论土地利用总体规划和城市总体规划的协调与衔接*，本文主要内容关键词为：总体规划论文,土地利用论文,城市论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
1986年颁布实施的《土地管理法》和1990年颁布实施的《城市规划法》中都明确规定了城市总体规划和土地利用总体规划要相协调。当前，全国的城市总体规划已基本编制完成且不少已进行了修编；全国的土地利用总体规划也已大部分编制完成，目前正准备进行修编。从已编制或修编完成的土地利用总体规划和城市总体规划来看，绝大部分没有很好地完成两个规划的协调任务。在已完成的土地利用总体规划，包括市级土地利用总体规划中没有明确提出本地域范围内城市用地的规模、人均建设用地定额和用地范围或发展方向。在城市总体规划，包括已修编完成的规划中，也没有反映和地域土地利用总体规划的协调情况。因此城市的发展，用地的扩大，基本上仍然是就城市论城市，只考虑建设发展需要，不考虑资源供给可能。从而造成城市规模过大，占地过多，浪费用地以及滥占耕地、好地等一系列问题。为此，1996年5月， 国务院发出18 号文件中明确提出“大城市的城市建设用地和人口规模，
到2000年应控制在已经批准的城市总体规划的近期建设规划规定范围内，不得扩大；非农业人口100万以上的大城市的城市建设用地规模， 原则上不得再扩大”。并再次重申“城市总体规划应与土地利用总体规划等相协调，切实保护和节约土地资源。”1997年4月，中共中央、 国务院发出11号文件明确要求“各省、自治区、直辖市必须严格按照耕地总量动态平衡的要求，做到本地耕地总量只能增加，不能减少，并努力提高耕地质量。各级人民政府要按照提高土地利用率、占用耕地与开发、复垦挂钩的原则，以保护耕地为重点，严格控制占用耕地、统筹安排各业用地的要求，认真做好土地利用总体规划的编制、修订和实施工作。不符合上述要求的土地利用总体规划，都要重新修订。”同时指出要严格控制城市建设用地规模，进一步明确“城市建设总体规划要与土地利用总体规划相衔接，用地规模不得突破土地利用总体规划”。本文拟就如何搞好土地利用总体规划和城市总体规划的协调与衔接，提出一些个人看法和大家探讨，同时也供修编土地利用总体规划和城市总体规划参考。
1
土地利用总体规划在我国系统全面的开展是在1986年以后，根据《土地管理法》的规定，共分为全国、省（自治区、直辖市）、市（地区）、县（市、区）和乡（镇）五级，它的任务是：从“全国一盘棋”的思想出发，对本辖区范围的全部土地按照“一要吃饭、二要建设、三要保护生态”即在切实保护耕地的基础上，兼顾建设和环境的需要的原则进行统筹安排和合理利用。采用的做法是指标控制和分区控制相结合的方法。指标控制由全国规划对各类用地提出规划控制指标，逐级下达，层层分解，最后落实到乡镇，在数量上进行调控；分区控制则主要在布局上进行调控，不同层次的规划有不同的要求，全国和省级规划的土地利用分区主要是地域分区，提出各区域土地利用的特点、结构和今后利用方向及措施，进行宏观指导。县、乡级规划的土地利用分区根据用途进行划分，并提出具体要求和措施进行管制。市（地）级规划的土地利用分区，当时要求可根据实际情况，参照省级或县级规划要求进行。在实践中，有不少市的规划既有全市范围的地域分区，又有全市或市区范围内的用途分区。
我国的城市总体规划主要是在50年代初期随着国家大规模建设开展而发展起来的，它的主要任务是为实现一定时期内城市的经济和社会发展目标，提出城市性质、规模和发展方向，合理利用城市土地，协调城市空间布局和各项建设的综合安排。同时，《城市规划法》还提出，设市城市和县镇在编制总体规划时，应当包括市或者县的行政区域的城镇体系规划。用以指导城市和城镇规划的编制，避免孤立地就城市论城市。
城市规划应以国土规划和区域规划作为重要依据。土地利用总体规划和城镇体系规划均为国土规划的专业规划，土地利用总体规划不仅是国土规划的重要组成部分，而且是国土规划的基础。目前国土规划和全国及省级城镇体系规划还正在进行和逐步开展。市域和县域编制的城镇体系规划则受到局限和过于简单，均不能很好地起到指导城市规划的作用。因此，在这样的情况下加强城市总体规划和土地利用总体规划的协调，特别是在城市用地规模和布局方向上搞好两个规划的衔接，更显得特别重要了。
2
土地利用总体规划与城市总体规划协调和衔接的中心内容是城市的用地发展规模和用地扩展方向。地域的土地利用总体规划根据国家下达的各类土地利用的控制指标，结合本地域的实际，对地域内全部土地资源进行统筹安排和综合平衡，对城镇的发展规模和布局提出控制性的指标和要求，作为城市规划的重要依据。使城市规划避免了在城市发展上的局限性和肓目性，具体来说应包括以下5个方面的内容：
2.1 城市性质的确定。城市性质是城市主要功能的体现， 它的确定对城市发展规模具有决定性的影响。功能单一的城市一般来说都是规模不大的中小城市，而多功能的城市则往往是大城市或特大城市。
确定城市的性质和功能固然要根据城市本身的现状特点、区位条件和发展战略，同时也要受到环境和资源的制约，诸如土地、水源、能源、气象、地质、水文等等。特别是稀缺的、固定的不可再生的土地资源更是重要的制约因素，鉴于城市性质对城市规模的直接影响，土地部门必需参与对城市性质和功能的确定，并在编制土地利用总体规划时予以协调。
当前，许多城市存在着在城市功能上力求综合，产业结构上自成体系的倾向，一个城市往往既是地区性的政治中心、经济中心、文化中心，又是工业基地、交通枢纽、旅游城市等，还有不少城市提出要建成“国际大都市”。据有关部门统计，全国各地拟建成国际大都市的有72个。显然这是不切实际的，须知一个城市能否成为国际大都市，不是一个城市或地区自己能够确定的，必须由全国规划（国土规划或全国城镇体系规划）根据国际大都市必需具备的多方面条件才能确定。
2.2 城市规模的确定。 确定城市规模是两个规划协调与衔接的重点。城市规模主要包括人口规模和用地规模，而人口规模又是两者中起决定作用的。确定人口规模要特别注意两个问题：一是城市人口的内涵和计算范围，我们讲城市人口规模一般指城市市区和近郊区的非农业人口。什么是城市市区和近郊区的范围？按理说它就是城市规划区的范围即城市的建成区加上规划发展区，对土地利用总体规划来讲也就是城市建设用地区。按国家标准《城市用地分类与规划建设用地标准》（GBJ137—90）规定包括居住、公共设施、工业、仓储、对外交通、道路广场、市政公用设施、绿地和特殊用地九大类，不包括水域和其它用地（耕地、园地、林地、牧草地、村镇建设用地、废弃地等）。这个范围应该是我们计算人口规模的范围。鉴于现在对“城市规划区”的理解和划定很不一致。有的地方甚至把整个地域行政管辖范围包括市带各县都划成城市规划区。因此建议最好不用“城市规划区”而采用’城市建设用地区”或“城市规划市区”（城市规划建成区）。根据上述标准，城市建设用地区内允许包括少量紧靠城市的农村居民地（可计算在居住用地内）和零星农田（可包括在绿化用地内），采用组团式布局的城市，如果其隔离地带较宽（超过1公里以上）可采取分片划区计算， 然后汇总（见图1）。
现在再谈谈城市人口的内涵问题，显然，把城市人口局限在城市建设用地区内的非农业人口是不够的，还应考虑这个范围内的农业人口和暂住人口，也就是说，计算城市人口规模时，不仅应计算城市建设用地区内的非农业人口，而且还应包括城市建设用地区内的少量农业人口和居住一年以上的暂住人口，因为他们同样使用城市的公共设施和基础设施，并且绝大部分从事为城市服务的工作。忽视了他们，在计算城市用地时，就会出现用地偏小的倾向。
图1 城市建设用地区示意图
另一应注意的问题是城市机械增长人口的测算问题。我们在预测人口规模时，一般包括三个部分，即自然增长人口、机械增长人口和流动暂住人口。自然增长人口预测主要应根据计划生育部门测算为准，而机械增长人口（包含部分暂住人口）的测算较为复杂，既不能简单地采用趋势外推法，也不能单纯从经济发展的需要来测算，而应在总的城市化进程的前提下，从整个地域范围，综合平衡经济社会的发展和资源供给的可能来进行全面考虑，提出实事求是的预测方案，一定要避免那种不切实际的过高估计机械增长人口。例如南方有个城市，现状城市非农业人口还不足10万人，规划要发展到80万人，而该市整个辖区的全部人口只有70多万人，也就是说除了全市现有全部农业人口都转为城市人口外，还需从外地进入几万人，显然是不现实的。在目前这种倾向还不是个别现象，因此，两个规划在协调时，一定要认真研究好人口的机械增长问题。否则极易造成城市占地偏大甚至失控。
城市人口规模确定以后，用地规模的确定主要是要因地制宜选定合适的人均建设用地指标。然后在各类用地的综合平衡前提下提出和确定城市用地可能发展的最终规模。并以此来修正人口规模和确定近期和规划期的用地规模。
2.3 规划人均建设用地指标的选定。 一个城市的用地是否合理和经济，选用合适的规划人均建设用地指标是关键。随着我国城市化的进展，大量农民进入城市，城市人口的增长是必然趋势，城市人口增长了，用地必然也要扩大。由于我国城市现有用地有紧有松，差别很大。因此，简单地用人口增长率和面积增长率相比的强性系数来考察城市用地增长多了还是少了，作为研究城市占地的总趋势是可以的，作为研究单个城市的占地就不一定合适。而1991年3月1日起实施的国家标准《城市用地分类与规划用地标准》，则从现有城市不同的现状人均城市建设用地情况出发，制定了不同等级的人均城市建设用地允许指标，并规定了一定的调整幅度。用它来考察城市用地才能看出哪个城市用地浪费，哪个城市用地节约，哪个城市还有潜力，那个城市如人口增加则用地也必需相应增加。当然，标准采用的是非农业人口也是有缺陷的，应当采用城市（镇）人口（即包括非农业人口、少量农业人口和暂住人口）才是合理的。
有同志认为，两个规划协调的内容还应包括城市用地的内部结构（即居住、工业、绿地和道路广场的单项指标和比例）是否合理以及城市内部用地潜力和旧区改造潜力的分析。当然有条件这样做的地方，例如土地管理和城市规划合在一起的城市不妨可以做得更深入细致些。但一般来讲，两个规划各有分工和侧重，土地利用总体规划只要能抓住“人均建设用地指标”这个关键，就能从总体上掌握住城市用地的潜力，至于城市用地内部结构，只要总指标不突破，单项指标的调整纯属城市规划本身的任务，土地利用总体规划不必用过多的力量和时间去进行研究。
2.4 城市布局和规划用地发展方向。 城市发展用地布局的确定涉及土地、水源、能源、交通以及水文、地质、地震、环保等各种因素。而两个规划协调的要点是发展用地应尽量少占或不占优质农用地，特别是耕地。根据我国的国情，保护耕地应作为选择城市发展用地时首先考虑的问题。因此，能占非耕地就不占耕地，能占次地就不占好地。这里举两个例子，一是河北省某市原来的城市规划确定城市向西发展，要占大片好菜地，在编制土地利用总体规划时，经协调改为向北发展，保住了原来的菜地，并作为保护区，重新划定了建设用地的范围。二是西南的一个大城市在编制土地利用总体规划时，结合修订了城市规划，使城市发展用地控制在二环路以内，把二环路外的大片好耕地作为基本农田保护区，而在离市区10公里以外利用丘陵地开辟卫星城，作为城市和工业发展基地。较好地解决了保护耕地和城市发展的矛盾（见图2）。
图2 城市发展用地调整示意图
遗憾的是目前很多地方两个规划没有在城市发展用地布局上进行认真的协调，或者虽有所协调但没有在两个规划中明确反映出来，从而起不到对用地发展方向的控制作用。
2.5 城乡结合部的用地安排。 城乡结合部是土地利用总体规划和城市总体规划交叉和衔接点，也是两个规划需要协调的重点之一，城乡结合部需要协调的主要内容有以下方面。一是划定城市建设用地区的界限，（县乡级的土地利用总体规划和城市规划还应把界限落实到地上），除个别不宜设在城市内部的建设项目（如水源井、污水处理场、危险品库等）外，一律不得超越此界限建设，以防止城市肓目扩大。二是规划好城乡结合部的农用地，包括建设用地界限内近期尚不利用的土地，有的可划为永久保护的基本粮、菜田和园、林地，有的可划为定期保护的农业基地。三是调整合并城乡结合部的农村居民点、乡镇企业和其它建设用地。对农村居民点，在建设用地区界限内或紧靠建设用地区的，尽可能和城市建设结合起建造楼房，其居民也应纳入城镇人口范畴。在建设用地区外的，也要适当调整合并，建设独立新村。对乡镇企业和其它用地则应根据其性质和对周围的影响，采取“留、限（限制扩大）、并、转、迁”的办法分别安置。
3
为了搞好土地利用总体规划和城市总体规划的协调与衔接，土地管理部门和城市建设部门需要密切配合，在以下几个环节上大力协作。
首先，两个规划编制和修订任务确定后，双方在互派人员参加对方的领导小组和工作组（或任联络员），参与对重大问题的讨论决策和经常联系。
次之，规划编制或修订前，双方应为对方提供必要的现状和规划资料。其中最主要的是土地部门要为城建部门提供地域各类土地特别是城市建设用地的控制指标和布局要求。城建部门要给土地部门提出包括城镇体系布局、城镇性质规模、布局设想在内的大纲草案。
再之，规划编制修订纲要或大纲提出后，双方要相互参与审查和论证。纲要或大纲确定规划的重要原则和主要指标，通过后就成为进一步修编规划的依据，抓住这个环节，就能避免在规划完成后造成大的返工。
第四，在规划修编过程中，双方要加强经常联系，互通情况。如出现新情况和新问题时，要及时通知对方，采取措施进行协调，争取把问题和矛盾都能在编制过程中处理解决。
第五，规划修编完成提出初步方案，组织有关部门领导和专家进行评审时，双方要认真参与进行评议和审查，提出必要的修改意见，为修编单位修改后报送上级政府审批打下基础。
第六，各级政府在审批规划时，根据国务院[1996]18号文件规定，城市规划应送城市规划行政主管部门和计划、土地部门进行审查，提出同意或修改意见；土地利用总体规划审批时，一般也要送交城建等有关部门征求意见，如果两个规划在上述四个环节协调好了，把工作做在前面，最后在审批规划方案时就能顺利地得到通过。
最后，在两个规划最终完成的成果中要明确反映出协调的主要内容，土地利用总体规划不能简单地把城镇建设用地指标含在居民点工矿用地中就了事，而必须要把城镇、村镇、独立工矿区单独分解出来。特别是在市、县级规划中还要把中心城市（镇）的性质、规模、发展方向以及主要用地指标和要求专列一节，为城镇规划提供依据。城市总体规划中同样也要列出专门章节，反映根据土地利用总体规划协调结果确定的城市规模、城市发展方向、占用土地情况、占用耕地数量以及采取补偿的措施。
* 本文于1997年8月收到
标签：土地利用总体规划论文; 城市规划论文; 农村建设用地论文; 城市规模论文; 用地分类论文; 人口问题论文; 建设用地论文;