把握方向 加强管理 保障中国公民出国旅游健康发展——何光{f9h306.jpg}局长在全国旅游行业管理工作会议上的讲话，本文主要内容关键词为：健康发展论文,中国公民论文,加强管理论文,管理工作论文,旅游行业论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
全国旅游行业管理工作会议今天开幕了。这次会议的主要目的，是为了落实今年2月份在云南召开的全国旅游工作会议精神，全面研究和具体部署关于旅游行业管理的问题和措施。主要的题目有三个，一是关于中国公民出境旅游的管理问题，二是关于《旅行社管理条例》的贯彻问题，三是关于进一步推动中国优秀旅游城市创建的问题。这三个问题都是涉及旅游长远发展的重大问题。因此，也都成为国务院重视和支持的重要工作。去年10月15日，李鹏总理签发了国务院205号令，《旅行社管理条例》成为旅游业第一部正式的国家法规；今年3月17日，国务院批复了国家旅游局和公安部共同呈报的《中国公民自费出国旅游管理暂行办法》，使之具有行政法规的性质；目前，国务院又在研究批复我局呈报，由中宣部、建设部会签的《关于进一步深入开展创建中国优秀旅游城市工作的请示》。所以，对于这三项工作，我们不能简单地看作只是旅游部门内部的事情，而要从国家发展旅游产业，促进国民经济总量增长、结构优化的高度来认识。三项工作的落实，涉及到许多政府相关部门，也需要各地党委、政府的高度重视和支持。这三项工作抓好了，不仅对’97中国旅游年的成功是一个保障，对中国旅游业的快速、持续、健康发展也是重要的基础。
今天的主要议题，是关于如何抓好中国公民自费出国旅游的管理问题。下面，我代表国家旅游局，就这一议题发表几点意见。
一、提高认识，把握方向
中国公民出国旅游，是近些年逐渐发展起来的新的消费领域和经济文化现象。随着我国国民经济的不断发展，人民生活水平逐步提高，出国走一走、看一看的愿望自然产生，尤其是在这两年的大节日期间，出国旅游成了一个引人注目的亮点。1996年，中国公民出境人数（包括边境游、港澳游和出国游三部分）为506万人次，比上年增长12%。其中：因公出境264.68万人次，比上年增长7.3%；因私出境241.39万人次，比上年增长17.5%。经旅行社组织出境的为164万人，占出境总人数的32.4%，比上年增长30.2%。出国旅游人数37万人。
以上这一系列数字，从一个侧面反映了我国对外开放的幅度在加大，速度在加快。其中，因公出境人数及增长率波动较大，因私出境人数蓬勃发展，增长率居高不下。
如果从大旅游的口径来看，凡出境人数都可视为出境旅游人数，我们现在已经突破了500万人次，足迹遍布世界197个国家和地区。即使从小旅游的口径来看，也超过了160万。可以说，中国作为一个有相当规模的客源输出地的状况客观上已经形成，进一步的态势是还将持续发展。而且，我们现在的出境状况还有一些比较突出的特点：一是游程长，所到目的地多；二是消费水平高，尤其是购物消费额高。由此而造成的市场影响更超过了人数的影响。
对这一状况应该怎么认识，采取什么政策，这是我们每一个决策者都要认真研究的问题。辩证地看，有积极有利的一面，也有消极不利的一面，我们应该趋利避害，做好工作。
出境旅游的产生是国家改革开放政策的结果，出境旅游的发展适应了一些有条件的国民的需求，开拓了新的消费领域；提高了中国的国际地位和在世界上的影响；也提高了中国旅游业在国际上的竞争能力以及我国旅行社和外商讨价还价的能力。但从另一方面看出境旅游将会使我们辛辛苦苦吸收的外汇大量流失；同时引发了一些过度需求；在管理不到位的情况下，也产生了一系列的问题，主要有公费出境旅游、异地办照、滞留不归等等；目前，也有相当一批旅行社热衷此道，放弃主业；同时，出境旅游的秩序混乱，削价竞争，质量下降；甚至内外勾结，损害旅游者权益的事情也时有发生。
这样，对于中国公民出境旅游，我们就不能简单地用“是”或“不是”来认识，也不能简单地用“放”或“收”来对待，而应该将其视作一项系统工程，系统地进行认识，系统地开展工作。
早在1978年和1979年，小平就多次提出“旅游事业大有文章可做，要突出地搞，加快地搞”。我们理解，这篇文章的中心就是要充分发挥我国发展旅游业的优势，多为国家创汇创收，以促进现代化建设。经过近20年的努力，1996年我国旅游创汇达到了102亿美元，国内旅游收入达到了1638亿人民币，在世界上排到第九位。那么，是不是这篇文章就做完了呢？应该说，现在我们只是刚刚破题开篇，和我们的旅游发展优势相比、和国家对旅游业发展的要求相比、和国际上旅游发达国家相比，我们都还有很大的距离。因此，发展旅游业多为国家创汇创收这个中心不能动摇，如果在这个原则问题上不清楚，不坚持，我们就会犯历史性的错误。
另一方面，我们国家目前的总体发展阶段还只是达到温饱、进入小康的阶段。在这一阶段，出国旅游的消费还只能是少数人的消费，是奢侈性的消费，对于这些消费需求的适度满足是必要的，但鼓励和促进这种消费，不应该成为政府的宏观政策。从世界各国来看，凡是发展中国家基本上都对出国游实行这样那样的限制性政策，一些新兴工业化国家甚至发达国家也是如此。限制政策大体上有几个方面，一是年龄限制，如韩国，前几年还规定35周岁以下的公民不能出国旅游；二是携带外汇的数量限制，如法国、西班牙等，是世界上排第二第三位的旅游接待大国，又是经济发达国家，仍有此类政策；三是对出国游征收税费，如马来西亚，去年又加倍提高了出境旅游费，以达到引导消费的目的。再如泰国，发起了“泰国公民游泰国”的活动，也是另一类积极的引导政策。世界各国中积极推动出境旅游的国家首屈一指的是日本，但日本有一个重要的基础，就是日本资金大量投入到海外主要旅游目的地国家。日本人出国旅游的一般模式是坐日航飞机，住日本饭店，吃日餐，乘日本汽车，目的地国家真正得到的收入有限。同时日本还借此提出“黑字还流计划”，以缓和由于大量贸易盈余所造成的紧张的国际关系。
为此，在入境旅游、国内旅游、出境旅游的关系把握上，国家旅游局经过反复研究，明确了一项总的方针：大力发展入境旅游，积极发展国内旅游，适度发展出境旅游。或者说，以入境旅游为主导，以国内旅游为基础，以出境旅游为补充。1995年，钱其琛副总理就出国旅游的问题，曾经讲了三句话：真正自费，收取外汇，防止滞留不归。1996年，钱副总理又几次批示，明确指出：“对公民出国旅游，国家是严格控制的，改革审批管理办法，包括进行试点，需要外交、旅游等部门提出方案，报国务院批准后方能实施。”这样，适度发展出境旅游，具体地讲就是有组织、有计划、有控制地发展，就成为我们必须要坚持的方针。其中，有组织，就是中国公民出境旅游以团队形式为主。有计划，就是国家在每年的出境旅游总量上，实行计划管理；在各地的数量分配上，实行计划管理；在对旅行社的具体经营上，实行配额管理。有控制，主要是对经营此项业务的旅行社的经营、数量、配额进行控制。同时，严格禁止超范围经营和无证照经营。
我们认为，党的思想路线的根本是“实事求是”，根据我国的国情，根据我国旅游业发展的实际，根据国家的总体要求，我们提出适度发展出境旅游，要有组织、有计划、有控制地进行，是符合小平同志提出的“三个有利于”的标准的。所以，这是一个总的方向，我们要在提高和统一认识的基础上，牢牢把握这个方向。
二、加强管理，规范市场
上述原则在国务院批复的《中国公民自费出国旅游管理暂行办法》（以下简称《办法》）中已经明确地提出，其宗旨就是《办法》第一条中所说的，为加强对中国公民自费出国旅游的管理，规范出国旅游活动，保障参游人员的合法权益。
中国公民出境旅游，目前包括边境游、港澳游和出国游三个方面。其中，边境游和港澳游属于比较特殊的领域，也已经分别有相对应的政策和管理办法。这次国务院批复的《办法》主要范围是出国旅游。从发展过程来看，1990年，经国务院领导同志批准，国家旅游局征求外交、公安、侨办等部门的意见，发布实施了《关于组织我国公民赴东南亚三国旅游的暂行管理办法》，旅游目的地限于港澳和东南亚新、马、泰三国及菲律宾，公民出境旅游所需费用一律自理，采取海外亲友交费的办法。之后，国家旅游局会同公安部联合下发了两个文件，即《关于开展赴菲律宾旅游业务的旅游办法》和《关于严格按规定办理赴东南亚旅游业务的通知》，确定了办理出国旅游护照的具体程序；国家旅游局批准了九家旅行社特许经营此项业务。
近年来，随着国内经济持续发展，人民收入水平提高，出国旅游的需求不断增加，原有的各项规定已不能适应形势发展的需要。在实际操作中，上述限制也已突破，因此出现了一系列问题。主要有：
1、多头经营，管理混乱。国家旅游局只批准了九家旅行社特许经营此项业务，但在实际上，这九家旅行社又各自发展了一批代理社，据初步统计，已达246家。同时，有些旅行社擅自超范围经营，甚至在各地发展办事处、联络点、代理点，许多三类社也积极介入。有的地区拍卖三类旅行社经营权，最高中标者为170万元，实际上看中的也是以这个牌子做出境游。加上大量的非旅行社单位甚至私人的无证照经营，使出境游这一市场越来越混乱。
在管理方面，由于这是一个新的经济现象，没有完善的体制，也没有健全的法规。虽然国务院已经多次明确，出境旅游的管理由国家旅游局负责，但在实际中，各个部门从各自的角度出发，没有形成协调一致的管理，也形成了一定的混乱。市场的混乱与管理的混乱叠加，处于一种普遍无序的状况，也使是得一些海外旅行商和国内的不法分子钻空子，非法牟取暴利。
2、异地办照，滞留不归。各地的部分经营单位或人员相互勾结，异地办理护照，伪造护照，明知有滞留不归的可能，还是要瞒天过海，出现了不少案子，在国际上也造成了很坏的影响，严重影响了中国的国际形象。如吉林省一家旅行社擅自组织的韩国旅游团，云南组织的赴加拿大考察，虽然事后得到了严肃处理，但恶劣影响难以挽回。
3、公费旅游，屡禁不止。在这一过程中，公费出国旅游的现象也是时多时少，屡禁不止。其中固然有多方面的社会原因，但我们的管理无章可循，无手段可控也是其中的一个原因。虽然国家旅游局明确要求，办理此项业务的旅行社必须要在发票上加盖“自费旅游不得报销”的字样，但一是多头经营不执行，一是执行了以后公费旅游的单位照样下帐。
4、削价竞争，质量下降。这两年，削价竞争之风也自然蔓延到这一领域，由此也引发了质量急剧下降，消费者的权益受到侵犯。旅游者到海外吃住无保障，旅游项目任意取消，强迫购物大量增加，甚至发生了几起安全事故。这些情况，使我方经营者应得的利润得不到，旅游者应享受的内容享受不到，得利的仍然是海外的奸商和国内的不法分子。
此外，还有擅自开拓新的旅游目的地，擅自作虚假广告等等。这些现象如果发展下去，消极不利的一面就会越来越严重，不但会冲销积极有利的一面，而且会使这一新的业务领域毁坏。
上述种种问题的产生和发展，说到底是利益驱动。经营出国旅游开始之际所产生的高额利润启动了利益竞争机制，但没有相应形成利益约束机制，而上述问题造成的结果是不但影响了宏观利益和长远利益，也直接减少了微观利益和眼前利益，这一苦果现在很多地方、很多企业和很多个人都已经尝到了。因此，全面贯彻和落实国务院批复的《办法》，我们不但要从加强管理和规范市场的角度来认识，也要从加强党风建设、反腐败的高度来认识。
这次国务院批复的《办法》，是经过国家旅游局和公安部共同调查研究，针对实际问题，反复协调之后产生的。这个《办法》，在一系列大的问题上明确了原则，提出了措施。
一是明确了出境游总体方式，即从探望海外亲友付费方式转变为中国公民自费出国旅游的方式进行。
二是明确了出境旅游管理办法的宗旨，即加强管理，规范活动，保障权益。
三是明确了出境旅游总体发展方向，即有组织、有计划、有控制地发展。
四是明确了出境游的总体管理原则，即入出挂钩、总量控制、配额管理。这一原则，体现了上面说明的旅游发展的总方针，既有利于入境旅游的进一步扩大，也有利于出境旅游的健康发展，使入境游和出境游相互协调发展。
五是明确了操作手段和操作程序。主要是靠掌握好两张表格的使用，即《中国公民自费出国旅游审核证明》和《中国公民自费出国旅游团队名单表》。有这两个操作手段，就使得上述原则在实际运行中的落实具备了可行性。在操作程序上，《办法》的规定也是清楚的。
六是明确了旅游、公安两个部门以及各级旅游部门的管理权限和操作规范，同时也就明确了相应的责任。哪一个方面或哪一级在《办法》的贯彻落实中如果有所违反或变通，也就可以明确进行查处。
七是在总体上明确了对旅行社及其工作人员和参游人员责、权、利方面的要求。这些要求是国家的统一要求，《办法》本身又具有行政法规的性质，违反了也同样要承担相应的责任。
总之，这个《办法》是权利和责任、利益和义务相互对应统一的管理办法，因此，既可以保障和扩大旅游和旅游者的合法权益，又可以约束企业和个人在利益驱动下的不法行为。只要我们齐心协力，全面贯彻落实，就会在实际运行中形成一套好的保障机制，以使出国旅游健康发展。
三、关于贯彻落实中的若干问题
我局已和公安部商定，《办法》自7月1日起发布施行。只有短短两个月时间，我们有一系列准备工作要做，其中主要的工作都是旅游部门的工作，我们要抓紧、抓细、抓好。下面，我对各地提出的和大家关注的一些工作提出意见，请大家讨论研究。
（一）关于经营出国旅游业务的旅行社的审批问题。
这个问题，是牵动各地方、各部门、各企业的利益攸关的问题，也是大家最为关心的问题。对此，国家旅游局进行了反复研究，从局部和全局、当前与长远、发展与规范等各个方面通盘考虑，形成了一些初步意见。
1、取消代理社，扩大组团社。
这些年，代理社的发展过多过滥，在实际运行中，代理社自行组团、出团，基本上是按照组团社的模式运作，组团社在一定程度上只体现了代办手续的功能。所以，从市场治理的角度来看，不取消代理社，这一状况就无法从根本上得到规范，也会为一些别有用心的人钻空子，利用这一方式做文章。但从商业经营的规律来说，总销、分销和批发、零售的业务关系是客观存在的，因此，取消代理社之后，就必须扩大组团社，同时允许设立收客点，否则也无法适应客观需要。
2、扩大组团社的基本原则。
由于地方、部门和企业在这一业务领域中都或多或少存在着利益驱动的问题，因此，扩大组团社，必须从国家利益和长远利益出发。我们考虑，首先明确几个基本原则。
一是总的原则为入出挂钩的原则，即按照经营入境旅游的业绩作为审批的主要依据。入境旅游业绩好的地区，旅行社的数量多一些；入境旅游业绩好的旅行社，应当在第一批榜上有名。这一原则公开公平，将会促进旅行社更好地发展入境旅游的业务。为防止旅行社只争人数，削价竞争的状况，业绩的考核主要包括两个方面，一是数量指标，即外联和接待的人天数；一是效益指标，即经营旅游业务的利润。
二是地区合理分布的原则。从全国来看，各地的情况差异很大，但又必须考虑到合理分布，所以首先是各省、自治区、直辖市和主要城市要保证一家组团社。同时，按照总体原则，入境旅游接待业绩好的地区一般也是经济发达地区，出国游的客源也多，所以要按实际情况有所增加。
三是循序渐进原则。此次审批，不宜扩大过多。要按照发展的需要，逐步扩大，循序渐进。先紧后松较好操作，放了再收困难较大。
四是动态管理原则。审批后不能是终身制，通过旅行社年检年审，每年或两年调整一次，差的取消资格，好的进入序列。
3、从上述原则出发，这次提出了50多家出国旅游组团社的方案。我们考虑，这一总体规模可以初步适应现有需要，也比较好管理。同时需要明确的是，这50家不是原有九家的扩大，而是重新审批，按照入出挂钩、业绩优先的原则进行。
4、关于代办点的设立。
在取消代理社的同时，允许组团社设立代办点。代办点的主要功能是门市性功能，汇总到组团社成团。中央部委所属的组团社可以在全国设立代办点，地方组团社只能在本省的行政区划内设立代办点。收客点可以自行设立，也可以委托设立。由于配额和《审核证明》及发票都是组团社的，所以代办点不可能像以前的代理社一样自行经营，今后将研究制定一个代办点管理办法。
5、关于中央部委所属组团社的经营。
中央部委所属组团社这次是控制最严的，从数量上只增了一家，从质量上是严格按照业绩优先的排序把关。但由于这几家规模较大，出国旅游的配额相对较多，不可能限于一地经营。所以，中央社的配额相当于“全国通用粮票”，全国范围内有效；地方组团社的配额相当于“地方粮票”，全省范围内有效。
另外，为了支持旅行社集团化、网络化的发展，是否可以考虑，凡是总社与分支社形成紧密层关系，即有控股关系的，以及非法人分社，都可以考虑在这项业务中形成网络化经营。
（二）关于出国旅游保证金的征收问题
经营出国旅游业务的旅行社要交100万元保证金，这是《旅行社管理条例》中已经明确的，原不应当有什么疑义。但有些地方反映，由于地方经济不发达，企业实力弱，感到负担重。因此必要明确一下。
一是我们各级旅游局在贯彻《旅行社管理条例》的过程中，要态度明确，立场坚定，不能因为暂时困难或局部利益而动摇。这是个原则问题，在出国游的管理上也必须坚持。
二是权利和责任要相对称，以免临事推诿扯皮，所以地方组团社的保证金原则上由国家旅游局委找地方收取和管理。
三是如果个别地方有困难，保留其名额，待条件成熟后再行审批。
（三）关于出国旅游管理办法的补充规定
这次会议上提交了一个补充规定的讨论稿，主要意图是对下一步运行中的若干具体问题再有所规范，作为《办法》的一个补充。
这个补充规定的主要内容是具体规范旅行社的经营行为和业务程序，中心目的是要保证旅游者的权益。我们应当充分认识到：中国公民出国旅游还是刚刚开始，旅游者缺乏经验，与旅行社相比，是处于弱者的地位。所以，我们如果不能充分保证他们的权益，这一市场的稳定就缺乏基础。这样，我们各级旅游局对旅行社就要严格管理，形成规范和秩序，使旅游者放心、开心。
此外，还要随形势发展的需要，制定一些相应的具体规定，如《出国旅游价格管理办法》、《出国游团队的领队素质要求和考核办法》等。同时，也要研究有关的培训与考核事宜，做到培训上岗。
（四）关于目的地国家
目前，一些地方和企业，擅自乱开目的地国家，也是一个严重的问题，许多事故也往往由此而生，甚至影响了国家的外交大局和旅游大局。对此，《办法》中已有明确规定，必须要严格执行。
我们总的考虑是，要按照平等协商、于我有利的原则，逐步开放中国公民出国旅游的目的地。
（五）宣传工作
《办法》发布实施后，不仅在行业内，在社会上和群众中，都会有一定的影响，也会有一些不同意见。因此，要做好相应的宣传解释工作，形成较好的舆论环境，重点是要说明这个办法会使出国旅游有计划、有秩序，以保障旅游者的权益。可以把《办法》和相应的规定、旅行社名单、质量保障措施再加上一些说明性、解释性的文字汇编成一个小册子，以便于宣传。
出国旅游管理工作是一项新的工作。现在，有了国务院批复的《办法》，上了法制管理的轨道。除了上述已经说过的问题之外，我还想强调几点。
第一，要把《办法》的贯彻与《旅行社管理条例》的贯彻紧密结合起来，迈出“依法冶旅”的新步伐。《条例》的贯彻也涉及到一系列的工作，两项工作结合得越好，在实际中发生的效力越大。今年贯彻《条例》的重点是做好类别转换工作，这是旅行社全行业的总体转轨，要通过贯彻《条例》，促进旅行社的体制改革和集约经营。出国旅游经营权虽然有所扩大，但从总体上来说，还是国家特许经营，也可以说是一定程度的垄断经营，自然要按照原则，向入境旅游业绩好的旅行社倾斜，以促进企业和行业的“两个转变”，推动《条例》的贯彻。
第二，要把《办法》的贯彻和旅游市场专项治理紧密结合起来。在工商、公安部门的大力支持和积极参与下，去年全国的旅游市场专项治理工作取得了很大成绩，今年要继续巩固成果，深入进行，其中的重点就是对出国旅游市场的治理。市场不治理，《办法》的贯彻效果就会受影响，两者相辅相成，要以国务院的批复为东风。以《办法》为利器，抓好出国游市场的治理整顿和规范化，上述各项工作的落实都是其中的环节。也要发动一二个战役性的活动，造成声势，集中治理。总之，要使《办法》的贯彻落实过程成为一个固本治标过程，比较好地规范市场，形成新局面。中国优秀旅游城市的考核和验收，这个内容要作为重要内容之一。
第三，要和公安部门密切配合，充分取得公安部门的理解和支持，共同贯彻落实好。
第四，要密切注意新情况，研究新问题。《办法》的出台，客观上触动了相当一批人的即得利益，这些人也会绞尽脑汁出对策，想方设法钻空子。因此，我们对新的情况一定要敏感、研究，要保证《办法》的贯彻落实不走样，不打折扣。要求各地对新情况要及时报告，有什么要求也要实事求是地提出，不能自己擅自作主，更不能明知故犯。
第五，要研究相关的发展问题，做好长远的准备工作。国家旅游局正在研究出国旅游专用发票问题和征收出国旅游特别费问题，还需要与有关部门协调，做好工作。同时，我们也希望有经营资格又有条件的大旅行社或集团，在我们客流量大的目的地国家创业，建立我们的海外接待系统，使中国公民出境旅游流出去的钱能够更多地回收，从这个旅游渠道为国家创汇创收，为企业提高效益。同时又能接待好我国出境游的公民，保障他们的权益。