乡村社会体制吸纳与协同治理的现实之辩，本文主要内容关键词为：乡村论文,体制论文,现实论文,社会论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、乡村社会的体制吸纳现象：农村经济合作组织的视角切入
（一）从“行政吸纳政治”到乡村社会的“体制吸纳”
“行政吸纳政治”这一概念是金耀基在总结港英政府治理模式之时归纳出来的理念，通过“行政吸纳政治”的过程，“把社会中精英或精英集团所代表的政治力量，吸收进行政决策机构，获致某一层次的‘精英整合’，通过这一过程赋予统治权力合法性，同时提高行政管理效能。”[1] 金耀基认为，通过这一过程，促成了一个英国统治者与华人精英共同分担决策角色的“共治”局面，使港英政府成为政治上的“精英构成的共识性政府”。其实分析当时香港殖民统治在70年代后面对的严重的统治危机，通过这样一个行政吸纳政治的过程，解决合法性危机是其主导旨向。
“体制吸纳”与行政吸纳政治的核心价值理念是一致的，即吸纳社会力量尤其是社会精英进入行政权力系统，在这一系统下实施基层治理。但在表现形式方面存在不同，金耀基所谓的“行政吸纳政治”的表现形式主要是通过咨询委员会的设置，在行政、立法的决策的过程中吸纳社会精英；而体制吸纳主要是基层行政权在行政作为过程中引导组织进入行政权的视野，或者吸收乡村能人、龙头企业，创办合作组织或直接管理乡村社会经济。因此，乡村社会的体制吸纳即行政权力系统在乡村治理过程中吸纳乡村社会精英或者引导农民组织进入准公权系统，从而实现乡村治理的管理效能。
在乡村，这种体制吸纳能够使政府对多种话语权进行整合，实现话语权的统一，能够充分发挥乡村精英的积极性和行使行政权力对经济发展的激励作用。因此已经被用来解决新农村发展的诸多问题，尤其表现在农村经济合作组织的构建上。农村经济合作组织是乡村社会经济发展的良好承载体，具有整合乡村资源、发展农村经济的巨大功能。加之它的非行政化和泛行政化属性，使其成为解释乡村社会体制吸纳问题的工具。
（二）乡村社会体制吸纳的表现和分类
在乡村社会的现实中，结合农村各类经济合作组织发展情况，我们可以把体制吸纳界定为两种方式：“创始之初”的体制吸纳与“过程之中”的体制吸纳。所谓创始之初的体制吸纳是指政府引导多方力量进入公权领域，利用政策引导经济合作组织的建立和发展。江苏海门的“五统一、一保证”、宜兴的规模经营、溢价销售等专业合作社在创始之初便是基于行政引导进入乡村社会的。另外，在苏南地区各色龙头企业的发展模式中，农村经济合作组织的构建大多也是基于政府创立的农业现代化基地这一平台，这些都是创始之初体制吸纳的成功典范；所谓过程中的体制吸纳是指行政权力通过采取各种经济或政治上的正负激励来实现政府对农村经济合作组织的间接扶持。如常州武进区的“新南葡萄”被评为国家级示范项目，太湖明珠、顶大苗木等四家4个为省级示范项目，翟家果品被评为省级优秀“四有”农民专业合作组织。这一评优结果，为地方尤其是作为个体的经济合作组织带来了一系列的发展优势，于是各农村经济合作组织均以其为发展模板努力获得政府的肯定和扶持，“过程之中”的体制吸纳诞生了。
（三）乡村社会体制吸纳的成因
一是政策因素：中央政府解决农村问题的政策环境推动了基层政府的“积极作为”。“三农问题”困扰着农村社会的发展，农民权利的保障和实现关乎农村社会的稳定。因此中央政府积极供给发展农村社会经济生活的相关政策，于是基层政府积极组建各色经济合作组织一求农村经济发展，二求基层行政功绩。
二是社会因素：乡村社会自组自建力量的弱小，乡村社会合作意识淡薄，需要政府的培育和引导。农民个体的“碎片化”需要组织化的途径实现权利的保障，而乡村社会村民自治委员会的“行政化”迫使农民权利的诉求急需农村经济合作组织的整合，但现实生活中社会自组力量又比较弱小。另外，农民合作意识淡薄，完全意义的民间组织不能形成绝对性权威，而在行政权隐蔽下的农村经济合作组织会形成普遍意义上的认同感。
三是文化因素：乡村社会“官本位”思想的遗毒以及“行政崇拜”意识的影响。自古以来，中国农民当权利遭到侵害的时候，首先想到的是贤人政治、渴望行政权的救济，所以在农民经济合作组织发展运行的过程中，可能会有意的向行政权力靠拢。另外，如果农村经济合作组织领导人扎根乡村社会的公共精神欠缺的话，在工作的开展中可能会滋生“行政崇拜”的念头，新形势的权力崇拜定然加剧体制吸纳的程度和幅度。
四是经济因素：农村经济合作组织追求更大的利益，其社会性、独立性的主流形势难以为继，取而代之的是政治性、经济性。农村经济合作组织作为整合农民权益，集服务性、专业性、社会性为一体的经济性组织，自主独立性和社会性是其题中要义。然而考虑到农村经济合作组织在市场与农民、政府与农民之间的夹缝生存性，当一定权利得以实现的时候，组织的趋利性难以回避，保证农村经济合作组织不参与市场活动的要求便沦为一纸空文。尤其是在江苏某些地区以龙头企业带动的农村经济合作组织发展模式下，实现组织的经济效益本身就是其诉求之一。因此为了经济权利获得的便捷性和高回报性，融入行政序列谋求一定程度的优惠政策或者规避一些运营成本成为乡村社会角度典型的“寻租性行为”。
五是制度性因素：基层行政权的边界限定不明，相关政府制度供给不足。制度约束的不清晰，难以避免行政组织的自我扩张性。基层行政人员追求权力的扩张和无边际，造成行政权过度干预基层经济、社会生活。基层行政权在经济生活中的扩张和积极作为，是基层行政权限界定不明的直接后果。
二、政府介入乡村社会的历史之维：府治到共治的历史变迁
乡村社会权力整合经过了一个由行政强权介入到自治乃至共治的过程，所以说体制吸纳在乡村社会并不是凭空产生的，而是随着政府权力在乡村社会的运作发展起来的。
（一）乡政村治前的“府治”与“社治”
有人指出，中国共产党对传统中国乡村社会的革命性改组所采取的重要策略是将传统中介领域国家化。反思新中国建立以来的乡村治理模式情况，纵观中介领域国家化的三个重要过程（土地改革、合作社运动和人民公社），其最终的结局是国家权力强势介入了乡村社会。
正如于建嵘所言“新中国成立之后，摧毁了封建的乡村社会秩序，乡村社会与国家之间建立了新的联系……随着土地改革的完成和合作化运动的开展，经济集体化使乡村经济组织在事实上已具备一定的政治功能，传统意义上的政权组织得到了较为彻底的改造。特别是人民公社制度的普遍建立，以国家权力为背景的集体经济组织掌握了乡村社会最基本的生产和生活资料及其最主要的资源配置方式，农民基本上没有属于个人自己的财富，公有制经济成为了唯一的利益源泉……国家行政权力冲击甚至取代了传统乡村自治体制的社会控制手段，国家及农村干部通过各种方式实现了对乡村社会权力的垄断和对社会政治文化生活及其他一切领域的控制。”[2] 此时的乡村治理模式，在于建嵘看来，是一种以集体经济为基础、以行政控制为手段的“集权式乡村动员体制”。共产党正是借助了土改以及集体化的策略，通过建构各种组织网络，得以逐渐乃至于最终全面地将国家权力植根于广袤的乡村大地。折晓叶认为，集体化是外来行政力量进入乡村社会最重要的组织手段。“集体化的过程，从政治上看，正是中央行政关系在乡村社会渗透、扎根和深化的过程。”[3]
中介领域国家化的历史时期乡村社会的治理模式集中表现为政府直接管理即府治，在随后的人民公社运动中也可称之为“社治”。反思府治与社治的历史现实因素，我们不难发现政府不惜牺牲乡村社会的自主自发性而将国家权力渗透到最基层社会，主要是基于集中各类资源和提升经济发展效率的考虑，第一个考虑即是资源提取的需要。周其仁认为，国家控制史无前例地深入乡村社会与国家工业化的目标紧密关联，而国家工业化的资本积累，主要源于本国的农业剩余。第二个考虑则是乡村生产效率的提高问题，集体化可以减少个体活动不可避免的资源内损。第三个考虑是政治理想的实现问题。为了迅速实现社会主义乃至共产主义，共产党在政治制度安排上设定了政治发展的轨道，而这必须加紧对全社会的政治控制。
后来的事实业已证明，资源提取这一大目标完成得很好，即国家通过集体农业从乡村集中资源支持工业与城市建设的能力得到加强，而通过集体化农业提高生产效率以及迅速实现政治理想的目的却成为泡影。在许多学者看来，这种运用国家行政控制的方式对乡村进行剥夺式动员的社会组织制度，是一种政治上高效经济上低效益的体制，因而注定是要最终遭抛弃的。
（二）乡政村治后的自治与“共治”
政府热衷于推行村民自治是多方压力共同作用的结果，从权力来源上说，国家逐渐失去了对乡村社会的控制能力；从村庄内部来说，村干部权威的合法危机呼唤村民的参与；从公民个体来说，对富足生活的追求激发了普遍的参与文化。
首先，土地联产承包责任制使农民摆脱了村庄集体的控制，国家权力在农村的运作失去了土地这一载体的辅助作用。不少地方的基层组织在改革的过程中处于瘫痪状态，尤其是人民公社体制废除后农村公共组织与公共权力出现真空，国家面临着设计与选择新的制度，以维系对广大农村的有效治理，国家确认村民自治的合法性地位，并敦促各地政府加以推行，其目的就在于要在乡村社会构建新的动员与控制体系与方式，重新调整国家与乡村社会的政治关系。
其次，改革开放后农村经济利益格局发生变化，农民成为利益主体。因此，村干部必须重建合法性权威，即向农民提供公共服务，向群众负责；另一方面，在集体经济背景下，基层干部掌握着一定资源，由于意识形态控制力的松弛，干部可能利用政府和集体名义搭便车，从而造成干部与群众、国家与农民关系紧张化。为此，国家实行村民自治，运用民主方式重建国家权威，并通过民主所动员的民间力量监督基层干部。
再次，改革开放后，中国农民也在为逃脱贫穷、落后生活，追求更为富裕而稳定的社会环境而努力着，经济条件的改善无疑使农民对政治生活的需求希望值提高。为了保护乡村改革所带来的经济利益的成果，农民要求更为广泛地政治参与，而传统的人民公社体制却面临重大的统治危机，此时，统治危机呼唤乡村治理模式的创新。行政权力嵌入乡村社会的历史一步步将体制吸纳问题提到乡村社会发展的重要地位。当府治治理模式不能满足社会发展需要时，乡村自治便跃然纸上，公权退出，民权深入。而随着改革的不断深入，农村社会问题又以前所未有复杂程度充斥在乡村社会。村民自治的发展路径在现实中也是举步维艰，难以应对日益复杂的行政环境和政治现实，所以学者和施政者都开始尝试多元主体介入、多方利益整合的“协同”治理模式。纵观当代乡村社会历史发展历程，其治理模式可以归纳为：府（社）治—自治—共治。而共治呼唤的多元治理在发生之初不会自发进行，这就为体制吸纳的产生提供了发展空间。
三、体制吸纳与协同治理共生的现实悖论：双重博弈和伙伴相依
协同治理体现的是一种多中心的治理理念，在政治权力弱化的基层农村，多中心治理是解决公共产品供给的现实途径。但是这种合作共治在乡村社会很可能与体制吸纳过程中介入的行政权力发生冲突，产生一个现实的治理悖论：协同治理需要体制吸纳过程的公权引导，但又惧怕强势公权产生的行政控制和运作机械。
（一）乡村社会“善治追求”呼唤协同治理理念
囿于政府在处理乡村社会发展中的低效率和高成本，农村区域公共产品的供给以及农村社会管理、经济生活等方面均在寻求多元化的供给和参与主体，从而实现乡村社会的协同治理，协同治理理念已获得普遍认同。
首先，乡村社会协同治理理念具有历史必然性。基于政府组织行政执行力以及基层自治的传统，多方参与的协同治理理念是现实的必然选择；出于改善乡村社会经济社会环境、推动新农村建设，实现和谐社会的构建在根源上解决三农问题的政策考虑，中央地方政府组织、引导、协调社会力量介入乡村治理成为可能。
其次，协同治理是乡村民间力量发展的必然结果。协同治理作为多中心治理模式的一个理念已获得共识，然而如何实现协同治理主张各异。主要争议依然限定在“国家—社会—公民”这一传统分析范式之下，而“强政府—大社会”的模式构想在当下逐渐成为获得较多认可的一种方式。“大社会”的构想，在乡村社会的应用表现为社会强势力量的介入、社会资本的培育、农民合作意识的培养以及社会权威的认同，简而言之就是乡村社会自组力量的发展。现实的乡村社会，各色农村经济合作组织又是培育乡村社会力量的最佳载体，充分发挥合作组织的整合引导再教育功能，有助于乡村社会自组力量的发展。从而通过农村经济合作组织发展实现乡村社会力量平等对话政府与市场的可能。
（二）协同治理与体制吸纳的现实博弈
体制吸纳被运用在乡村社会和动员各种体制外力量参与管理的视域之下，政府组织的越位和缺位往往被体制吸纳冠冕堂皇的外表所遮掩，地方政府的体制吸纳行为虽然具有积极地整合意义和治理意义。然而它所带来的民主损失和消极影响不容忽视，它与协同治理实现的很可能就是一种互不得利的零和博弈。所以在现实实践中，一定要认清体制吸纳的负功能，从而趋利避害，充分实现其对乡村社会治理的促进作用。
第一，体制吸纳弱化了社会力量参与乡村经济生活的能力。政府作为应然的制度供给主体、农村经济合作组织创建的引导者，蜕变为创办者和执行者，行政权的“仲裁性”与“自导自演性”成为乡村社会经济合作组织发展的悖论。强势行政权的运行，弱化了社会参与的力量，减少了乡村社会自组自建的几率。
第二，行政权触角的延伸淡化了乡村社会治理的传统，基层治理理念受到挤压。自古以来，乡村基层社会便主导自治的理念。封建时代集权鼎盛的皇权，并没有延伸到乡村社会，而是一种乡里制度支撑着乡村社会的治理。甚至于1908年清政府颁布《城镇乡地方自治章程》来推动乡村治理的进程，虽然难逃其统治能力衰弱而选择的一种折衷之举。至民国乃至后来国民政府时期，乡村社会治理仍然是改革的主流方向。然而新中国成立之后，尤其是人民公社时期一度取消了乡村组织的“社会属性”，泛政治化的政府全能主义在乡村社会盛行。费正清论证乡村社会行政权延伸的合理性的观点“要想建立一个完整的国家政治体系，政府就必须以一种前所未有的方式渗入社会的各个角落”[4] 非常能代表当时的政治社会理念。当前，农村经济合作组织的创立和发展，是基于日益严重的三农问题而萌发的发展思路，是基于农村经济生活和农民政治生活的自主性发展起来的，行政权触角的继续延伸难以控制基层行政权的边界，乡村社会治理的理念将受到很大程度的挤压。
第三，基层政府管理半行政化的农村经济合作组织增加了行政管理成本。“创始之初”的农村经济合作组织需要政府的直接干预与扶持，技术指导、信息服务等均需要行政机构的支持，而“过程之中”的农村经济合作组织在评估测算以及推广方面均产生相当多的财政成本，这一部分在目前大多由政府买单。
第四，体制吸纳现象的出现使刚刚露出水面的多中心乡村治理模式的功绩遭到事实的否认。乡村社会不论在政治方面还是地方公共经济方面都需要多方力量的介入，方能使日益严峻的农村问题、农民问题得到切实的解决，多元化的供给、参与主体正在农村社会发挥着积极的作用，而行政权的渗透，行政权边界的模糊，使刚刚起步的多中心治理理论受到事实的打击。
（三）协同治理与体制吸纳的相伴相依
在协同治理的多中心社会治理思路下，政府对社会治理的责任担当方式发生了巨大变化，即它的直接治理主体地位表面上是弱化了，但是在这一新的治理体系中，它成为社会治理体系的维护者与制度规则的供给者，政府组织的社会治理地位实际上是提高了。因为多元主体参与社会治理并不意味着各治理主体责任的平均担当。在多中心的治理背景下，客观上需要培育各种力量参与乡村治理过程，也需要整合各种社会精英力量支持乡村治理，还需要吸纳各种非政府组织力量介入农村公共服务的供给过程。然而，当这一客观需要在面对社会资本培育处于较低层次、社会权威影响处于较低阶段时，基层政府的权威的引导与规制必须也是必要的。协同治理的实现有待于体制吸纳所获取的权力资源的妥善运用，所以说协同治理与体制吸纳即行政权力具有相伴相生性。
一是协同治理理念发展需要基层政府组织的政治保障。尽管承担着基层政府组织行政吸纳政治的可能性风险，但基层政府依然是地方协同治理发展的主导性力量。基于农民的分散化和碎片化，以及“纤夫寓言”的作祟，政府在组织、引导以及协调社会个体力量、组织力量方面具有先天性优势。另外乡村社会新时代的“积贫积弱”，以及农民合作意识的淡薄，自组力量实现自我整合的力量比较弱小，这又为基层政府的积极作为提出了现实诉求，恰如上文所述，政府组织的参与是协同治理理念发展的可能性因素。在“国家—社会—公民”分析范式下，政府天然拥有法定裁判者的身份。
二是协同治理理念发展需要基层政府组织的制度保障。这方面的政策需求可以从两个方面进行理解。其一，协同治理需要政府制定和完善各种有利于农村社会发展的政策，从而为经济的发展提供良好的制度环境；其二，协同治理也需要政府明确界定政策引导的行政边界，从而避免行政过度介入乡村自治，产生体制吸纳政治的负面效果。简而言之就是要界定政治制定和执行的边界，通过政治环境的改良和规范以及社会环境的引导塑造，推动乡村社会协同治理的发展进程。
四、体制吸纳与协同治理的学理情境：利维坦和乌托邦的纠葛
在乡村社会的现实中，我们不能驱除体制吸纳的可能性，因此我们只有在此基础上描绘出有利于地方经济发展、民主改进的体制吸纳的适度规模，最大化体制吸纳的正功能，规避或者最小化体制吸纳的负功能。通过合理界定基层政府在多元管理主体中的地位，不越位、不缺位，实现乡村社会的和谐共治。
（一）体制吸纳适度规模：政府作为的合理边界
体制吸纳与协同治理无疑都具有其各自产生的合理缘由，但是二者的双重博弈和伙伴相依又带来了管理上的悖论。所以，为了避免体制吸纳现象负功能产生，我们有必要对基层政府在协同治理中的作用做个约定：基层政府组织的作用领域主要限定于农村经济合作组织的生成期以及后续的必要管理引导期，避免政府直接干预基层民主生活或者乡村经济社会生活，同时政府的制度供给也要具备相应的适用限域，从而通过协同治理理念推动草根民主的发展，继而回旋来实现协同治理的远景。
首先，适度规模的体制吸纳可以解决基层政府财力不足的问题。后税费时代的到来，基层政府开展行政活动的财政来源空缺，倘若以往就是负债运行的乡村将出现行政危机以及社会信任危机，一旦处理不善很可能诱发社会矛盾和冲突。其次，适度规模的体制吸纳可以满足乡村精英的“成就人”梦想。极大的调动乡村精英发展生产力的积极性，为乡村社会注入鲜活和不竭的动力。再次，适度规模的体制吸纳可以整合多方权益，处理各类矛盾。乡村社会潜在的冲突和矛盾关注的莫不是权益，只有积极聪明的将这些潜在的利益矛盾内部消化，妥善处理就可以将内耗转化为推动乡村社会发展的动力，自治自组氛围下很多难以解决的问题，在政府力量适度介入的前提下可以得到有效处理。最后，适度规模的体制吸纳有利于政府把握区域间乡村社会的行政生态环境，从而为有效的公共产品供给提供可咨建议。乡村社会对公共产品和公共服务的需求在层次上、角度上都有着巨大的差别，就苏南苏北简单的划分都能够分化出生产类和生活类的区别。可想具体到各自的乡村、原子化的农民，其差异将相当复杂和难以把握。乡村精英的加入可以有效回避这些问题，不至于使政府在重复和浪费资源的怪圈里循环，可以在行政系统内部左右行政权力的运作绩效模式，进而使政府行政作为更能够反应乡村社会最急切最紧迫的需要。
在协同治理的网络中，政府组织是中心，它必须承担领导责任，它不仅仅是网络的一个节点，它还是把众多治理主体结合起来的联结者，它的责任与任务是确定目标与政策，并成为回应社会的战略制定者，在政策与目标面前动员各方参与、协商与协作，以便共同获益。因此，多元治理背景下的政府职能明显区别于传统时空下政府的管制主义。一方面，需要政府放权于地方、还权于社会，政府的还权与放权主要有赖于政府组织之间以及政府与社会之间关系的现实要求；另一方面，需要政府承担治理体系“中枢神经”的功能，而这一功能的担当就体现在政府制度供给的有效性与正义性。概言之，政府以“制度供给”的方式来缔造多元而合作的社会治理体系是政府角色的科学定位。
（二）驱不尽的利维坦与放不下的乌托邦
正如前文所提到的，乡村社会治理模式的发展要经过这样几个阶段：府治—社治—自治—共治。乡村自治的现实遭遇使大多研究者已经放弃了原始的村民自治观念，开始反思中国乡村社会的现实到底适宜一种什么样的发展模式。尤其是两千年后，随着“三农问题”的不断恶化，农村税费从不断缩减到最后的免除以至涉农领域补贴，给朴素简单的乡土中国带来了极大的变化。新农村建设战略的实施以及新近的现代农业发展战略是连续几年中央一号文件的再次深化。于是学界不再单纯地从某一方面、某一角度或者某一治理主体来分析乡村社会的治理情况，大家开始关注权变的、多元的、互动博弈的治理理念。
多中心治理理论的发展和衍变，以及在乡村中国的运用，使共治的理念深入人心。社会力量的发展和介入，以及非政府公共组织在乡村社会的发展，尤其是多事之秋的今年，非政府组织的作用的发挥，使人们感觉找到了有效民主的发展路径，认为这就是民主的发展和非政府组织发展的元年。把社会治理乃至危机管理的责任寄托在非政府组织的身上是理想主义的，把社会管理的权力委托政府又是现实的，这理想和现实的交叉往往是民权的退缩、公权的强化。乡村社会对协同治理主体的要求、对治理过程的关注、对治理结果的奢望在一定程度上也具有理想主义的色彩。
协同治理理念是乡村社会未来发展的核心思想，合作共治的价值内核也应该得到足够的关注和认同。政府力量与社会力量以及公民个体力量的充分协作互动，必然能够在政府权益、民间权益和公民意愿之间形成妥协，这一妥协非但不是民主的衰落，而是民主的增进，要清晰的知道妥协意味着民主的渐进。当理想主义的协同治理理念在个体的角落不断升华加权的时候，这一理念也就具有了乌托邦的色彩。如前文所述，乡村社会行政权力虽然随着后税费时代的到来显现出一些弱化和危机，然而为了避免传统宗绅、村氓治村的现实，行政权依然在乡村社会铺设着广泛的触角。同时也因为当下乡村社会的发展和公共产品的供给、生产的资金主要依靠政府的直接投入，因此在现实中政府作为的需求依然巨大。当共治的理念遭到公权强势的侵蚀的时候，协同合作也就让位于行政运作。行政权力在基层社会中的现实中不免带有利维坦式的风格，政府组织也在不断地调适和改良以便适合乡村社会的发展实际，然而行政系统本身的封闭型和政治生活的刚性都使这种努力以失败而告终。
乡村社会经济生活的发展和“三农问题”的解决都有赖于协同治理理念下“协作共治”的路径模式。这一路径中，各方权能界限和角色定位关乎着治理绩效，行政权力的体制吸纳现象可以看做是政府谋求社会力量整合的有效途径，但是必须对体制吸纳所带来的消极影响以及民主损益有所聚焦，从而合理发挥其积极效果，推动基层公权与民权的科学融合，最终实现乡村社会协同治理的美好愿景。
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