美国可再生能源政策研究，本文主要内容关键词为：美国论文,可再生能源论文,政策论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、前言
可再生能源是指风能、太阳能、水能、生物质能、地热能、海洋能等非石化能源。发展可再生能源不但可以增加能源供应，改善能源结构，保障能源安全，而且还可以保护环境，促进经济社会的可持续发展，因此，世界各国均把可再生能源的开发利用列为能源发展的优先领域。
美国政府从20世纪70年代开始重视可再生能源，当时经历了世界石油危机，从此，美国政府意识到过度依赖石油是美国经济发展中最大的不确定因素，减少对石油的过度依赖成为美国政府的重要任务之一。而在所有替代能源中，可再生能源有其独特的优越性，因此，得到联邦政府的高度重视。但是，由于可再生能源初期运营成本高，风险大，其低排放与可循环等优势不能体现在价格上，因此，与传统能源相比没有竞争优势。为此，美国联邦政府相继出台了一系列的法律、法规，地方政府也制定了配套的经济激励政策，通过税收优惠、生产补贴、信托基金、低息贷款等多种方式，降低可再生能源产品及相关服务的成本和价格，培育并扩大可再生能源的市场需求，从而促进可再生能源的推广应用和产业发展。
联邦政府出台的与可再生能源有关的法律、法规主要有：《1978年公用事业管制政策法案》、《1978年能源税法案》、《1990年大气洁净法案》、《1992年能源政策法案》、《2005年国家能源政策法案》等，地方政府为配合联邦政府相关法案的执行，所制定的政策措施主要有：“绿色电价”项目、电网收购政策、可再生能源配额制度、系统效益收费政策、税收优惠政策等。
美国正是通过各级政府出台的法律、法规及激励政策，努力提高可再生能源在全美能源结构中的比重，并将其放在国家能源发展的优先位置。无论世界能源供求格局如何变幻，美国的可再生能源政策一直保持着较好的稳定性、连续性和可操作性，从而极大地促进了美国可再生能源的发展。美国的可再生能源政策为降低美国能源对外依存度，增强国家能源安全，改善能源结构，保护环境，保证能源供应和持续发展起到了积极有效的作用。
二、联邦政府出台的法律、法规
（一）《1978年公用事业管制政策法案》
为发展可再生能源电力系统，美国国会于1978年11月8日通过《1978年公用事业管制政策法案》(Public Utility Regulatory Policies Act of 1978; PURPA)。该法案解除对非公用发电业的管制，允许小型电厂利用可再生能源并网发电，为可再生能源发电技术和化石燃料发电技术的公平竞争创造了条件，同时，也为开放发电市场竞争揭开了序幕。法案规定电力公司必须按“可避免成本”(Avoided cost)购买符合条件的独立发电系统生产的电力。“可避免成本”是指使用可再生能源发电较传统燃料发电所节省的成本，而一般情况就是指用传统燃料发电的电价。联邦政府希望用价格上的优势，刺激可再生能源电力系统的发展。
虽然PURPA是联邦法案，但是法案的具体执行却留给了州政府。各州结合本州情况先后制定了操作性强，并与PURPA相匹配的政策措施。其中，加利福尼亚州当年即发布了与PURPA配套的相关条款，制定标准的购电合同，要求电力公司以天然气发电的电价，计算可再生能源发电的上网电价，并与符合条件的独立发电系统签署10年不变的购电合同。当时，风能电厂与电力公司签署的购电合同占绝大部分，如今，加利福尼亚州占有绝对优势的风能发电就是在那个时期迅猛发展起来的。
由于美国电力传输市场的逐步开放，联邦政府不再强行要求电力公司购买独立发电系统生产的电力，PURPA渐渐失去效力，最终被《2005年国家能源政策法案》所代替。
（二）《1978年能源税法案》
1978年11月，美国国会在通过PURPA的同时，也通过了《1978年能源税法案》(Energy Tax Act of 1978; ETA)。EAT通过各种各样的税收优惠政策鼓励公司企业及个人使用可再生能源，如对使用太阳能、风能等可再生能源的家庭，其相关设备费用的20%～30%可以用来抵缴个人所得税；对使用可再生能源的公司企业，其设备费用的25%可以用来抵税等。
ETA制定的税收鼓励政策随着社会的发展逐步被其他税收政策法案所替代。
（三）《1990年大气洁净法案》
1990年11月，美国国会通过《1990年大气洁净法案》(The Clean Air Act of 1990)，该法案是《1977年大气洁净法案》的修正案，其主要目的是减少大气污染，强行控制二氧化硫和氮氧化合物的排放。当时传统的电力公司是二氧化硫和氮氧化合物的排放大户，因此，法案的出台迫使他们在减少传统高污染能源消耗的同时，也加大了对可再生能源的使用。《1990年大气洁净法案》是从环保的角度促进了可再生能源的开发利用。
（四）《1992年能源政策法案》
1992年10月，美国国会通过了《1992年能源政策法案》(The Energy Policy Act of 1992)。该法案的主要目的是重建美国能源市场，内容包括鼓励国内石油生产、强制采用替代燃料以及提高能源利用效率等。其中在可再生能源领域设立了若干鼓励政策，例如：
1.对太阳能和地热项目永久减税10%。
2.对风能和生物质能发电实行为期10年的产品减税，即每发1度电减税1.5美分。
3.对于符合条件的新的可再能源及发电系统（指1993年10月1日—2003年12月30日开始运行的发电系统），并属于州政府和市政府所有的电力公司和其他非盈利的电力公司也给予为期10年的减税，减税额度为1.5美分／度。减税额度还将根据社会物价水平的变化而随时调整。受惠的可再生能源范围也从原来的两种扩大到风能、生物质能、地热、太阳能、小型水利发电工程等。
（五）《2005年国家能源政策法案》
2005年8月，美国总统布什签署了《2005年国家能源政策法案》(The Energy Policy Act of 2005)。布什政府希望借助这项法案减少美国对国外能源的依赖，解决美国国内能源价格高涨等问题，确保美国未来的能源安全。该法案是美国现行法案中最重要的能源法案，其中涉及到可再生能源领域的主要内容包括：
1.提供税收优惠政策。法案推出一个13亿美元的个人节能消费优惠预算方案，鼓励人们使用零污染的太阳能等可再生能源。在私人使用可再生能源设备方面，购买设施费用的30%可用来抵税。
2.提倡有效利用日光，减少电灯照明和家庭电器的使用。法案规定，从2007年起，美国将原有的“夏令时”时间再增加四周，使每年“夏令时”时间达7个月。
3.为鼓励公司企业开发可再生能源，法案决定将给予相关企业总额不超过50亿美元的补助。
4.废止过时的不利于基础设施投资的规定，通过税收优惠，加强可再生能源等基础设施建设。
5.通过减税等措施促进可再生能源的开发利用。法案提出，在未来10年内，美国政府将向全美能源企业提供146亿美元的减税额度，以鼓励石油、天然气、煤气和电力企业等采取节能措施，使用可再生能源。
6.要求联邦政府各部门使用可再生能源，规定了各部门每年消耗可再生能源的最小百分比。法案要求联邦政府各部门在保证经济可行性和技术可操作性的基础上，每年消耗可再生能源占总电力能源的最小百分比是：2007年—2009年≥3%；2010年—2012年≥5%；2013年以后≥7.5%。
7.批准总务管理局建立光电商业化项目，从而促进光电产业的发展，实现2010年在20 000个联邦大楼太阳能屋顶安装太阳能设备的目标；
8.要求汽油生产商必须逐渐增加对乙醇及生物质燃料的使用量，并且制定了2006-2012年的具体指标，到2012年乙醇燃料增至75亿加仑。
9.对于可再生能源的研究开发，政府将提供相应的贷款及援助资金。
三、州政府制定的激励政策
为了配合联邦政府可再生能源法律法规的贯彻实施，美国州政府也相应出台了相关的地方法规及配套的政策措施，以促进本地区可再生能源的开发和利用。州政府制定的政策措施主要有“绿色电价”项目、电网收购政策、可再生能源配额制、系统效益收费政策、税收鼓励等。
（一）公开电力能源原料混合比例政策
美国一些州政府要求电力供应商向消费者公布电力能源原料混合比例，让消费者了解自己使用电能的来源构成。同时，还有一些州政府要求供应商公布原料燃烧后向大气排放的成分组成，以便让消费者进一步了解自己使用的能源对环境所产生的影响。通过电力公司能耗及排放的比较，消费者可以自己对电力的使用做出选择。同时，为了方便消费者进行比较，还有一些州政府要求供应商使用统一的表格，防止他们出于不同的目的混淆消费者。2007年美国PG&E电力公司公布的能源原料组成表，见表1。
表1 2007年美国PG&E电力公司公布的电能原料组成表
资料来源：PG&电力公司
为防止电力零售商谋取利润，只在电能中混有少量可再生能源的做法，一些州政府制定了“绿色、环保、优质”能量的组成标准，其电力供应商所提供的电力必须符合其能量的组成标准。
（二）设备认证政策
为提高可再生能源技术的应用，州政府提供一定的财政支持。但这种财政支持的背后需要有严格的标准，决定符合什么资格的系统才能获得此项财政支持。设备认证就是通过一定的程序，确保设备满足一系列的性能标准和有关规定。通过设备认证，州政府才能对安装得当、符合标准的可再生能源设备提供资金支持。
（三）政府采购项目
合理利用政府市场为可再生能源的使用提供了巨大的契机。在美国，除了50个州政府以外，还有3043个县政府、19279个市政府和16656个镇政府。每年所有这些政府部门的能耗支出高达120亿美元，每年购置及维护有关能耗方面的产品达500亿～700亿美元。此外，全美还有不计其数的学校、医院等公共服务部门，所有这些单位都需要消耗能量及购买相关设备。
政府采购项目就是强制要求各行政部门购买节能、环保产品，包括利用可再生能源的产品。各州政府及地方部门根据《联邦能量消耗监控计划》等有关政策贯彻执行政府采购计划。一些州成立了代理机构，负责本州内所有政府单位和公共服务部门的购买工作。
政府采购项目不但扩大了可再生能源领域的消费市场，而且也使得政府部门和各公共服务部门在大力推广可再生能源方面，起到带头表率作用。
（四） “绿色电价”项目
由于可再生能源提供的电力相对环保，因此被称之为“绿电”，而对应的电价称为“绿色电价”。由于目前依靠可再生能源技术产生的电力比依靠传统能源产生的电力要贵一些，因此，美国许多州政府为消费者提供一种选择权，消费者可以选择普通电能也可选择“绿电”。对使用“绿电”的消费者州政府会给与一定的电价优惠，这种自愿的“绿色电价”项目为消费者选择使用可再生能源提供机会。
“绿色定价”项目为可再生能源技术开辟了消费市场。消费者选择使用绿色能源，从而鼓励了可再生能源技术的发展。
（五）工业招商政策
目前，州政府招商主要注重两个方面：一是选择多种工业形式，提供多元工作机会；二是发展环境节能产业。一些州政府积极招纳能够充分利用可再生能源的企业，还有一些州政府通过税收减免等多种优惠政策，鼓励可再生能源工业的发展，招纳可再生能源工业领域的企业落户本州。
（六）电力线延长政策
在美国的山岭地区，普通的电力线每延长1英里就要花费6万美元。在这种情况下，可再生能源产生的电力，例如：光电和风能电，为郊区的消费者提供一种非常经济的电力形式。与延长电力线的花费相比，可再生能源产生的电力可能更为经济实惠。
电力线延长政策要求电力公司向要求延长电力线到偏远地区的消费者收取费用，同时，电力公司要向当地消费者提供可在当地使用的可再生能源的相关资料。不同的州根据不同的实际情况要求电力公司提供不同的信息。例如：亚利桑那州要求电力公司要向消费者提供延长电力线与使用单机光能发电的数据分析情况，还要求电力部门必须为消费者安装单机光能发提供一定的经济优惠；科罗拉多州要求电力公司要向月消耗电量（度）与延长电线（英里）的比值小于1000的消费者提供分析统计数据。例如：如果一个消费家庭每月用电800度，需要1英里的电力延长，则800/1=800＜1000，电力公司则必须向消费者提供当地安装可再生能源电力系统的有关资料；在新墨西哥州，当延长电力线的费用超过2.5万美元时，电力公司必须向消费者提供3种可供选择的可再生能源电力系统资料；在德克萨斯州，电力部门必须向所有打算延长电力线的消费者提供可再生能源电力资料。
（七）电网收购政策
电网收购政策允许消费者将自己家中或企业内制造的可再生能源电力卖给电力公司，从而抵消从电力公司购买相同度数的电力。电网收购政策已经在很多州广泛推广，因为个人和企业都认识到，此项政策可以使可再生能源带来非常可观的经济效益。实际上，消费者的电表在测量时间内既可以向前走，又可以向后走，电力公司依据电表的最终显示数值向消费者收取平衡后的电力净消耗量。也就是说，电网收购政策使电力公司在同一块电表上以普通电力零售价格向消费者收购可再生能源电力。不同的州在电网收购政策上采取的方式略有不同。
在阳光充足的情况下，光电系统可以产生足够的能量供家庭使用，甚至有时产生超出正常使用的电力，电网收购政策允许房主把多余的电力卖给电力公司，相当于消费者只在晚上或阴天的情况下使用电力公司提供的电力。由于消费者以同样的价格向电力公司买卖电力，实际收费是以最终平衡后的净电能结算，所以，消费者可以获得可观的经济效益。
电网收购政策已经作为美国《2005年能源法案》的一部分，法案已要求所有的公共电力公司面向所有消费者提供此项服务。
（八）可再生能源津贴政策
各州政府为鼓励可再生能源的发展和应用均提供一系列的政府津贴。津贴广泛分布在农业、贸易、工业、地产业、电力和其他公共部门，目前，政府津贴的应用范围已经涵盖了可再生能源领域的所有方面。津贴主要集中在鼓励可再生能源的研发、示范项目以及产业化方面。政府的津贴金额从500美元至几百万美元不等。
除各州政府的津贴外，美国非能源联邦部门也对可再生能源的项目与以补助，例如：美国农业部及下属机构就对应用在农场和郊区的可再生能源项目给与补贴；美国环境保护机构也对可再生能源技术提供小额资金补贴；联邦政府还专门设立了网站(www.grants.gov)为寻求政府补贴的个人及企业提供机会。
（九）可再生能源配额制
可再生能源配额制是州政府对电力公司的一种强制性政策，它要求电力公司必须向电力用户提供一定比例或数量的可再生能源电力，并对那些不能满足政策要求的电力公司制定了相应的惩罚措施。
可再生能源配额制允许可再生能源电力生产企业，在销售可再生能源电力的同时获得相应的绿色证书，该证书可以在专门的绿色证书交易市场上出售，其价格由市场供求关系决定，这样就可以为可再生能源电力生产企业增加额外的收入，从而促进可再生能源的发展。
可再生能源配额制不需要为可再生能源提供额外的政府补贴，不会造成政府的财政负担，因此，得到了美国许多州政府的欢迎。到目前为止，美国实行可再生能源配额制的州已经发展到20个，占美国各州总数的40%。许多州政府都制定了雄心勃勃的计划。其中，加利福尼亚州的目标是到2010年可再生能源要达到能源消耗总量的20%，纽约州的目标是到2013年可再生能源要达到能源消耗总量的24%，德克萨斯州的目标是到2015年可再生能源电力装机容量要达到588万千瓦等。
（十）太阳能和风能的利用政策
美国各州政府已经出台了有关法律用来保护地产所有者对风能和太阳能的使用权利。一些州甚至规定在有可能影响到其他财产所有者的情况下，同样允许地产所有者建立附属建筑物来合理的利用风能和太阳能。也就是说一个地产所有者不能限制另外一个地产所有者合理的利用风能和太阳能的权利。
一些州政府已经制定法律，禁止邻居之间订立合约限制太阳能设备的安装和使用。然而，使用风和太阳能的权利并不能滥用，美国有关部门正在起草相关法律来禁止人们不合理的滥用风能和太阳能。
（十一）系统效益收费政策
系统效益收费，即公共利益基金，主要是指根据电力系统效益（即电力收入）加收一定的费用，筹集到的资金将通过电力装机容量定额补助、电费补贴或低息贷款等形式，对可再生能源的技术研发、产业建设及市场推广等环节提供相应的资助。系统效益收费根据消费者使用电力等级不同，收费不同，但多数缴费额度为每度电3美分到5美分不等。
系统效益收费政策筹集到的资金集中在公共利益基金里面，不同的州政府委派不同的机构进行管理。目前，美国已有14个州已经实行了系统效益收费政策，其每年征集到的资金可达5亿美元左右。各州政府公共利益基金支持可再生能源项目情况见表2。
（十二）税收鼓励政策
为刺激可再生能源消费市场的扩大和发展，一些州政府制定了相应的税收鼓励政策。税收鼓励政策主要是通过政府税收的抵缴、减免以及津贴发放等各种形式来给与可再生能源项目投资者一定的优惠。政府希望能够通过税收鼓励政策激励可再生能源相关设备设施的购买安装及使用，同时，尽量降低使用可再生能源的成本。
税收鼓励政策只针对太阳能、地热能、风能、生物能和水能等符合条件的可再生能源项目，其在税收方面的优惠包括：个人所得税、公司所得税、不动产税、销售税等：
1.个人所得税
一些州在纳税人申报收入时，在总收入的基础上扣除一定的数额，以弥补纳税人因使用可再生能源而带来的额外支出。还有一些州给与纳税人一定比例个人所得税的抵缴或一定金额的津贴，以补偿用来安装可再生能源设备的花费。个人所得税可抵免的比例为5%～40%，其抵免额度在购买或安装可再生能源设备以后的有限年限内生效。
表2 各州政府公共利益基金支持可再生能源项目情况
（截止到2006年3月）
资料来源：Lawrence Berkeley National Laboratory
注：1.缅因州和新罕布什尔州由于目前没有基金，位于这两州的项目，由马萨诸塞州基金支持。
2.位于马萨诸塞州的一个风能项目，由罗得岛州基金支持。
2.公司所得税
和个人所得税税收鼓励办法相似，公司所得税鼓励办法与其不同的是允许公司所得税可抵免的比例为10%～35%，以补偿公司在使用可再生能源设备或相关设施中的花费。
3.不动产税
不动产税税收鼓励办法是目前应用最为广泛的一种税收鼓励政策。该办法根据可再生能源的使用情况可以直接免除个人或企业的不动产税。
4.销售税
销售税税收鼓励办法实施简便，即在消费者购买可再生能源设备时直接扣除相关设备的销售税。
四、美国可再生能源政策对我国的启示
到目前为止，可再生能源已经成为各国能源战略的重点。就我国而言，随着我国经济的持续快速增长，我国的能源需求也出现了前所未有的增长态势。但与世界能源消费结构比较，我国的能源消费还是以煤炭为主的“低质型”能源消费结构，这种结构是导致我国能源经济利用效率低、污染严重、产品能源成本高、市场竞争力差的根本原因。因此，逐步改变我国现有能源消费结构，提高能效、促进可再生能源的开发和利用成为维持我国经济持续、健康、稳定增长的必然选择。
目前，我国在可再生能源开发利用方面，太阳能、风能、生物质能的开发和利用得到较快的发展，逐步形成了较为完整的产业。与此形成反差的是，产业的发展与政策制度保障方面存在一定的差距，相关的政策措施相对滞后，在一定程度上不利与产业的发展。因此，借鉴国外的政策经验，从国家战略的高度不断完善我国可再生能源相关政策应该是当务之急。
2005年通过的《可再生能源法》是我国在可再生能源领域的基本法，该法案对促进我国可再生能源的开发利用提供了法律保证。但是，从美国可再生能源的政策体系中我们不难发现，与法案相配套的政策措施，尤其是行业激励措施及地方鼓励政策对可再生能源的开发利用同样起着关键作用。我国的一些法律规定过于原则，尚需要制定相当数量的配套政策措施才能使其具有可操作性。就《可再生能源法》来说，法案确立的可再生能源总量目标、发电并网和全额收购、专项资金和税收、信贷等重要法律制度，但同时还需要制定配套的条例、标准和实施办法才能有效实施。因此，我们在修订和完善有关法律法规的同时，要结合我国的实际情况，进一步重视与之匹配的相关政策措施的制定，以便提高法律法规的可操作性，使可再生能源能够在我国的激励政策下最大限度地被开发、推广和利用。