理性看待中国21世纪城市发展——关于三个发展阶段目标的战略思考，本文主要内容关键词为：中国论文,发展阶段论文,理性论文,目标论文,战略论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
当前，我国的社会主义事业正在向21世纪推进，21世纪将是我国历史性巨大变化的一个新世纪。江泽民总书记在十五大报告中指出，我国国民经济和社会发展的三步走战略目标，是实现现代化、建成富强民主文明的社会主义国家的根本保证。城市作为国民经济发展最理想的空间场所和历史舞台，在三步走的目标过程中，城市处在一个什么样的阶段，城市化会对城市发展产生什么样的影响，如何从粗放型城市向集约型城市转变，它们将以一个什么样的形态推向城市的更高层次，这些事关我国城市发展的重大问题，需要我们去思索。所谓深谋要着眼于远虑，只有把握好未来的趋向，才能做好现在的工作。本文就21世纪来临的城市发展阶段问题，从经济发展角度谈几点看法。
一、我国今后50年城市发展大体将按三个阶段持续前进
城市，总是以复合化的体系形式出现的。体系的发展和变革过程，是国家经济发展在一定历史阶段的反映。因此，研究我国城市未来的发展趋向，无论是哪一门学科，都应该先从国家经济总体发展的高度，去把握城市的内涵和本质，然后再从各自的专业去描绘和解释未来。一般意义上讲，城市的内涵主要指的是工业化，现代化设施是它的本质，也就是城市发展的根本目标，基于这种理念，我们的思路是，随着国家经济总量的日益增长，到下个世纪中期的50年的过程中，我国城市在20世纪的基础上，大体上将分三个阶段进程持续前进，达到高标准的城市现代化水平〔1〕。
第一阶段（—2010年）：这一阶段是我国全面实现城市现代化建设的基础阶段，城市开始进入稳定和有序的平稳增长期。到2010 年， 以1995年价格计算（以下同），全国GDP总量由1995 年的5.77 万亿元（1997年末为7.47万亿元）增加到近20万亿元，人均达到1.4万元， 期间平均GDP增长速度8.6%以上。为支持这样的经济高速增长，城市的人均GDP将达到2万元以上，城市工业化相当于世界工业化总进程的第二阶段水平。预计到这个阶段末期，城市的社会基础设施配套齐全，居民生活质量水平全面达到小康，环境和资源矛盾初步缓解，建设用地规模得到合理控制，各类城市的现代化水平呈多种形式、多层次递升，但仍滞后于工业化发展水平。100 万人口以上大城市和沿海地区中等城市普遍完成工业化，开始向信息化社会的经济方式转变，其中少数几个特大城市进入当时的国际现代化城市行列。在城市化进程中，全国设市城市市区人口（指非农业人口，下同）由1996年的2亿增加到2.5亿〔2〕， 设市城市数由666个增加到800个左右，其中中小城市数量会优于大城市的发展。
第二阶段（2011—2030年）：20世纪30年代是我国经济上一个划时代的年代，到2030年，经济总量达到中等发达国家水平，相应的城市现代化也将在全国所有设市城市中实现。2011—2030年，GDP将以年约6%左右中速增长，GDP总量到2030年达到62万亿元，人均达到4万元，按常规预计，城市人均接近8万元。在此阶段， 城市在经过了前一阶段的平稳过渡后，有可能再出现一次发展比较快的、有成效的快速增长期。这期间，城市现代化与工业化速度同步并进，偏离现象得到基本解决，居民生活质量普遍提高，达到当时中等发达国家的水平，环境质量有所改善，文化基础设施建设得到加强，大城市郊区化形成规模，新的集约型城市模式初见成效。100 万人口以上大城市和部分经济发达的中等城市，基本实现信息化，经济结构向后工业化升级，第三产业领先发展，信息服务业、金融保险业、房地产业和科学技术事业等综合实力接近当时世界大城市先进水平，少数城市同世界经济保持密切关系，承担起国际城市的机能作用。随着农村经济发展和乡镇企业升级换代，建制镇大量骤增和转化，小城市数量会有突破性进展，预计到2030年， 现有的1.7万多个建制镇有半数以上递升到城市序列，设市城市数将接近1万个， 设市市区非农业人口由1996年的2.08亿增加到5亿左右， 连同建制镇的城镇非农业总人口，由1996年的2.76亿增加到6亿左右。
第三阶段（2031—2050年）：是我国城市进入发达国家城市水平的重要发展阶段。在此期间，全国GDP年均增长保持在4—5%的水平上， 期末，GDP总量将达到153亿左右，人均约10万元，其中城市人均约16万元。国民经济长期持续增长的结果，使我国城市的科学技术水平将全面达到或接近国际水平，若干领域保持领先地位，从而城乡差别进一步缩小，居民生活水平达到当时发达国家的中上等水平，在郊区化不断扩大的同时，大城市周围出现区域性的城市群。而原有的一些城市中心区，为了推动第二次城市复兴，普遍进行大规模更新，这时的中心区人口规模，便开始出现负增长势态。
坦诚而言，对于现代城市的发展机理，现时研究尚欠明理透彻，尤其是阶段的划分，更无科学论证。这里提出上述的三个阶段看法，并不是对我国城市发展的预测，只是根据经济总量发展的前景，对未来城市作三个阶段的不同方式、不同速度的趋势分析，主要是想说明一个问题，即从长过程来看，城市发展是一个曲线增长的再发展周期过程，它永远不可能是一个加速增长的无限继续。反观在最近新一轮的跨世纪总体规划修编中，几乎所有城市都忽视了这个城市特征，由于缺乏对未来发展阶段的正确判断，造成人口预测规模和建设标准的失控，还没有完全摆脱计划经济思想的束缚，影响城市的健康发展。要解决这个问题，必须重视城市发展阶段的阶段发展研究。为了适应21世纪国家经济总目标的需要，城市规划的主管部门要加强宏观指导，提倡科学化的管理水平。国家要从战略决策上制定城市发展的总体方针，提出各个阶段的发展目标和速度要求，从决策上进行引导，把当前城市规划中的分散思想统一到国家所规定的总体战略思想上来，真正走一条适合我国国情的快速而有秩序的城市发展路子。
二、我国城市化是否已经进入了快速发展阶段？
现在有一种议论，认为我国的城市化水平已经接近30%，根据发达国家的经验，便可以进入城市化的快速发展阶段了。有一些预测报告估计，到2000年底，城市化水平将达到35%，并逐步提高到2010年的45%和2030年的55%，这还是见之于报刊的保守数字。现在看来，要在下世纪前半期完成近乎翻一番的城市化进程，如果没有特殊的经济影响，实现起来是相当困难的。
这是由于，从整体经济上看，我国经济增长将继续在高速增长区运行，但其速率却是平稳减速趋势，经济发展将在20—30年内全面转到集约型轨道上来，标志着“两个转型”的基本实现，这就预示我国的城市化进程，必将也是一个平稳的逐步递进趋势。再从城乡协调关系看，当前，经济建设现代化的主要问题是国有企业问题，国有企业将会在今后十几年内经过努力得到解决，到2010年前后，现代化的最大困难将由国有企业问题转向农村问题。按照我国的实际情况，城市化既要有待于国有企业问题的好转，更重要的在于农村现代化的实现。在农村现代化问题没有得到基本解决之前，城市化不可能游离于农村经济之外，而自我进入快速发展阶段。
农业现代化最大难点是如何解决大量农村剩余劳动力就业问题，发达国家主要走的是单一的城市化道路，依靠大力发展新兴城市及城市工业解决失去土地的农村劳动力就业。但是，当今世界已经进入后工业社会，发展中国家的城市化比之西方国家更为复杂。我国目前走的是一条分散式的乡村就业道路，把城市化分为城市的城市化与农村的城镇化两大步骤来实现。城市的城市化是指目前666个设市城市和1.7万多个建制镇的城市体系，农村的城镇化是指目前5万多个农村镇集的乡镇体系。 从本质上说，这两个体系都是以城市为职能的人居集聚地域中心，所不同的是，其规模、设施和服务质量水平有着极大差异，而且在行政体制上，又分属城乡两个不同的经济领域来管理，造成农村产业结构自成一个系统，给农村剩余劳动力的转化造成很大困难。加之农村人口自然增长率高于城市，人均占有耕地日益缩小，以及农业技术的进步，农村剩余劳动力就业压力愈来愈大。据有关资料介绍，到2030年，我国三次产业结构将由1996年的17∶52∶31变为9∶48∶43， 若以第一产业劳动就业结构比推算，我国农业就业劳动力仍将占全部就业劳动力的21 %（1996年为52%），这样，预计到2030年末期，大约有55% 的人口仍生活在农村地区，另外8%的人口将生活在农村地区的农村工业乡镇，而 37 %的人口则全部在城市和建制镇的地区生活〔3〕。
由此可见，在相当一段时间内，由于二元化经济结构的继续存在，我国城市化发展水平不可能象发达国家那样快速增长上去，同时，也由于地区经济的发展不平衡，在2030年前，西部地区农村剩余劳动就业机会少于东部，东西部地区间的城市化差距还会扩大。因此，我国的城市化，只能保持在比较稳定增长的条件下，采取平稳、适度、多层次的递进方式，这就是适合我国国情的城市化道路。
三、展望未来城市结构十大发展趋势
21世纪属于城市的世纪。21世纪最明显的趋势是，城市包括城市地区正在走向世界，我国城市也将沿着这条向世界开放的道路走向我们的未来。
未来50年中，我国经济社会的主要任务是要快速提高社会生产力水平，以满足人民群众日益增长的物质与文化需求。为实现这个目标，城市要保障对经济建设和人民生活服务的有效供给，为此，首先要保障自身的发展，通过城市功能结构的调整，使城市在整个国民经济中起到更为重要的作用。结合我国宏观经济分析，展望未来一个时期，我国城市结构将呈现如下十个方面的发展趋势。
（一）信息化推动城市体系进一步高级化
1996年，我国现有城市中大城市与中等城市和小城市的人口规模比为：1∶0.6∶0.4，说明大城市人口规模过大， 在整个城市体系中结构比重不尽合理。回望过去，这种城市体系是国家既往政策有意培养的结果，在计划经济条件下，经济计划安排总是服从于城市建制的行政等级需要，人为地把省会城市的首位度搞得过于庞大，忽视小城市建设，长期以来业已形成常态，估计在相当一段时间内，城市体系的整体结构大体会维持原状。比如，未来北京首都的权威地位，绝不会受到外省省会城市的挑战，而省会与计划单列城市，都拥有一个自己可以支配的地域性城市等级系统，再下面是省辖市，层层仿制，直到农村小城镇。这是一种近于中心地理论的城市等级体系，很大程度上是行政和区位相结合的产物。
但并不是说城市结构就此停止不前。随着信息技术的效率越来越高，预计到2030年，城市将完全被置于信息化的机制下。那时，我国将在信息技术及相应的某些新兴产业达到先进水平，生产由若干企业集团主宰，通过信息网络对各地实行集中管理，信息的产生和交换已经成为一种社会必要活动，城市依靠信息形成城市间的联系纽带，便出现了一大批信息城市，他们依托原有大城市，构成城市信息网络，加强了城市的综合性功能。因此，在今后的城市体系中，既有等级制的成分，也还有非等级制的成分，这就意味着城市中的等级体系继续存在，而发号施令控制一切的大城市依然高居其上，因为主要的大公司集团的总部办公室，以及为这些公司所提供服务的银行和技术服务业全部在这些城市里，对分散在其他城市的小企业实行由上而下的权力控制。由此看来，等级体系仍具有不同一般的韧性，以其地理区位优势，发挥着聚集经济的作用。但也不可否认，在今后等级制的城市体系中，会出现少数几个非等级制的城市，如深圳等一些经济特区和具有城市性质的经济开发区，他们基本上承担着非地区性的城市功能，在全国的市场体系中进行公开的贸易竞争，有些还与外部世界发生密切经济联系，成为世界城市环链中的一个重要节点。
（二）区域发展逐步向城市为中心的城市群倾斜，强化城市群内的核心城市作用，全国城市的经济中心地位越来越突出
严格来说，国家目前还没有一个够称得上标准规模的城市群，尽管有专家把沪宁杭、珠江三角洲、京津唐、辽中等地区作为超大型城市群来研究，但毕竟是一种半自然性质的城市群落概念，主要问题是支配这些空间的首位城市经济尚不够强大，城市之间的内联强度不够，加上区域内综合性的基础设施条件极差，群体的体系效应发挥不出来。就以沪宁地区来说，虽然这个地区的人口密度已超过200人／平方公里， 达到城市群理论的规定数值，但从经济角度衡量，1995年全地区国内生产总值5960亿元，占全国总量的10%，人均达到1.37万元，从总体上看，其生产力的集中程度还不足以担当起区域经济发展的基本量度。可想而知，其它一些地区的城市群，他们都缺乏成熟的城市体系和基础设施发展机制。
在未来50年，我国的城市现代化水平基本上处于赶超阶段。城市群作为城市区域化的一种高层次形态，一般都是在城市的现代化达到一定水平后，才开始走上全面建设的途径，而超大型地带的城市群总是先于中小型城市群的形成。根据我国的实际和财力，到2010年，上述沪宁杭、珠江三角洲、京津唐和辽中地区（或环渤海湾地区）的城市群将达到一定的规模水平，城乡的经济资源再度得到开发，地区结构重新得到组合和调整，一批新的各具特色的产业带开始出现，并在国民经济发展中发挥重要的先导作用。预计到2030年前后，继东部地区的城市群形成后，中西部地区的一些开放强度大的省会城市，有可能成为第二批城市群建设重点，这些城市中有：以重要经济腹地为优势的武汉、长沙、西安、成都等中心城市的城市群；以资源开发和沿边开放为重点的哈尔滨、昆明、乌鲁木齐等中心城市的城市群；以交通枢纽为中心的郑州、南宁等中心城市的城市群。这些区域城市群的实现，标志着我国大城市建设走上了一个新的台阶，开始步入可持续发展的轨道。
（三）规划布局继续向单中心形态发展，由内向外的“摊大饼”式的圈层结构将延续到2030年以后
原有大城市由于历史的原因，单中心形态已经在城市中根深蒂固，长期影响着居民的生产和生活，加上近期编制的2010年总体规划中，绝大多数大城市继续采用集中主义的手法，让“高层空间”的城市概念得到社会认可，结果使中心区的环境质量日益恶化，而要改变这种空间格局是非常困难的。其原因，开发强度过高的危害性不为人们所重视，开发商利益高于生态环境利益，仍占据社会的主导地位。第二，耕地不足的压力，被迫形成高密度的城市形态，但是今后高密度节约耕地的潜力已越来越小。第三，高密度思想来自规划部门自身。从新的一轮跨世纪规划构图来看，形式上已将原有高度集中的单中心转化为分散的组团式（或多核心）结构，实际上，这种组团没有足够的空旷地间隔，仍然紧贴于核心区周围，经不起几年的建设和发展，自然又象“摊大饼”一样形成更大、更集中的城市形态。上述三个方面问题说明，由于城市发展过程中会受到多种空间概念的干扰，在相当一段时间内，实现“田园城市”和“有机分散”理论是我们可望而不可及的企望，但要警惕高层高密度思想的泛滥。城市要实现真正的组团式结构，必须是一个功能相对完整、生活相对独立、空间相对分离的结构城市，而不是名不副实的假想的团块组合，这将是我国现代化城市规划建设中需要认真解决的核心问题。
（四）城市发展对土地需求越来越大，用地与耕地的矛盾日益尖锐，解决办法在于掌握城市用地的客观规律，用规划方法控制和引导城市用地向正常发展
无庸讳言，推进城市化进程是经济发展的必然结果，占用一定数量的用地难以避免。用地问题的争论是近年来耕地急剧下降所引起，焦点是发展速度问题。土地管理部门的权威人士曾指出：“我国城市用地扩大速度之快，规模之大，已经严重超越了我国土地的基本国情”〔4 〕。情况也确实如此，据建设部《城市建设统计年报》资料分析，1987—1995年，我国城市建设用地由9787.9平方公里增加到17627.9 平方公里，共增加7840平方公里，年均增长7.6%，若按本文前述分析， 如果到2030年我国城市化水平达到45%，那么全国设市城市和建制镇人口将达到6亿人，也就是在现在2.8亿城镇人口基础上再增3.2亿人。 这些新增人口中，估计有一半约1.6亿由原来小城镇转入设市城市和建制镇， 他们的城镇用地也由原来小城镇自动转入，基本上不再需要新增土地，实际上仅增1.6亿人口约需1.6万平方公里（2400万亩）的城镇用地。但应该看到的是，这是一个30年或更长一些年度的长期需求量，总量还不到当前城镇用地的70%，用30年时间来完成城乡转化中的土地换置过程，是完全有可能做到的。因为，我国的城市快速发展期已经过去，城镇土地也会随之进入平稳增长期，预计在21世纪初期，城镇土地还将进一步整顿调整，处于缓慢发展阶段。此外，随着规划技术的进步，一方面通过规划，提高土地集约化程度，利用废地、填海造地等措施，增加城镇用地面积，减少占用耕地。另一方面加强政策管理，依靠制定政策，把开发与环境、经济与发展、生态与土地资源的关系处理好，达到妥善解决城市发展与土地供需的矛盾。不过，这种不平衡的矛盾，发达国家都曾经历过，不可能完全消除，但要防止矛盾激化，两极分化。
（五）城市发展将由住宅建设问题的解决而转为城市交通问题
1979—1996年，全国城乡共建住宅138亿平方米，其中城镇28 亿平方米，建成住宅5000万套，有一半以上居民住上新房，人均居住面积从3.6平方米提高到8.5平方米。预计到2000年，城镇每户居民将拥有一处住宅，人均居住面积达到9平方米，折合使用面积为12平方米。到 2010年， 每户居民都有一处使用功能基本齐全的住宅， 人均使用面积达到18平方米，基本满足人均一间住房，达到居住方面的小康水平。如果按此速度推算，到2030年左右，人均居住面积将超过20平方米，人均使用面积将超过30平方米，居住达到当时中等发达国家的水平。
城市住宅问题的解决，与其相应配套的城市交通问题将受到更大的冲击，但交通问题的解决，远非住宅问题那么容易和快速。究其原因：（1）住宅问题得益于住房体制改革的成功， 而城市交通的体制改革几乎停留在起步阶段。（2）汽车工业方兴未艾， 城市小汽车近年来每年以15%的速度在增长，到2010年，有人预计全国城市小汽车保有量将达到1400万辆，其中大城市达到1000万辆，到那时，如果在道路，交通管理方面没有突破性的解决办法，所有大城市交通会遇到瘫痪的麻烦。（3）按交通量预测，2010年以后，城市居民出行的交通量将达到2500 亿人次，若大的交通量单靠地面公共交通车辆解决不了问题，如果没有大容量轨道交通作支柱，大城市的交通问题是无法解决的。但轨道交通投资大，建设周期长，技术要求高，至少需要四、五十年时间的持续建设，才能达到快速交通量运输的基本规模。（4）而更主要的， 交通是城市公共事业，产业属于政府所有，社会和私人投资因利润率低而不愿意介入，投资渠道不通顺，即使有一个好的交通规划，也无法保证城市有良好的交通秩序。
因此，对城市交通必须有足够的重视。在未来几十年内，以小汽车为背景的城市交通问题将会有一个大发展，并成为城市问题的第一号大难点。由于住宅建设布局逐步向郊区外移，交通面积的扩大和交通工具的复杂化，是城市交通日益紧张的关键，预计到2030年将达到高峰。如果不从政策、投资、建设、管理和规划上认真加以解决，不仅影响住宅建设的继续发展，城市的现代化进程还可能面临着中断的危险。
（六）开发区将进一步改造提高，成为推动城市发展的主要动力
工业园区是世界现代化经济发展的一种主要形式，在我国，它以开发区的形式出现于城市，成为城市的一个组成部分。从世界意义上看，我国开发区还没有走上技术开发的正轨道路，而是以一种城市工业区的旧观点，单纯追求大而全，扩大城市用地，浪费了大片土地，预计在下世纪初期，原有城市的开发区将完成改造任务，通过清理，突出重点，按照国际工业园区的规范，培养一批具有真正实效的新型开发区。他们的用地规模将得到合理调整，浪费耕地现象可以基本消灭，基础设施更臻完善，产业结构符合城市发展要求，为改造传统产业，调整工业产品结构和振兴城市的地方经济，开辟了新的途径。我国未来的城市开发区，将成为开发引进和自主研究新技术的基地，作为跨世纪的重大战略，把城市的现代化事业提高到一个新的水平。
（七）人类在下一个世纪的生产方式和生活方式都会有巨大变化，我国城市文化环境将会有新的起色
随着文化观念的加深，城市文化环境建设将开始被重视。到2030年前后，城市的文化遗产和历史街区保护成为人们普遍的追逐对象，建筑艺术、风景园林和城市风貌将提高到文化的高度，作为创造现代文明城市的重要物质要素，投资体制有所改善，经济来源有所保证，城市的文化基础设施会在精神文明建设的带动下，得到较快发展。也只有在这个时候，城市才能显示出自己的个性和特色。
（八）消费档次出现多层次性，商业零售空间布局逐步向郊区扩展，但中央商业区仍然是城市影响范围最大的居民活动中心
在城市零售商业史上，百货商店的诞生，被认为是工业化以来零售商业领域的第一次变革，并由此而形成了百货商店和大型专业商店为主的繁华商业街区。第二次变革是连锁店的产生。超级市场和现代化购物中心是继连锁店后的第三次根本性变革，它是发达国家城市人口从内城迁往郊区而出现的自然产物。70年代以来，方便商店作为超级市场的补充，为住宅区内广大消费者提供更为方便的购物场所。与此同时，欧美一些大城市结合老城改建，为了复兴旧城经济，使商业区重返市中心，商业步行街区已是日下风靡一时的聚集地。
在我国，目前这种新型的零售商店（包括超级市场、购物中心、连锁商店、方便商店、仓储商店在内的多种形式）已经在不少城市得以发展，但缺乏规范性经营目标，正处在初期发展阶段，因而出现了市区大百货商店、大商厦过多过乱现象。预计到2010年前后，按照城市规划提倡的零售空间与CBD分开布局的原则， 大城市将在现有商业中心扩建改造基础上，完成现代化的中央商务区建设，并逐步完善副中心、大型居住区以及地区商业街区的零售网布局。特别是一些历史文化名城的市中心区，通过商业街区步行化，使店面和设施现代化，兼容大型商厦、购物中心、专业商店、办公楼和宾馆于一体，形成历史文化特色的商业中心区。中央商务区是城市最具形象特色的对外窗口，反映了一个城市的经济实力和水平，提高中央商务区的规划设计水准，已经引起了海内外人士的关切，也是我国未来城市规划的主要任务和目标。大型购物中心实际上是一种松散的连锁店形式，必须具有相当的规模和较高的自助服务机能，才能发挥集聚效应，我国现在的一些购物中心尚不具备这样的规模要求，只能在市区范围内与其他零售商店竞争牟利，而大量的发展预计要在2030年郊区化充分得到发展以后。在下世纪初，城市的详细规划要认真考虑小型零售商店的分布，根据新的消费档次要求，优化零售商店空间结构，尤其是这类小型连锁式的方便商店，商品敞开陈列，价格比较低廉，采取自我服务方式，选购方便，深为顾客欢迎，是今后零售商店发展的方向。
（九）资源短缺压力增大，走可持续战略是21世纪城市发展必由之路
21世纪，我国城市的资源短缺，仍表现在土地、水、石油三方面的压力，土地短缺会进一步影响城市空间合理利用和环境效益日益下降；水资源的压力会对人民生活、生产产生严重威胁，迫使城市远距离跨河跨江引水，并采取高成本的节水技术；在石油资源得不到充分保证的情况下，以煤为主的能源结构不可能根本转变，三废污染源的绝对量将日益上升。这一切，考虑到我国的传统产业生产规模仍会不断增长，钢铁、水泥、石油化工、火力发电等工业继续在城市中占据主要地位，估计在相当一段时间内，城市的生态环境还将继续被破坏，基础设施会再度相对滞后，与城市的可持续发展距离逐步拉大，而要全面解决这些问题，从经济角度分析，必须等到新兴工业取代传统工业的统治地位后，压力才能有所缓和，此时，可能要在2030年以后。
出于这样的原因，社会将对城市提出更高的要求，要求把解决资源短缺压力的使命带入21世纪，将城市环境综合治理列为可持续发展的重要领域。即建设规划布局合理，配套设施齐全，节能、节水、节约土地效益好，居住条件舒适的人类住区。作为坚持不懈的奋斗目标，因而要花大力实施环保政策，把环境造成的损失减少到最低程度，力争提前实现经济发展与社会发展良性循环。
（十）城市规划的理论方法更倾向于向实证主义方向发展
尽管我国城市规划的理论方法目前还没有统一的认同，但有一种看法已经被越来越多的人所接受，即城市规划是为了达到某种标准的人居环境质量，在各种各样的目的之间进行一种选择。从本质上讲，规划是一个政权行使权力的一个具体步骤，鉴于这种实际，我国的城市规划，应该更倾向于一种实证主义的管理型规划，而不是一种理想主义的蓝图式规划。
管理型规划的一个最基本点，在于对城市发展的实际确认。在整个城市发展中，理想主义规划主张解决更大范围内的问题，实证主义规划认为，城市规划是相对独立的学科，规划以外的问题，应该交给更广泛的城市系统来解决。因为管理本身有一定范围的权力分工，城市规划的作用是有限的，受到许多条件的约束，如果把非城市规划问题不加约束地带进城市规划领域，认为所有城市问题都要由城市规划来解决，这就使规划自身的作用走向模糊而消失。比如目前城市规划中的人口预测问题，已经变成了城市人口的计划要求，谁都知道，预测数据并不能代替计划指标，如果规划学能够解决人口计划问题，那么人口计划学还有什么存在的必要呢？
由此而论，加强城市规划的实证性，就是要强调研究城市发展的客观状况与变量之间的实际关系，少讲一些空洞的理想，多求一些务实的实际，只有正确发现城市存在的问题，才能找到未来的解决办法。否则，城市规划永远在现实社会中软弱无力，而又能够作出自圆其说的种种解释。因此，在下个世纪的城市规划工作中，规划思想将更倾向于注重实证，强调以社会主义初级阶段的理论为指导，按照三步走的战略，搞好城市发展的三个阶段目标规划；规划方法将更进一步深入实际，重点放在以经济建设为中心的方针上，为提高城市人民生活环境质量而努力。从而理顺实践与理论的关系，把我国的城市规划学推向更新、更高、更加贴近现实的新水平。
注释：
〔1〕本文选择三个阶段分析的经济依据， 主要参考中国社会科学院近日完成的“我国未来经济发展各阶段特点分析与支柱产业选择”研究课题，本文例举各项重要经济指标的发展量预测，均选用该成果发表的数字。
〔2〕这里的城市市区人口数，是按目前统计口径专指1996 年实有666个设市城市的市区非农业人口，总数为20817万人，占全国城市和建制镇非农业人口的75%，占全国总人口的17.4%。
〔3〕本文为2030年取用21%的第一产业结构比重， 是根据产值与就业结构比重的偏差度推算的。偏差度反映了劳动生产率水平的高低，1996年第一产业的偏差度为35%，2030年为12%，提高了23个百分点。因为第一产业基本上是农业就业劳动力，这样，按占有21%的农业就业劳动力推算农村地区人口约9亿左右，占当时总人口的55%左右。
〔4〕《瞭望》1997（11 ）“我国土地能支撑起多大的城市”一文中，引用国家土地管理局局长邹玉川的讲话。
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