南等国，同时采纳御史大夫晁错削藩的建议，先后削楚之东海、薛郡，赵之常山郡及胶西六县。当诏削吴之会稽、豫章郡时，吴王刘濞便联合楚、赵、胶东、胶西、菑川、济南等六国以“诛晁错，清君侧”为名发动了旨在反对中央政权的暴乱。吴楚七国之乱后，景帝又增置江都、清河、济川、济东、山阳、济阴等六国。最多时达28国。至此，封国大小同郡，诸侯王不复治国，惟得衣食租税而已。
二 汉初封国的政治与经济
汉初异姓封国多为刘邦登基前所封，且为时甚短，史书语焉不详，故今主要对同姓封国的政治与经济作一探讨。
关于汉初封国的政治制度，《史记》、《汉书》、《后汉书》等均有记载。但不成系统，笔者现将散见诸史书的资料收集在一起，分以下四个方面加以论述。 （一） 诸侯王的封立与王位的承嗣
诸侯王是封国内的最高统治者，一般由皇帝封立。诸侯王薨，王位由王太子承嗣。若太子早卒，即由其他子或孙继立。对此《汉书·楚元王传》记载甚详。现略录于此：元王刘交立二十三年薨，时太子辟非先卒，文帝乃以上邳侯郢客嗣，是为夷王。夷王立四年薨，以其子戊嗣。……景帝即位，立平陆侯礼为楚王，是为文王。文王立四年薨，子安王道嗣。安王立二十二年薨，子襄王注嗣。襄王立十四年薨，子节王纯嗣，节王立十六年薨，子延寿嗣。延寿自杀，立三十二年，国除。
皇帝新即位，若立帝子或其他诸侯为王，多另置新国。如惠帝时初置鲁国，立高后外孙张偃为王；初置常山国，立子不疑为王；初置吕国，立吕台为王。先王无嗣或国除，可由他王袭封。
诸侯王对皇帝承担有各种义务。这些义务有①定期朝拜皇帝，年终上计；②接受皇帝代置太傅、丞相；③国家有战事、奉诏虎符参与征战；④征收缴纳献费等。若诸侯王不奉汉法，皇帝即可废国另立。
汉初封王，多为刘姓，立他姓为王，视为不法。因刘邦曾与诸大臣刑白马盟誓：“非刘氏而王者，天下共击之。”故吕后当政时，封吕氏，大臣不服。
（二） 封国中枢职官的设置
封国设官仿照中央，汉初封国中枢职官设置主要有：①太傅，太傅为诸侯王的师傅，其职责是在道德和学问方面教导国王。地位崇隆，但不参与政务。由天子代置。如文帝时以贾谊为长沙王太傅；景帝时以赵夷吾为楚王戌太傅。②丞相，初名相国，惠帝时更名丞相，景帝时改丞相称相。其职责是“总纲纪”，“统众官”，辅佐诸侯王治理国政。由天子代置。因相位尊重，故常以功臣干才任此职。如高祖以曹参为齐相，以周昌为赵相，文帝以爰盎为吴相，以张尚为楚相等。③中尉，封国掌军队的武职。其职责是督察军吏，统领军队，维护封国治安。如文帝为代王时，曾以宋昌为中尉，诸吕乱平、迎立代王为帝，他曾护卫代王赴京即帝位。另简忌曾担任淮南国中尉官。④御史大夫，其职责为纠察国中百官。吴楚之乱平后，景帝省御史大夫官。此外，群卿官有郎中令，负责王的警卫；卫尉，负责宫门屯卫；廷尉，掌司法刑狱；少府，掌王室收支；宗正，掌王室宗族事务；太仆，掌王室车马等等。
吴楚七国之乱前，王国中枢诸官除太傅、丞相为皇帝代置外，诸侯王可自置御史大夫以下诸官。《后汉书·百官志》载曰：“（王国）百官皆如朝廷，国家唯为置丞相，其御史大夫以下皆自置之。”文景时期，诸侯王骄纵不法，亦有不奉法自置丞相者，如淮南王长曾自以郎中春为丞相即是一例。
（三） 封国内的地方行政体制
班固在描述汉初郡国形势时说：“汉兴之初，海内新定，同姓寡少，惩戒亡秦孤立之败，于是剖裂疆土，立二等之爵。功臣侯者百有余邑，尊王子弟，大启九国。自雁门以东，尽辽阳，为燕、代。常山以南，太行左转，度河、济，渐于海，为齐、赵。谷、泗以往，奄有龟、蒙，为梁、楚。东带江、湖，薄会稽，为荆、吴。北界淮濒，略庐、衡，为淮南。波汉之阳，互九嶷，为长沙。诸侯比境，周匝三垂，外接胡越。天子自有三河、东郡、颍川、南阳、自江陵以西至巴蜀，北自云中至陇西，与京师内史凡十五郡，公主、列侯颇邑其中。而藩国大者夸州兼郡，连城数十，宫室百官同制京师，可谓矫枉过其正矣。”（注：《汉书·诸侯王表》。）据上所述，可见汉初封国之辽阔。时高祖于秦郡外新置26郡，其中三分之二在诸侯封国内，因而形成了封国辖郡、郡辖县的局势。时齐、楚、吴三国皆兼领数郡。吴王刘濞封有四郡五十余城，齐有六郡70余城，楚三郡36县。所以汉初封国内的地方行政体制为国——郡——县三级建制。郡、县职官设置如中央所辖郡、县；郡有郡守、县有县令（长）。吴楚七国之后，诸侯国变得小同一郡，此时封国内的地方行政体政亦随之变为国——县二级制。
（四） 封国的军队
汉初封国均拥有不同数量的军队。其职能是戍守王都、卫护封国内的社会治安。在国家对外有征战之事时，王国军队要听从中央调遣，参加征战。如高祖十一年（前196年）黥布叛乱，楚王即“发兵与战徐、僮间”（注：《史记·黥布列传》。）。孝景宗三年（前154年）吴王刘濞起兵叛乱，发使遣诸侯书亦云：“敝国虽狭，地方三千里；人民虽少，精兵可具五十万。”（注：《汉书·荆燕吴传》。）此数虽有夸大，但王国拥有军队当无可怀疑。
王国军队的调遣权属皇帝，诸侯王无诏虎符不得擅自发兵。否则，即视为叛乱。如吴楚之乱平后，汉将军颓当数胶西王刘卬罪说：“王苟以错为不善，何不以闻？及未有诏虎符，擅发兵击义国。’乃出诏书为王读之曰：‘王其自图之’。卬遂自杀。”（注：《汉书·荆燕吴传》。）高祖曾布告天下曰：“其有不义背天子擅起兵者，与天下共伐诛之。”（注：《汉书·高帝纪》。）
汉初封国不仅在政治上独立行使职权，而且在经济上享有如下四个方面的自主权。
（一）征收赋税。汉初诸侯王经济权力很大。他们在封国内可以征收汉廷规定的各种赋税。王国赋税的征收和汉中央政府一样，主要有两大类：一是租赋，即田租和人口税；一是山川园池和市井之税。前者供给王国官吏俸禄、养活军队以及政府日常开支，后者则主要用于供王室自身的开支，亦即诸侯王的“私奉养”。
汉初地税的征收实行“什五税一”之制。景帝元年（前156年）改为三十税一。其间文帝时即实行轻徭薄赋政策，时或“什五税一”，或“三十税一”，十三年曾免征天下租税。人口税包括算赋和口赋。西汉政府规定：“民年十五以上或五十六出赋钱，人百二十为一算，为治库兵马。七岁至十四岁，出口钱人二十。”（注：《汉书·高帝纪》注引《汉仪注》。）
除田租和人头税外，政府还征收献费。献费征收主要是送交皇帝供天子享用的。但由于汉政府开始没有统一规定数额，由各诸侯王和郡国自行收取，故诸侯王常假公济私，加重人民负担，因而引起了人民的反对。至高祖十一年（前197年）二月，高帝下诏，统一天下民献费为“人岁六十三钱”（注：《汉书·高帝纪》。）。
（二）兴办工商业。诸侯王国疆域辽阔，物产丰富。汉初国家对地方兴办工商业几乎没有限制。《史记·货殖列传》载：“汉兴，海内为一，开关梁，弛山泽之禁，是以富商大贾周流天下。交易之物莫不通”。鉴此各诸侯王常根据本国的形势，因地制宜地开办冶铁、煮盐、渔业等手工作坊，发展地方工商业。吴王刘濞即是他们中最典型的一个。《史记·吴王刘濞列传》载：“吴有豫章郡铜山，濞则招致天下亡命者盗铸钱，煮海水为盐。以故无赋，国用富饶。”
（三）铸币。汉初，听民自铸钱。这样便为诸侯王铸币提供了合法经营的权力。因此吴、齐、赵等国纷纷开办铸币作坊。《盐铁论·错币篇》载，“吴王擅障海泽，邓通专西山，山东奸滑成聚吴国、秦、雍、汉、蜀因邓氏，吴邓钱布天下。”齐国设有铸钱官长，临淄、临朐、阳丘、姑幕各设有铸币作坊，分别铸有临淄四铢、临朐四铢、阳丘四铢、姑幕四铢钱。
（四）征收工商税。诸侯王为扩大私藏府的收入，对工商贾人征有工商税。《史记·五宗世家》载“赵王（彭祖）擅权，使使即县为贾人榷会，入多于国经租税。”《索隐》曰：“经，常也。谓王家入多于国家常纳之租税也。”另据《史记·齐悼惠王世家》载：“齐临淄十万户，市租千金，人众殷富，巨于长安。”胶西王刘端私府收入以钜万计，致使“府库坏漏，尽府财物”（注：《汉书·景十三王传》。）。梁王刘武“财以巨万计，不可胜数。及死，府藏余黄金尚四十余万斤，他财物称是”（注：《汉书·文三王传》。）。
汉初王国经济的发展促进了国家经济的恢复和发展。但由于国家在经济方面对诸侯王约束甚少，致使王国势力膨胀发展，文景时期出现了尾大不掉的局面，最后导致吴楚七国暴乱。
三 汉初封国的内在矛盾与异化
汉兴，刘邦吸取秦行郡县速亡的历史教训，扬弃西周分封制创立了郡国并行的地方行政体制。郡国制的推行特别是王国的封立有效维护和巩固了西汉政权，促使了汉初经济的恢复和发展。但此间也发生了诸吕擅权、七国暴乱的严重事件。封国制为什么会异化，吴楚七国为什么要叛乱？这些深层次的问题非常值得探究，笔者在此通过对汉初封国制的历史考察提出几点不成熟的看法：
（一） 封国制初创时期就蕴藏着许多矛盾
楚汉战争后期，刘邦为了争取和团结拥有重兵的韩信、彭越、黥布等，战胜项羽，先后封立了七个异姓王，但建国后不久，即以“谋反”的罪名各个击灭，仅留下一个弱小的长沙王吴芮。翦灭异姓王后，高祖为维护国家政权，先后两次封立九个同姓王，在封立同姓王的过程中，尽管高祖从政治到经济的各个方面都建立了许多必要的制度，但由于封国制刚刚建立，有待完善，因而蕴藏着许多严重的矛盾。其表现有以下三个方面：
1.封国大小不均。高祖位内，共封立九个同姓王，其中吴、楚、齐三国即分天下半。吴王三郡五十三城；楚王三郡三十六县；齐王六郡七十二城，封国的大小不均，为日后封国政治、经济发展的不平衡留下了隐患。
2.无功受封。刘邦初封昆弟为王，如刘贾、刘交，刘喜等，他们均在楚汉战争中随从高祖征战，立有战功，但后封诸王，皆幼弱，无甚功劳，封子为王开启了无功受封的先例，这不能不引起诸功臣的不满，为此高祖特刑白马盟誓约。但它没有也不可能避免异姓为王的可能性。相反加深了无功封王、有功封侯的矛盾。
3.控放偏颇。高祖为了加强中央集权，在政治上对封国采取了许多控制的措施，如天子代封国置太傅、丞相；令诸侯王定期朝会；收军队指挥权于中央等等，但在经济上除按程交纳献费外，却很少约束，封国可自征赋税；自办工商业，自铸钱币。经济上的自由放任为封国势力膨胀发展提供了有利条件。
（二） 吕后专政导致封国制异化
吕后执政期间，非但没有很好地处理封国制初创时期蕴藏的各种矛盾，相反采取了一系列的倒行逆施，致使封国制走上歧途，产生了异化。
首先是鸩杀赵王如意。吕后怨戚夫人及赵王，乃囚戚夫人于掖庭。并召赵王入京，赵相周昌不奉诏，吕后乃使人召周昌至长安，后复使人召赵王。“孝惠帝慈仁，知太后怒，自迎赵王霸上，与入宫，自挟与赵王起居饮食，太后欲杀之，不得间。孝惠元年十二月，帝晨出射，赵王少，不能早起，太后闻其独居，使人持鸩饮之，黎明，孝惠还，赵王已死”（注：《史记·吕太后本纪》。）。于是徙淮阳王刘友为赵王。
其次是威逼齐王交出城阳郡。惠帝二年（前194年，齐悼惠王肥到长安朝拜，孝惠帝以家人礼饮于太后前，太后怒，令酌鸩置齐王前，齐王佯醉离席。“齐王恐，自以为不得脱长安，忧，齐内史士说王曰：‘太后独有孝惠与鲁元公主。今王有七十余城，而公主乃食数城，王诚以一郡上太后，为公主汤休邑，太后必喜，王必无忧。’于是齐王乃上城阳郡，尊公主为王太后”（注：《史记·吕太后本纪》。）。齐王于是得脱。
第三，夺王陵相权。吕后打击刘姓王，逐渐树立了自己的权威，为培植吕氏势力奠定了基础。惠帝崩后，吕后即以吕台、吕产、吕禄为将，将兵居南北军，控制军权。幼帝即位，吕后称制硬提出立诸吕为王之事。时王陵不满，说道：“高帝刑白马盟誓曰‘非刘氏而王，天下共击之’。今王吕氏，非约也。”太后不悦，十一月乃拜陵为太傅，夺其相权。并追尊其亡父、亡兄为王。
第四，王诸吕，令不之国。吕后执政期间，先后封吕台、吕产、吕禄、吕通为王，彻底违反了高帝生前的盟誓。为了强化吕氏在朝势力，她遗令吕产为相国，与吕禄分掌南北军，留在京都不之国。这样做的结果不仅激起刘姓王的反抗，而且侵夺了陈平、周勃的权力，为满朝文武所忌恨。郦寄曾劝告吕禄说：“今太后崩，帝少，而足下佩赵王印，不急之国守藩，乃为上将，将兵留此，为大臣诸侯所疑。足下何不归将印，以兵属太尉？请梁王归相国印，与大臣盟而之国，齐兵必罢，大臣得安。”（注：《史记·吕太后本纪》。）郎中令贾寿亦曾责备吕产说：“王不早之国，今虽欲行，尚可得邪？”（注：《史记·吕太后本纪》。）
由上可见，吕后专政不仅使“刘氏而王”的封国制发生了异化，而且引发了诛吕事件的爆发。
（三） 文景异策引发了吴楚七国之乱
汉初推行的无为而治，与民休息的政策，使各诸侯国大受其益，他们因地制宜发展生产，强大自己的实力，致使文帝时一度出现了干弱枝强、尾大不掉的政治局面。对此贾谊在治安策中指出：“天下之势方病大肿，一胫之大几如腰，一指之大几如股，不居不可屈信，一二指搐，身虑亡聊，失今不治，必为锢疾。”（注：《汉书·贾谊传》。）针对诸侯王势力膨胀发展的严重局面，贾谊提出了“众建诸侯而少其力”的对策，文帝采纳贾谊的建议，一方面继续推行汉初轻徭薄赋、约法省禁的既定方针，另一方面将封国中最大的齐国一分为六，封立齐悼惠王六子将闾、志、辟光、贤、卬、雄渠分别为齐王、济北王、济南王、菑川王、胶西王、胶东王。淮南王刘长“废先帝法，不听天子诏，居处无度，为黄屋盖乘舆，出入拟于天子，擅为法令，不用汉法。”（注：《史记·淮南衡山列传》。）后太子奇与大夫但、士伍开章等谋反，长知而不问，吏觉知，使长安尉等往捕开章，长匿不与。罪当弃市，文帝赦长死罪，废勿王。“乃立其三子：阜陵侯安为淮南王，安阳侯勃为衡山王，阳周侯赐为庐江王。皆复得厉王时地，叁分之”（注：《史记·淮南衡山列传》。）。文帝众建诸侯的“宽容”政策施行的结果不仅削弱了封国的势力，而且令其他诸王无衅可寻。所以文帝时诸侯王大都定时来朝，拜见天子，使中央和封国的矛盾有所缓和。
但至景帝时，御史大夫晁错力主直接削夺王国封地的强硬政策，他劝说景帝云：“今削之亦反，不削亦反。削之其反亟，祸小；不削之，其反迟，祸大。”（注：《汉书·荆燕吴传》。）景帝接受了晁错的建议。改文帝“宽容”政策为强硬削夺政策，“景帝三年（前154年）冬，楚王来朝，错因言楚王戊往年为薄太后服，私姦服舍，请诛之。诏赦，削东海郡。及前二年（前153年）赵王有罪，削其常山郡，胶西王卬以卖爵事有奸，削其六县。”（注：《汉书·荆燕吴传》。）强硬的削夺政策激化了中央与封国的矛盾。“诸侯既新削罚，震恐，多怨错。”（注：《汉书·荆燕吴传》。）故当诏削吴之会稽、豫章郡时，吴王刘濞即与胶西、胶东、菑川、济南、楚、赵六国联合，发动了七国之乱。中央与封国的矛盾最终诉诸武力。吴楚七国之乱平定后，景帝对封国进一步采取限制的政策。“令诸侯王不得复治国，天子为置吏，改丞相曰相，省御史大夫、廷尉、少府、宗正、博士官，大夫、谒者、郎诸官长丞皆损其员。”（注：《汉书·百官公卿表》。）诸侯王原来掌握的行政权、军权，经济权被取消。
武帝即位后吸收先代之经验教训，先是采纳了主父偃的建议，施行“推恩令”，众建诸侯而少其力；其后又颁布了“左官律”，“阿附王法”，从政治上加强对诸侯国的控制和约束。与此同时，武帝在经济上实行了盐铁官营，禁止私铸钱币，致使诸侯王“惟得衣食租税，不与政事”（注：《汉书·诸侯王表》。）。
从此，汉初郡国并行的双轨地方行政体制在实际上变成了郡县单轨制。
综上所述，笔者认为汉初郡国并行的地方行政体制是顺应当时历史发展需要而产生的一种具有时代特征的地方体制，它在维护和巩固西汉政权，恢复发展社会经济方面起到了十分重大的积极作用，尽管其间发生了诸吕乱政和吴楚七国的反叛，但这并非是封国制造成的，相反是由于吕后和景帝没有正确推行封国制、恰当处理各种矛盾所致。
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