农民土地财产权的“权衡”与启示，本文主要内容关键词为：财产权论文,权衡论文,启示论文,土地论文,农民论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：D922.32 文献标识码：A 文章编号：1671-816X(2014)01-0038-05
农民土地财产权是近年来逐渐被认可的一种权利范畴，农村土地制度创新的核心就是要保护农民土地财产权。温家宝总理指出：“在任何情况下都要尊重和保护农民以土地为核心的财产权利”，“土地承包经营权、宅基地使用权、集体收益分配权等，是法律赋予农民的财产权利，任何人都无权剥夺。”[1]
农民土地财产权可以从不同角度进行阐释。黄海(2004)将农民土地财产权界定为“使用权、收益权和处置权的结合，即一种特殊的财产权，或者说一种特殊化界定的产权”。[2]刘法威(2007)等认为农民个人的土地财产权利是从事实上的经济财产权到法律财产权，“应是法律化、契约化和民事化的完全性的土地财产权利”。[3]王茂辉(2008)提出“生存权与发展权这两个首要的基本人权是农民土地财产权的逻辑起点”。[4]黎桦(2009)认为“农民土地财产权是农民对农村集体土地所拥有的各种权利类型(所有权和使用权)的总和”。[5]
我们认为，农民土地财产权无论是一种应然性权利还一种事实性权利，最终都需要得到法律制度的实然性认可。法律权利范畴是“规定或隐含在法律规范中，实现于法律关系中，主体以相对自由的作为或不作为的方式获得利益的一种手段”。[6]既然是一种权利，农民土地财产权是一种资格和自由，从本质上农民在土地上所应获取的各种利益，因为权利的基础是利益。农民对土地的权利来源于对土地的利益要求。土地财产权制度即是赋予农民财产利益，“赋予权利规则之本质特征的，就是这些规则将保护或增进个人利益或财产作为其基本目的”。[7]因此，农民土地财产权作为一个权利范畴是指作为农村集体经济组织成员的农民对农村集体土地所依法享有的各种财产利益的自由和资格。
一、农民土地财产权的“法”衡
农民在土地上的权利作为一种民事权利具有几个方面的制度性安排：其一是农村集体所有权的制度框架下农民的身份属性决定了农民土地权利的主体特定性；其二是农村土地作为农业生产资料的资源属性决定了农民土地权利的向度；其三则是以土地管理为本位的土地法体系决定了农民土地权利的受限性。但不容置疑的是，我国农民土地财产权必然也必须成为农民最重要的民事权利，也是一项宪法性权利，这是对农民土地权利进行配置和法律构造的基本方向。
(一)农民土地财产权是宪法性的公民财产权
《宪法》第十条规定“农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于集体所有；宅基地和自留地、自留山，也属于集体所有”，这是农民土地财产权的基本权利依据。同时，《中华人民共和国宪法》第十三条规定：“公民的合法的私有财产不受侵犯。国家依照法律规定保护公民的私有财产权和继承权。”宪法关于公民财产权的规定是农民土地财产权的宪政权利来源。
(二)农民土地财产权是一项基本民事权利
《民法通则》明确了“集体所有的土地依照法律属于村农民集体所有，由村农业生产合作社等农业集体经济组织或者村民委员会经营、管理”，并明确了农民土地权利的范围。《物权法》则规定了农民土地财产权的基本形式，具体规定农民对农村集体土地所依法享有的各种权利内容和实现形式，包括土地集体所有权、农村土地承包经营权、宅基地使用权和农村建设用地使用权等。《农村土地承包法》则对农村土地承包经营权进行了具体规定，赋予农民长期而有保障的土地使用权，维护农村土地承包当事人的合法权益。由于权利主体和内容的特别规定，农民土地财产权是法定性的、特殊性的民事权利。
(三)农民土地财产权的政策受限性
《土地管理法》通过土地规划制度、用途管制制度和耕地保护制度等规定了农村土地权利的受限制性。以《土地管理法》为基础，国务院关于土地管理的各种重要文件和规章如《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》等，对于强化农村土地管理和集约利用具有积极的作用，但也因政策目标和理念的特殊性对农民土地财产权存在大量政策限制，而这些制度安排导致农民在土地上的权利缺乏财产性和独立性，农村土地制度也成为一种单一化的管理制度并导致权利制度内容的匮乏，无法适应农村土地法制化建设的需要。
2008年《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》提出必须切实保障农民权益，要求赋予农民更加充分而有保障的土地使用权。《决定》为农民土地财产权保护和实现指明了基本方向，也为农村集体土地和农民土地财产权的立法确定了基本原则，对农民土地财产权保护具有重要的战略意义。因此，以宪法统一性保护为原则，以财产法理念为基础构建农民土地财产权制度，正是农村土地法制建设的基本内容。农民土地财产权制度需要从权利主体、客体和内容等方面构建和完善。
二、农民土地财产权的“人”衡
农民土地财产权顾名思义是“农民”的权利。权利主体意味着特定权利所归属者或为权利人之资格，[8]农民应当成为农村土地财产利益的归属者和享有者。但对什么是“农民”以及为什么是农民，这需要进一步的探究。
从词源上，我国《辞海》对农民的解释是“直接从事农业生产的劳动者”，《现代汉语词典》对农民的解释是“在农村从事农业生产的劳动者”。西方关于“农民”有两个区别颇大的表述“peasants”和“farmer”。peasants源于古法语，词义为“异教徒、未开化者、堕落者”，表达出对农民卑贱地位的描述，体现出一种通过“受外部权势支配”的身份等级；farmer则以farm(农业)为词根，是个职业概念，指的就是经营农场、农业的人，包括农场主在内。因此，在各种语境中，“农民”并不仅仅是一种职业，而且也是一种社会等级和身份，一种生存状态或一种文化模式。
关于中国农民的属性得到我国学者的普遍关注，孟继民(1991)提出澄清“农民”概念的问题，认为农民只是农业人口的一部分，“农民是指以土地为基本生产资料、生产农产品的生产者”。[9]张义(1994)则认为农民是必须具备从事农业生产、居住在农村和具有农业户口三个特点的劳动者。[10]高建民(2008)认为，当代中国农民是具有农业户口、在农村生产生活、与土地有着天然联系的社会劳动者。[11]可见对于“农民”的界定可以从不同的角度和标准展开。以职业标准，农民就是从事农业生产的劳动者；以生活标准，农民是生活在农村里的耕作者和消费者；以政治标准，农民则作为一个阶级存在，是特定生产关系的承受者；以文化标准，农民是传统文化中具有特定价值观念和思维方式的社会群体。
笔者认为，“农民”在不同的历史、文化、制度背景下具有不同的内涵，应当体现出公共政策目标的基本要求。在“农民土地财产权”的语境下，农民作为一种法权主体的核心问题是权利资格来源问题，即谁有资格享有农村土地上的权利。显然，“从事农业生产”的职业标准不能成为区分农民的唯一特征，生活地点、阶级区分或文化范式也不能作为法律上权利主体的标准。因为农民权益保护的重心在于对具有特定身份的人群的权利赋予和实现，农民土地财产权的关键并非是否从事农业生产，而在于是否具有特定的身份。同时，对这种身份性需要结合权利本身即农村集体土地权利来确定，而农村集体土地的集体所有制决定了农村集体土地的权利主体只能是农村集体经济组织成员。
农民作为农村集体土地权利的主体，其主体和权利的性质是多维度的，这对于厘清农民土地财产权的正当性有诸多帮助。实际上，农民的身份在不同的领域具有多样性。在公法上，农民作为公民依法享有宪政上的财产权；在私法上，农民作为民法上的民事主体依法拥有民事财产权；在社会法领域，农民作为特殊的社会群体需要得到财产法的倾斜从而拥有特定的财产权。
首先，农民作为国家公民的财产权应当得到实现和保护，让农民真正拥有地权是确立公民个人财产同等保护原则的基本要求。作为公法上的权利主体，农民的财产权是最基本的公民权和人权要素，国家和政府必须遵循宪法的规定，不能对农民集体的土地所有权进行歧视和侵犯。
其次，在民法领域，农民与作为权利主体的“市民”并无二致，这就要求依照普遍性的民事规则处理和保护农民的土地财产权。在农村集体土地承包上，农村集体经济组织只是农民土地权益的经营管理者，同时是与农民处于平等法律地位的承包合同相对人，不应用行政手段限制农民的土地财产权。在农村集体土地市场里，农民是理性化的市场主体，依法应当享有处分权和收益权。
再者，农民又是一个特殊的社会群体，应当得到整个社会的关注和国家的支持。农民问题的中国特色在于，它是作为一种历史范畴而生成和发挥作用的，“农民之所以成为问题，一方面在表现形式上有部分与整体的关系，进一步认为这种表现形式是由农民与现代化在性质生成上的互动关系规定的”。[12]因此，从国家与农民关系的现代性变迁出发，农民应当从整个国家的现代化进程中获得充分收益，从而解决农民问题本身。而联结农民与国家现代化、城市化之间的纽带正是农村集体土地的财产性价值，农民一方面需要从农村集体土地中获取生存和发展的资源；另一方面更需要在农村集体土地的投资和城市化中获得增值利益，以解决农民的生活保障和再发展能力。
三、农民土地财产权的“地”衡
权利以有形或无形之社会利益为其目的或内容，因各种权利客体而不同。狭义的权利客体，“指在法律上得为支配的对象，除精神之创造外，尚包括物权及债权等财产权在内”。[13]农民土地财产权是以农村集体土地为基本客体的不动产财产权，包括物质实体及其相关权益。农村集体土地是指农民集体所有的耕地、林地、草地，以及其他依法用于农业的土地，作为权利客体的农村集体土地本身及其附属权利又具有其自然性和社会性的个性特征。
从基本属性上看，土地作为自然物质是最基本生态环境要素，也是人类生活生产的最基本自然资源，具有原始性、绝对有限性和质量差异性等特征。而农村集体土地的自然属性更明显。从地域上属于城市外围的农村，从用途上主要是适应耕种的农业用地，从功能上则具有显性的生育功能和生态功能，从趋势上具有不可逆性的特点。因此，农村集体土地被赋予了更多的资源属性，农民作为权利主体需要承担更多的社会责任。
农村集体土地与城镇土地相比较本质上都是具有同样效用的土地资产，而且相比较而言农村用地更具有多宜性的优势。一方面，农村集体土地在农业生产和农村生活上都成为必不可少的生产资料，具有财产的特质，只是由于农业用地的资源属性和“农地农用”的用途管制使得农村的土地比较利益较低，农民从土地上的财产收益很少，这是影响农民土地财产权实现的限制性基础。另一方面，随着工业化和城镇化进程的推进，一部分农村集体土地用于非农建设，投资土地的增值利益大量增加，成为最重要的资产。因此，农村集体土地不仅具有现实性的农业生产价值，其潜在性的增值资产分配也正是农民土地财产权实现的关键。
农民土地财产权所指向的农村集体土地是具有空间限制的权利客体。一方面，从一般空间意义上，农村集体土地是指农村和城市郊区的集体土地，并且只是其地表空间，而地下矿物等则属于国家所有。另一方面，从具体权利标的上，农民只能对所属集体经济组织所有的土地享有权利，对本集体之外的其他农村集体土地则是依据民法规则所获取。因此，农民土地财产权由于经济发展和地域区别而存在个体性和差异性，而农民土地财产权的有效市场流转是实现土地资源合理配置的重要方式。
另外，农民土地财产权具有权利的“层次性”特征。依照德国民法学家卡尔·拉伦茨教授的“三阶层客体理论”，第一阶层的权利客体是指支配权或利用权的标的，及客观存在的有体物和无体物形态；第二阶层的权利客体是指权利主体可以通过法律行为予以处分的标的；第三阶层的权利客体是指作为一个整体并且可被一体处分的某种财产的权利。[14]因此，我国农民土地财产权也应接受权利客体多层次的观念。从土地所有权层面，农民集体所有所指向的农村集体土地即第一阶层的权利客体；从土地使用权层面，农民大量享有和行使正是对集体所有的土地的使用权，并对土地使用权拥有一定的处分权，这属于第二阶层的权利客体；实际上，第三阶层的权利客体从某种意义上也是存在的，例如对宅基地和房屋作为整体处分时具有类似的特征。笔者认为，农民土地财产权客体的层次性的一个重要验证是，土地归属本身也许不是农民所最关注的，以农村集体土地使用权为基本载体构建农民土地财产权体系才是实现土地有效利用和财产效益的重心。
四、农民土地财产权的“利”衡
农民土地财产权的权利内容表征着农民对农村集体土地获得财产利益的具体方式。两大法系对财产权的内容存在表述上的差异，大陆法系中权利的种类主要是所有权和他物权的物权以及相关债权等；英美法系中不动产财产权的权利内容则区分为当前地产和未来权益，包括排他权、转让权和占有使用权等。但对于财产权的结构形式不影响人们的一个共识，即财产权是一组与物有关的“权利束”，最终都是为了实现权利人的财产利益。
农民土地财产权的权利内容从应然性上应当作广义的理解，那么凡是农民可以从农村集体土地应当获得的财产利益都应法权确认。因为即使按照德国民法学通说，财产指的是“一个人所拥有的经济价值的意义上的利益与权利的总称。它首先包括不动产与动产的所有权以及债权和其他权利，只要它们具有货币上的价值”。[15]因此，物权法体系的占有权、使用权、收益权和处分权等权能虽然包括了农民土地财产权的大部分内容，但并不具有周延性，尤其是没有涵盖农民应当获得的土地预期权益。笔者认为，农民土地财产权存在时空分割的特性，不同的主体在不同时间对不同形式的土地拥有不同的权利。因此，以农村集体土地的财产利益为基础梳理农民土地财产权的内容是一个合理且可行的探索，具体包括土地归属利益、土地利用利益、土地流转利益和土地未来利益等，而这与土地权利的客体也是密切联结的。
(一)以土地归属为财产利益的权利
以土地归属为财产利益的权利是指农民在所有权层面上的权利。农村集体土地依法归农民集体所有，农民作为集体组织成员依法以集体形式享有土地的所有权。“农民集体”是由本集体经济组织内的成员所组成的，因此从土地所有权意义上农民对集体土地拥有法定的财产利益，包括土地经营的参与权、土地处分的决定权，以及土地经营利益的分配权等。
(二)以土地利用为财产利益的权利
以土地利用为财产利益的权利主要是农民对土地财产的产权，以土地使用权为载体依法拥有占有、经营使用和获得收益的权利。在所有权与使用权分离的法律架构下，农民对承包土地、宅基地拥有用益物权性质的独立性权利，以及相关的债权性权利。这种权利是农民获取土地财产利益的基本形式，包括农民对农村集体土地的承包经营权、宅基地使用权和租赁使用权等。
(三)以土地流转为财产利益的权利
以土地流转为财产利益的权利是农民对土地财产权的处分权，在排除农民对土地标的物本身的处分权的前提下，土地财产权作为第二阶层的权利客体成为处分权的对象，成为农村集体土地市场流转的标的。农民对土地财产权的处分权具体包括对土地财产权的出租权、转让权、抵押权和入股权等。
(四)以预期利益为财产利益的权利
以预期利益为财产内容的权利体现出农民在农村集体土地财产上的未来权益，是农民对土地财产在未来可能获取或实现的权利。农村集体土地在法权上应当设置未来利益的分配，农民更应当依法享有在农业发展和城市开发过程的增值利益。农民在土地财产上的未来权益具体包括在土地财产上的继承权、剩余权、发展权，以及对国家补偿的受偿权等。
综上，农民土地财产权作为民事上的法律权利具有自身的法权结构，是农村集体经济组织成员依法对特定的农村集体土地享有财产利益的不动产财产权以及附属权利的总和。同时，农民土地财产权基于其特殊的法律属性，理应得到国家和社会的保护和支持，以符合国家的“三农”政策和适应城乡统筹的基本需求。
收稿日期：2013-09-09