人大制度研究
区（县）人大常委会建立专家咨询制度的必要性和可行性研究
□ 潘建国
区（县）人大常委会对“一府一委两院”的工作开展监督，是宪法和法律赋予的一项重要职权。近年来，随着形势的发展变化，基层人大工作涉及面越来越广，专业化要求也越来越高，面对领域繁多、情况日益复杂的各种监督议题，仅靠自身有限的专职力量，监督工作难以做得非常准确和到位。为此，笔者通过多年对基层人大工作的研究和观察，认为在基层人大常委会中建立专家咨询制度和设立咨询专家人才库，通过“外脑”提供智力支持，对人大决策所涉及的专业性问题进行论证，这不仅对保障人大决策科学化、专业化和民主化大有裨益，而且在现实中也切实可行。
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一、区（县）人大常委会建立专家咨询制度的必要性
专家咨询制度是指区（县）人大常委会在履职活动中，对专业性较强的事项，委托相关的专家学者或其他专业技术人才，就相关的法律性、科学性、技术性和合理性问题予以论证，提供专业的分析或处理意见，以辅助人大常委会进行决策的工作规范。当前，从各地实践的情况来看，笔者认为推行此项制度起码有以下三个方面的现实需要。
一是能够切实缓解基层人大专职力量不足的矛盾。区（县）人大常委会从其应当履行的法定职责来看，不仅要配合上级人大常委会开展立法和修法的调研活动、对本辖区内的重大事项进行审议决定、对法律法规在本辖区的贯彻实施情况展开检查、对“一府两院”制发的规范性文件予以备案审查，还要就人大代表提出的议案、重点建议或质询案进行审查并作出决定，或对特定问题开展调查，等等。这些事项基本上都属于专业性、技术性较强的工作，基层人大常委会如果没有足够的专职力量，就难以应对自如。事实上，前述这些工作项目，尽管都是以人大常委会的名义来实施的，但在实际中，则主要是依赖各工委的专职人员来具体操作的。由于基层人大机构编制所限，能真正配备到每个工委的专职人员其实都很少，故现实中“一人委”或“两人委”的情况仍比较多见。尽管如此，这些配备到各工委的专职人员，日常还要兼顾大量与人大职能关系不甚密切的会议、检查、学习、督导等服务性的工作，故他们从事人大本职工作的有效时间和精力并不多。所谓“巧妇难为无米之炊”，当前各工委专职人员配备相对不足的状况，已成了新时代制约基层人大业务全面拓展的短板。在这种情况下，基层人大常委会通过制度性的安排，将一些专业性、技术性较强的监督议题及立法调研事项，委托相关的专家、学者先行咨询论证，人大常委会再在分析专家意见的基础上择善而从，既能有效增加人大工作的辅助力量，又能保障基层人大自身有限的资源，能够专注于强化内部管理和实行精准监督，这不失为当前基层人大突破专职人员不足瓶颈的良好方法。
二是可以有效弥补基层人大常委会成员发现问题能力不足的缺陷。近年来，随着社会专业分工的日益精细化，知识更新的节奏不断加快，基层人大监督事项涉及的专业领域也越来越精尖，且往往是政治问题、经济问题、社会问题、法律问题与技术问题交织在一起，给基层人大的监督工作带来了新的挑战和考验。但目前在区（县）人大常委会的专职委员中，不少人是从党政机关的领导岗位转任过来的干部，其知识储备以通识性为主，常欠缺与监督事项相匹配的专业素养，这就难免会出现“外行”去监督“内行”的现象。在基层人大常委会的兼职委员中，由于受委员专业结构分布的限制，真正具有与监督事项相同专业背景的委员名额本来就不多。即使是专业人士相对集中的人大各专(工)委，委员们也不可能全是特定领域的专业权威，故同样难以满足监督事项所涉专业知识的客观需求。而寄望于通过短期培训来解决人大常委会委员专业知识欠缺的问题，实际上也并不靠谱。正所谓“隔行如隔山”“术业有专攻”。面对人大监督事项存在的各种专业鸿沟或技术壁垒，很多基层人大常委会成员虽有积极建言献策的满腔热情和良好愿望，但由于自身缺乏专业眼光而无法提出有分量的监督意见，在履职时常常感到力不从心，而只能充当“哑巴”委员。鉴于此，区（县）人大常委会建立专家咨询制度和设立专家咨询人才库，将其作为自己的专业“智囊”，就可以借力发功，有效改善自身监督能力不足的状况，切实提高人大决策的水平。
三是大大丰富了人大民主监督的内涵，拓展了社会力量有序参与人大决策的新路径。参与基层人大常委会咨询论证的专家和学者，本身就是社会公众的一分子，而且都是各界的精英或行业的翘楚，在人民群众中具有很强的代表性，他们在表达民意、维护知情权和话语权等方面有独特的优势，故他们有序参与辅助人大的决策，本身便是人大实行开门监督的一个重要方式。同时，由于这些专家学者地位比较超脱，因此，他们可以突破部门利益或集团利益的羁绊，提出的咨询意见或建议也往往比较客观和中肯。事实上，基层人大常委会如果将一些关系社会稳定和发展大局、涉及人民群众根本利益的重大监督议题，有针对性地委托专家进行深入研究，或委托独立的第三方进行技术性调查，充分发挥他们创新性足和价值中立的特点，实行多维度的“扫描”和“诊断”，接受专业人士的“挑刺”，预先进行风险评估，多“一双眼睛”看一看，多“一把尺子”量一量，就可以及时校准纠偏，这就好比给基层人大的决策加筑了一道“安全网”。由此可见，基层人大常委会向专家学者咨询意见的过程，其本身就是人大决策民主化的过程，也是人民群众在人大监督活动中当家作主一个特殊的实现形式。
为了使这项工作能够有序开展，可以从以下四个方面予以发力推进。
二、区（县）人大实施专家咨询制度的可行性
更严重的是，吉奇这样使用弗雷格逻辑系统中的判断杠，不只是一厢情愿的问题，也不只是多此一举的问题，更是对它的误解，违背了弗雷格的原意。
(1)员工素质不高，沟通不足。表现为设计人员只懂设计不懂概预算，可能只是单纯满足于方案是不是达到了技术指标，很难考虑经济指标，导致设计方案不能满足经济指标。造价人员不了解技术，大部分造价人员只达到了看懂图纸和套定额的阶段，认为只需要把图纸上表现的设计方案用经济指标表达出来就足够了，很难从技术合理性、经济性角度，对设计方案提出质疑。
（一）及时转变观念，筑牢人大科学决策的认识基础。党的十九大报告对各级人大的工作，提出了必须“坚持党的领导、人民当家作主和依法治国有机统一”的要求。基层人大要较好地实现这个目标，建立科学化、民主化和现代化的人大决策制度，将是一个重要的工作基础和保障。以往，由于在区（县）人大常委会的层面，建立专家咨询制度和设立咨询专家人才库，在我国现行的法律法规中尚未有明确的规定，有的地方的基层人大便以“没有法律依据”为由趑趄不前，不敢对此大胆探索；有的地方担心“给专家学者支付咨询劳务费”会违反中央的“八项规定”，不敢进行改革而只好长期观望等待；有的基层人大常委会对决策科学化的重要性和迫切性缺乏共识，以致对专家咨询工作不够重视，总认为是可有可无；有的基层人大虽然在局部范围对专家咨询工作进行了尝试，但运行机制不够规范，专家辅助决策的气氛不够浓厚……。故目前不少基层人大常委会较之于同级党委和政府，在专家咨询工作的开展方面，存在着明显滞后的状况。鉴于此，基层人大要改变这种被动局面，首先是要统一思想，充分认识到专家辅助人大决策具有的独特优势和作用，将其作为坚持“两个维护”、坚定“四个自信”的政治高度来看待，尽快将其摆上基层人大常委会的重要议事日程，努力使其成为在党统一领导下，实现人民当家作主和依法治国有机统一的良好“助推器”，成为人大常委会运用法治思维和法治方式开展监督工作，实现科学决策、民主决策和依法决策的内在要求，从而推动人大常委会对“一府一委两院”的监督工作，尽快从“业余”向“专业”的方向转变。
（二）完善制度设计，实现专家咨询工作的规范运作。由于在基层人大开展专家咨询工作，是一个新生事物，究竟如何操作才算适度，大家在心里都没有谱。为了避免专家咨询工作的随意性和主观性，就需要有相应的规范来进行约束。在拟建立的专家咨询制度中，应当明确以下的重点内容。（1）明确专家咨询的概念、目的、性质、定位和工作原则。（2）明确专家咨询的工作范围，规定基层人大常委会哪些领域的决策，必须先行委托专家咨询。一般认为，专家咨询的范围包括协助基层人大立法联系点开展立法调研活动，对上级征求意见的法律法规草案提出专业建议；协助基层人大常委会对拟备案的重要规范性文件进行审查，提出专业建议；协助基层人大常委会对当地国民经济和社会发展中长期规划、年度计划和财政预算执行及预算决算草案等重大事项，进行审议前的调研，提出专业建议；协助基层人大常委会对影响面广或涉及长远性利益的重大建设项目，进行审议前的评估和论证，提出专业性建议；协助基层人大常委会对可能存在行政风险、法律风险的政府重大投资决策和重大财政开支事项，进行审议前的评估和论证，提出专业建议；协助基层人大常委会对议案（或重点建议）草案所涉的专业性问题，提出完善的意见或建议；协助基层人大常委会分析研究重大或疑难信访案件的处理方案，提供专业建议；对基层人大常委会、各专（工）委、人大办公室需要专家咨询或论证的其他重要事项，提供专业意见。（3）明确咨询专家组织的构建和管理方式。一般认为，在基层人大常委会组建的专家团队中，可按其咨询的业务内容，大致分为“监察司法工作委员会专家咨询组”“财政经济工作委员会专家咨询组”“城乡建设环境与资源保护工作委员会专家咨询组”“农业与农村工作委员会专家咨询组”“教科文卫工作委员会专家咨询组”和“社会建设工作委员会专家咨询组”这六个专家组，由人大相关的专（工）委办进行日常的联系、召集和管理，以利于他们有针对性地开展人大咨询工作。（4）明确咨询专家的聘任条件、任期、推荐和聘任程序，以及对咨询专家的解聘、增补等方式。一般认为，人大咨询专家库专家的任期，最好与人大常委会的届期保持一致，这样有利于工作开展的连续性。（5）明确专家咨询的权利和义务。（6）明确专家参加咨询活动的保障措施。在对咨询专家的工作保障方面，要坚决防止那种以专家作点缀而忌讳其表达不同意见的不良做法，大力提倡和鼓励专家对不同观点的自由讨论，支持思想交锋，努力营造专家咨询工作的民主氛围，从而保障专家咨询意见的独立、公平和公正。同时，要建立起基层人大常委会、各专（工）委办与咨询专家良好的沟通渠道，让专家学者及时了解人大决策的需求和目标，对委托咨询事项的各方面情况，提前有一个比较清晰的把握，让他们预先进行研究，在深思熟虑后提出建议方案，使专家的研究成果和咨询建议，可以有效地应用到人大的决策之中。在对咨询专家劳务报酬的保障方面，可以参照执行财政部印发的《中央财政科研项目专家咨询费管理办法》，并将该项开支，纳入人大常委会每年的公共经费预算中，严格加强经费的开支管理，自觉接受审计监督。对此，要特别注意避免盲目套用中央的“八项规定”，给咨询专家劳务报酬的正当开支胡乱定性，不加分析地进行乱扣帽子或乱打棍子，人为地将好事办成坏事。
（三）整合各方资源，高标准构建多元化的咨询专家人才库。习近平总书记指出：“我们进行治国理政，必须善于集中各方面智慧、凝聚最广泛力量。改革发展任务越是艰巨繁重，越需要强大的智力支持。”基层人大咨询专家制度建立后，能否贯彻落实好习近平总书记的指示，真正发挥对人大工作的智力支持作用，笔者认为，应当以“宁缺毋滥、质量为先”的态度，坚持以“高层次、权威性和代表性”为标准，组建基层人大的咨询专家人才库。一般认为，被推荐担任人大咨询工作的专家学者，必须具有良好的政治素质，具备胜任人大咨询工作相应的学历和专业技术职称，在专业领域中有一定影响力或享有较高声望，并热心参与人大咨询工作，具有良好的职业道德和较强的工作责任心等。为了确保基层人大所聘任的咨询专家都具有较高的水准，可以采取以下的程序进行确定。（1）由人大常委会的领导班子成员、各专（工）委办领导从辖区内外各行业协会、各专业技术团体、法学会、大专院校以及区（县）人大代表、政协委员的专业人士中，按行政管理、工商贸易、金融、城建、环保、文化教育、法律、科技各方面的适当比例，推荐出咨询专家的建议人选。在推荐咨询专家的建议人选时，要兼顾专家的行业分布，平衡好专家群体的知识结构、区域结构和年龄结构，以尽量使之趋向合理，并尽可能避免与政府的咨询专家相重叠。（2）由人大办公室将各方的推荐意见进行汇总，然后报基层人大常委会的主任会议进行研究和酝酿。（3）由主任会议在综合考虑候选专家政治素质、工作履历、专业特长、业界影响和人大工作实际需要的基础上，择优提出咨询专家的拟任名单。（4）将主任会议通过的咨询专家拟任名单提交同级人大常委会表决，并由人大常委会主任向被聘请的专家颁发聘书，受聘专家即成为人大咨询专家库的正式成员。（5）注重培养和发展新的咨询专家，以适时扩充专家库中咨询专家的数量。
（四）找准职责定位，正确把握人大决策的主导权。人民代表大会及其常委会、人大各专门委员会，是基层人大开展各种监督活动的主体，依照宪法和法律行使各项监督职权。对于这种法定的职权，基层人大在任何情况下都不能放弃行使，也不能委托他人代为行使。事实上，基层人大常委会所聘任的咨询专家，其职责只是应邀参与人大常委会相关审议、审查或调研活动，为人大常委会履行监督职责提供专业性的分析或咨询意见，发挥参谋和辅助作用，他们本身并不享有人大的法定监督职权，也不是人大实施监督活动的主体，更不能代替人大常委会去行使监督职责。因此，基层人大在实施专家咨询制度的过程中，必须注意克服两种倾向。一种倾向是认为专家咨询可有可无，将专家咨询制度和咨询专家人才库视为摆设；另一种倾向是过分依赖专家的作用，忽视自身作用的发挥，甚至放弃人大监督的主导权。笔者认为，在解决建立专家咨询制度重要性认识的问题后，对于后一种的思想倾向，尤其要注意加以克服。事实上，人大咨询专家的意见，只是他们从专业角度发表的个人见解，有的意见也不一定很精确。专家参与人大决策的咨询，虽然能够为人大决策提供理论和方法的支持，但其提出的意见并不是人大常委会决策的唯一依据。对此，我们必须在辖区党委的统一领导下，正确把握人大决策的主导权，对专家咨询意见可能存在的局限性、准确性或可靠性，要有一个清醒的认识，不断提高自身的分析能力和鉴别能力，做到既保证“谋”和“断”相对独立，又做到以“谋”助“断”，在综合权衡各方意见的基础上，有选择性地吸纳专家学者的意见，确定最优的工作方案，从而形成人大常委会主导、有关工作机构运作、咨询专家良性互助的人大决策新机制。
（作者系广东省广州市番禺区人大常委会监察和司法工作委员会主任）
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