促进再就业工程发展的主要对策，本文主要内容关键词为：再就业论文,对策论文,工程论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
再就业工程是由劳动部门为解决失业职工和企业富余职工再就业问题而创办的一项社会系统工程，主要是通过综合运用政策扶持和就业服务手段，依靠政府、企业、社会以及失业职工和富余职工的共同努力，促使失业职工和富余职工尽可能实现再就业。这项工程是在近年来大部分国有企业和城镇集体企业经济效益持续下降、在从计划经济向市场经济转变中建立市场就业体制和引入竞争淘汰机制、促使隐性失业逐渐公开化、失业职工和富余职工人数迅速增加、就业形势日益严重、就业工作面临严峻的挑战的背景之下而产生并迅速开展起来的。
再就业工程是一项长期的社会工程，在制定有关再就业工程的方针和政策时应当从长计议，确立长远的目标和发展战略，并采取相应的对策。
一、制定和实施有利于促进就业的宏观经济计划和政策
众所周知，解决就业问题的根本出路在于通过发展经济来开发就业岗位，就业与宏观经济发展和政策具有密切的关系。因此，各级政府在制定宏观经济发展计划和政策中，应当把如何促进就业和减少失业作为一个重要目标和影响因素加以考虑，以创造有利于促进就业增长的宏观经济环境。
在制定国家或地区的经济增长目标时，除保持适度的经济增长速度之外，应充分考虑我国劳动力资源十分丰富、劳动力供给大量过剩的特点，制定适于吸纳更多劳动力就业的经济增长计划和产业政策。在投资结构和政策上，在今后一段时期内，应向劳动密集型行业倾斜，并可以由国家和地方财政投资、吸引外资以及社会集资等多种方式兴办大型公共工程，如修建铁路、高速公路、城市交通设施、水利工程等等，以吸收大量的劳动力就业。在财政、税收政策上，要与行政机构改革和缩编相配套，进一步压缩行政经费开支，大幅度减少赤字；要尽量降低企业税赋，尤其是国有企业的税率，并严格清理和控制向企业征收的各种专项费用；此外，对劳服企业应长期实行减税政策，对招收失业职工和富余职工较多的其他企业也应提供税收优惠的条件。在信贷政策上，国有银行除重点扶持国有大中型企业之外，还应当对小企业、劳服企业、民办企业以及个体户提供适当的信贷扶持。在区域经济发展方面，要重点帮助老工业基地进行大规模改造，并组织经济比较发达的地区对这些老工业基地进行对口扶持，同时加紧建立跨省市的区域经济圈，借助经济圈的联带作用来促进各地区的协调发展，逐步扭转地区经济发展极不平衡的状况，使就业困难地区能够摆脱困境。在城乡发展方面，在对农村劳动力向大城市流动进行严格控制的同时，国家应大力发展中、小城市，在农村工业化和城市化过程中，应通过政策引导使转移到非农产业的农民向中、小城市集聚，充分发挥中、小城市所具有的城市规模经济带来的完全就业效率，在抑制大城市过度膨胀和促进农村剩余劳动力向城市转移有序化之间探索出比较合适的结合点。在对外贸易与投资方面，应当加快中国经济与世界经济一体化过程，积极争取早日加入世界贸易组织；在与世贸组织谈判中，应当充分考虑外国商品和资本大量冲击中国市场后对就业的影响，并在谈判有关降低关税，削弱贸易保护、扩大进口等方面的条款时，应当把可能对我国民族经济和就业局势带来的负作用尽量减小到最低限度；同时，要实行鼓励和扶持出口的政策，大力发展外向型经济，尤其是劳动密集型的外向型企业，并为吸引外资创造比一般发展中国家更具竞争优势的投资环境；此外，在国家制定有关对外贸易和投资政策方面，应当建立由劳动部门参与审议的决策机制，在对外劳务输出方面，要解放思想，适当放宽对我国公民到境外就业的限制，并且由劳动部门和其他有关部门积极为城乡劳动力到国外就业提供中介服务和组织劳务输出。
在我国加紧进行产业结构调整和培育新的经济增长点的过程中，应当重点扶持发展能够带动国民经济迅速腾飞的龙头行业。譬如，在我国人民生活水平正在向小康水平迈进、居民的消费新热点将在一定程度上转向住房、汽车、旅游等方面的趋势下，国家应当加紧制定能够促进居民商品房建设、节能低价型小汽车和旅游开发建设和现代化的交通设施建设的战略方针和扶持政策。如大幅度降低居民商品房售价、广泛推行住房公积金制度、银行提供低购房贷款、实行分期付款的销售方式以及出租商品房的经营策略等等，以促进我国房地产业的蓬勃、健康发展。另据报道，我国已将汽车工业建设成为国民经济的支柱产业作为一项长远发展目标。在“九五”期间国家将大幅度增加对汽车工业的投入，计划投资1200亿元，比“八五”时期增长1.07倍，争取在2000年使我国汽车工业经济增加值占国民生产总值的比重达到3%。其中，仅轿车工业的发展及其带动相关产业的发展，就可以创造600万个就业机会。在下世纪初，国家将继续加大对汽车工业的投入，预计在2010年使上述比重增加到5%，从而使汽车工业发展成为我国重要的支柱产业。同时，与汽车工业发展相配套，还要大力加强交通基础设施建设，在全国建成四通八达的高速公路网。在大城市中要加速发展立体交通网，并大力发展大容量的公共交通设施（如地铁）。同时，要加紧在大城市周围建设卫星城，促进大城市发展的逆城市化，使常住人口从市区向郊外扩散，以缓解大城市人多、车多所造成的交通拥挤和住房紧张状况，为汽车工业和房地产业的发展创造有利条件通过这些龙头行业的兴起可以带动一系列相关产业的同步发展，从而有利于整个国民经济的振兴和创造大量的就业机会。
抑制通货膨胀和控制失业一直是世界各国政府共同面临的两大重点和焦点。近年来在我国进行宏观调控中，出现偏重抑制通货膨胀、同时又忽视控制实际失业及准失业增长的偏向。目前，我国的通货膨胀虽然被控制，但却由于前几年实行的经济紧缩政策对企业发展的负面影响，导致职工下岗和失业人数大量增加。今后国家应当重视这一问题，摆正抑制通货膨胀和控制失业率之间的关系，在通货膨胀没有超出社会承受能力的限度以内，应当将控制失业和准失业摆在优先位置，实行促进经济发展与就业增长相协调的宏观经济政策。
在通过大力发展经济来创造新的就业岗位的同时，还应当积极采取其它一些政策和措施来尽可能开发更多的就业岗位。譬如，可以通过推广灵活多样的就业形式来增加就业机会，充分挖掘潜在的就业岗位，广泛推行非全日制、临时工和弹性工作制，通过政策引导失业职工和下岗职工以非正规部门就业的方式从事各种劳务活动。要加快培育和发展劳动力市场，促进劳动力市场的开放和统一，进一步健全和完善市场就业机制，推动就业市场化，鼓励职工跨地区、跨行业、跨所有制合理流动，并利用职工大流动所产生的就业岗位替补倍增效应来提供更多的就业机会。要引导企业充分利用现有的资源（如厂房、土地、设备以及其它生产资料等）开拓新的生产经营领域和就业空间。要充分调动各方面的力量发展街区经济，并组织引导一些失业职工和下岗职工向社区服务业转移。要大力扶持个体私营经济的发展，不断扩大其就业容量，并通过政策鼓励失业职工和下岗职工转入个体私营经济中去，使个体私营经济成为失业职工和下岗职工再就业的一个主要渠道。
二、要大幅度增加就业资金投入
目前，再就业工程所需资金严重短缺，归根到底是国家财政对就业经费的投入不足和失业保险基金收缴与积累水平较低。因此，从长远的观点来看，除争取建立再就业工程基金和开辟其它筹资渠道之外，应当把增加就业资金投入的重心定位在大幅度增加各级财政对就业经费的预算拨款和提高失业保险基金的积累水平方面。
1.大幅度增加对就业经费的专项拨款
在中央和地方各级财政预算中，应当将“就业经费”列入一类款项，与计划生育经费、教育经费等并列，并根据我国就业形势对就业投入的客观需要，同时参照对计划生育经费等项目的预算方式和参考国外就业经费的拨款比率，由劳动部门提出就业经费预算拨款的详细申请报告，由财政部门根据财政预算收支的总体情况和就业经费的客观需求，合理确定就业经费占GDP和财政预算支出中的比重，从而可以大幅度增加国家对就业经费的投入，并使之得到制度上的可靠保证。
据劳动部就业司于1996年初所做的预测，为确保在“九五”期末将城镇登记失业控制在4%左右，平均每年需要就业资金62亿元，其中需要各级财政拨款24亿元，其余资金从失业保险基金中按一定比例提取以及通过其他方式筹集。这些就业资金主要用于中央政府调控失业和扶持、指导全国就业，以及地方政府扶持开发就业岗位、实施劳动力市场建设、开展职业介绍和职业培训、扶持劳服企业、对招收失业职工和富余职工较多的一般企业予以补助、组织民工有序流动等。其中，中央政府所需就业经费年均4亿元，由中央财政拨付；地方政府所需就业经费年均共计约20亿元，可由地方财政部门按财政收入的0.4%拨付。1996年劳动部曾上报国务院以及财政部，建议增加就业经费，但没有获准。显然，争取增加就业经费还需要得到国务院领导和财政部门对就业工作和就业投入的更加重视和积极支持，这需要劳动部门继续做出更大的努力。
2.提高失业保险的社会化程度及其基金的征缴标准
失业保险基金支出中的转业训练费和生产自救费是用于促进再就业的，因此失业保险基金本身就具有预防失业和促进再就业的功能，实际上失业保险基金已成为再就业工程所需资金的一个主要来源。如果能够扩大失业保险的覆盖面和提高失业保险基金的征缴标准，进一步增加失业保险基金的积累，就能够相应增加从失业保险基金中提取的再就业资金。而且，失业保险基金还可以逐步实行社会统筹和跨地区调剂使用，因而具有在经济发展水平和就业局势不同的地区之间调剂使用统一提取的再就业资金，使之充分发挥促进再就业的功能。
在扩大失业保险的实施范围方面，应首先将尚未纳入保险范围的城镇各类企业职工尽快吸收到失业保险圈内。然后，再逐渐将失业保险覆盖到城镇中所有的工薪劳动者，同时也接纳愿意参加失业保险的个体劳动者。在今后适当的情况下，还可以将乡镇企业职工也纳入失业保险范围之内。
在扩大失业保险基金的来源和提高征缴标准方面，应改变目前只由企业缴纳保险金的办法，实行由企业、职工个人和政府三方分担的原则。如果能将广大职工作为失业保险基金投入的一大主体，将会在很大程度上改变失业救济资金和再就业资金的格局。譬如，目前全国城镇企业职工有1.1亿，如每人按现有全部职工平均工资总额的0.5%交纳失业保险金（每月为2.5元），每年可筹集资金33亿元。增加这一巨额资金将会大大增强失业保险基金在救济失业职工和促进再就业方面的功能。在确定失业保险金的征缴标准方案时，建议实行以下两项原则：一是要根据各地区经济发展水平、实际失业率、职工工资平均水平、行业类型、企业所有制类型等方面的存在的差异确定不同水平的征缴标准；二是在失业保险基金缴费上，由职工所在单位承担缴纳保险费的3/4左右，由职工个人承担的缴费份额约占1/4左右，政府只主要通过在对保险金的有关税收政策上提供优惠和在财政上向基金提供适当补助。
三、因地制宜建立多元化的再就业机制
我国各地区经济发展水平很不平衡，并且在经济结构、改革开放程度、劳动力供求状况、企业职工结构与技能素质以及社会经济环境等许多方面都存在着一定的差异。因此，要在我国建立一种各地区都广泛适用的统一的再就业机制是很困难的。在建立再就业机制的指导方针上，要坚持一切从实际出发，坚持实事求是的基本原则，各地区要根据本地的实际情况，因地制宜地探索再就业的可行途径，建立适合于本地区实际情况的切实可行和行之有效的再就业机制体系。
目前，除上海创立的“行业托管模式”之外，在建立再就业机制方面还存在着其它一些模式，例如：
——劳服企业模式
我国的劳动服务企业最初是为解决城镇知青就业而于七十年代末开始由失业青年自筹资金或由各单位筹资创办的小型集体企业，是由国家和社会扶持失业人员进行生产自救的集体经济组织。随着劳服企业的不断发展，安置就业的对象也逐步扩大到城镇中的各类求职人员，其中包括国有企业和其他单位的富余职工和失业职工。十多年来，劳服企业已累计安置2000多万人就业，占全国同期安置就业总量的1/5。其中，累计安置国有企业富余职工达200多万人。目前，全国共有劳服企业20多万个，从业人数达900多万人。早在实施再就业工程之前，劳服企业就已经成为深化企业改革中安置富余职工的主要渠道。在推行再就业工程之后，劳服企业在安置失业职工和下岗职工中发挥着更大的作用。
——再就业基地模式
一些地方劳动部门通过直接投资创办再就业基地来安置失业职工和富余下岗职工。譬如，近年来黑龙江省佳木斯市劳动部门从失业保险基金中提取生产自救资金用于创建六处职工自立市场，安置2500多失业或下岗职工从事个体经营，并与其他部门集资办早市、夜市，为2000多失业或下岗职工摆摊做生意提供经营场所。江西省南昌市劳动部门于去年在市政府的支持和有关部门的协助下，建立了八条再就业市场街，为600多下岗职工提供了就业岗位。赣州地区劳动部门还投资兼并一些亏损企业，将这些企业改建成再就业基地，目前已建成这类基地9个，安置下岗职工1000多人。
——企业转业模式
有些地方的困难企业为安置本企业富余职工，由企业通过全部或部分转换或开辟新的产业或生产经营领域的方式，组织本企业富余职工转移到新的就业岗位。譬如，黑龙江省煤炭系统利用所处的地理条件，把向农业分流富余职工作为一条再就业的主渠道，目前正在推行“三三制”，即1/3的职工从事主业，1/3的职工务农，1/3的职工从事第三产业。在鸡西矿务局就分流出2万多人从事农业和第三产业。黑龙江省森工系统也有60个林场（所）进行荒山荒地“分户经营”试点，经营“就业田”15万多亩，“工资田”46万亩，“劳保田”64万亩，再就业人数达2.7万人。在山东省济南市所采取的将严重亏损的工业企业的厂房改建成商贸市场来安置富余职工的“腾笼换业”方式，也属于这种类型。
——自主就业模式
这种方式是指企业职工失业或富余下岗之后，主要依靠自己的努力积极主动地寻求新的就业机会，如自己联系到其他企业工作，或自谋职业从事个体经营。实际上，这种自主就业模式早已在全国各地广泛存在着。在有些地方，这种自主就业模式在失业或下岗职工再就业中已经占主导地位。譬如，江西省赣州地区个体私营经济蓬勃发展，到1996年全地区个体私营经济从业人数达50万人，比1993年增加约40万人，与此相反，该地区国有企业职工人数则从1993年的45万下降到1996年的30万。赣州地区个体私营经济从业人数已远远超过国有企业职工人数。显然，个体私营经济已成为该地区失业职工和下岗职工再就业的主渠道。
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上述各种模式都属于再就业机制的不同类型。比较而言，自主就业模式更符合市场经济发展的客观要求。从长远的观点来看，目前我国正在大力推广的“行业托管模式”只适于一些有条件的地区作为过渡形式。今后我国建立再就业机制的长远目标模式，应当是适应社会主义市场经济需要的多元化的再就业机制体系，即以覆盖面广、统筹层次高、基金雄厚、管理现代化的失业保险体系为基础，以自主就业模式为主，其它模式并存的市场再就业体制。
四、大力提高企业职工对失业风险的承受能力
在市场经济条件下，劳动力供求关系主要通过市场进行调节，失业现象是不可避免的。随着就业市场化和隐性失业公开化，企业职工失业（或下岗）问题将会长期存在下去。企业职工作为劳动力市场的主体，应当适应市场就业机制的客观要求，不断提高自身素质，增强对失业风险的承受能力。同时，政府、企业和社会也应当在职工遭受失业（或下岗）的冲击时提供必要的帮助。
1.加强职业技能培训
鉴于目前失业职工和企业富余职工的职业技能素质的整体水平较低，许多人在寻求再就业的过程中在职业技能方面缺乏足够的竞争能力、各地应当把加强职业培训作为促进再就业的一个重要措施。
从职业培训的社会需求来看，建立以就业市场为导向的多层次、多渠道、多功能的职业培训体系是很有必要的。除由政府投资主办各类技工学校、培训中心和培训学校之外，还应当在具有一定规模的企业中广泛建立职业培训基地，并鼓励兴办社会民办培训实体。同时，将目前一些地方建立职业培训集团的经验在各地广泛推广，迅速增强各地开展失业职工和富余职工转业转岗培训的实力。各地职业介绍机构在向失业职工和富余职工介绍劳动力需求信息的同时，也同时提供有关职业培训的信息，并对他们提供就业与培训指导。
此外，各类企业都应加强对在职职工的职业技能培训，以提高广大职工的技术素质，这不仅有助于避免职工因技能较差而下岗或失业，而且有利于职工在下岗或失业后能够凭借一技之长寻求再就业的机会。
2.对就业困难群体实行特殊的扶持政策
在目前劳动力供过于求的矛盾十分尖锐的情况下，对那些年龄较大、身体较差或有残废、或者是女性的失业职工和富余职工等就业困难群体，政府应当采取必要的特殊政策和措施，帮助他们尽可能获得再就业的机会。
针对目前许多企业在招工时将年龄上限规定较低和在一定程度上歧视女性的现象，各级劳动部门应当进行必要的行政干预，不允许企业实行不符合国家有关法规和政策的招工规定，并要求企业在招收常年性工作岗位的人员时，必须按政府规定的适当比例招收一定数量的属于就业困难群体的人员。
由于目前年龄较大的下岗女工不仅在失业和富余下岗职工中占多数，而且再就业的难度也非常大，因此，应当将大龄下岗女工作为再就业工程的重点扶持对象。一方面，政府应制定严格的规定和采取有力的措施，切实保护女工的合法权益，对企业在裁员下岗、辞退职工或招工时对在职或下岗的大龄女工的歧视性规定和行为予以制止和处罚；另一方面，对于在企业招工或裁员时，政府应对企业尽量减少裁减女工或多招下岗女工的做法予以鼓励。
3.加快进行社会保险制度的配套改革
在扩大社会保险覆盖面问题上，应尽快将大多数城镇集体企业、“三资”企业、民办企业（包括私营企业）以及其他股份制企业纳入到社会保险范围之内。在社会保险实行社会统筹方面，应由国务院统一领导和协调，尽快改变条块分割的格局。要克服本位主义的阻力，将在养老保险上实行行业统筹的十多个行业部门统一归入全国养老保险统筹管理之中。
为维护参加社会保险的职工的合法权益，并且在职工流动、失业、下岗或转入非正规部门就业后，职工理应享有的社会保险权益仍能得到保护，应加紧推行在社会保险方面的职工个人账户制度。在全国统筹的社会保险基金收支管理中，对所有参加社会保险的职工，以记名方式为职工个人在社会保险机构的收支账目中设立可以分别提现的账户，允许职工在规定的条件下（如失业、下岗、生病、退休等）定期提取国家规定的保险金。
4.努力营造促进再就业的社会舆论环境
为引导广大职工转变落后的就业观念，树立适应市场经济发展需要的自主就业意识和自立自强的精神，各级劳动部门应大力开展舆论宣传工作，并会同新闻单位大造声势，使市场就业观念和再就业工程深入人心。为促进失业职工和富余职工再就业创造有利的社会氛围。