城镇化进程中的户籍制度改革与教育机会均等——如何深化异地中考和异地高考改革，本文主要内容关键词为：异地论文,均等论文,户籍论文,制度改革论文,中考论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：G521 文献标识码：A 文章编号：1001-4519(2015)06-0009-08 DOI:10.14138/j.1001-4519.2015.06.000908 教育机会均等是公共服务均等化的组成部分，而加快推进公共服务均等化是我国户籍制度改革的核心内容。因此，在城镇化背景下，户籍制度改革与基本公共服务均等化、与推进农村转移人口的教育机会均等具有内在联系，必须放在一起来讨论，并进行联动改革。 城乡二元户籍制度是一种刚性的身份歧视制度，是包括教育二元结构在内的社会二元结构的制度基础。在户籍制度基础上，又衍生出歧视性的劳动就业制度、社会保障制度、教育制度等辅助性制度。户籍制度决定着教育公共服务的分配关系，对城乡居民实行歧视性的差别对待。当前，在城镇内部，外来农民工子女的受教育机会与城镇居民子女有显著差距，主要表现在异地中考、异地高考等问题上。 城镇化进程中人口的大规模流动，不仅带来了随迁子女的义务教育问题，也带来了异地中考和异地高考问题。随迁子女在流入地按照“两为主”原则完成义务教育以后，高中阶段教育及就地高考问题逐步凸显出来，异地中考、异地高考成为流动人口的利益诉求，也成为教育政策、教育实践、教育理论界的热点问题和棘手问题。异地中考、异地高考政策成为当前考量教育是否公平的一个关键变量。异地中考和异地高考是城镇化背景下实现教育公平、促进社会公平、化解社会矛盾、改善社会流动机制的重要手段，教育公平是教育改革的大方向，异地中考和异地高考改革尽管困难重重，但面向未来，必须积极推进。 本文中的教育机会“均等与否”，主要是针对户籍人口与异地农村转移人口(不是指本地户籍的农业转移人口)的教育机会差异以及差距而言的，而“教育机会”主要指农民工随迁子女通过异地中考和异地高考进入城镇高中教育、高等教育的机会。 一、户籍制度与城市内部教育二元结构 城乡二元结构是中国的基本国情。户籍制度是我国城乡二元结构的制度基础。中国现行的户籍制度是在20世纪50年代末建立起来的。 城乡二元结构是指由市民组成的城市社会和由农民组成的农村社会的对立结构，这种二元结构以二元户籍制度为核心，包括二元就业制度、二元福利保障制度、二元教育制度、二元公共事业投入制度在内的一系列社会制度体系，这是由身份壁垒、不平等交换、城市化滞后乃至包括户口、粮食供应、住宅等制度组成的不平等现象。我国城乡分割的二元结构有着特殊的历史背景和发展历程。新中国建立初期，为了把一个贫穷的农业国建设成为强盛的工业国，只能依靠农业和农村为工业化、现代化提供资金积累。为了国家工业化战略的实现，1953年开始实行的统购统销政策和1958年开始实行的城乡分割的户籍制度，使农业和农村处于被剥夺状态，使农民被固定在农村。此后，在这种二元经济结构的长期影响下，我国二元社会结构相继形成，城乡在政治、经济、文化、教育等各个方面的差距越来越大。① 改革开放以来，城镇化进程中农民工的城乡流动，在很大程度上起到了连接城乡之间经济和文化的作用，使农民工的职业分工和生活场景逐步向城市转移，在这个过程之中，农民工作为实践主体，逐渐融入城市的社会、经济、文化结构中，对二元结构体系进行了一定程度的突破，促进了国家、市场和社会的结构性变迁。②但是这种突破是有限度的。 目前农民工已成为我国产业工人的主体，但城镇户籍制度对外来农民工群体予以“整体排斥”。受城乡分割的户籍制度影响，被统计为城镇人口的2亿多农民工及其随迁家属，未能在教育、就业、医疗、养老、保障性住房等方面享受城镇居民的基本公共服务，难以融入城市社会。农民工与市民的社会距离不断扩大，城市内部的社会空间分化与阶层分化加剧，中国的“新城市贫困”已经形成。在城镇化进程中，我国传统的城乡二元结构还未破除，新的“城市内部二元结构”已经成型甚至固化，积累的深层次矛盾逐步显现，给经济社会发展带来诸多风险隐患，甚至有可能引发社会危机。城镇内部的二元矛盾和社会分化将超过传统的城乡分化、区域分化，成为困扰我国城镇化进程的关键问题。③ 因此，随着户籍人口与外来人口公共服务差距造成的城市内部二元结构矛盾日益凸显，主要依靠非均等化基本公共服务压低成本推动经济快速发展、推动城镇化快速发展的模式不可持续。当前我国城镇化已进入提高质量以推进“人的城镇化”为主的关键阶段，解开身份户籍枷锁、赋予农民与市民同等生存发展权是社会文明进步的必然选择。 城市内部教育二元结构是城市新二元结构的组成部分，突出表现在异地中考和异地高考问题上。 从20世纪90年代以来，城镇地区对于农村转移人口的歧视性制度有明显改进，逐步放开了一些基本公共服务。例如，在教育方面，“两为主”政策即“以流入地政府为主、以公立学校为主”政策的实施，保障了农民工随迁子女以公办学校为主接受义务教育，打破了原有户籍制度的二元刚性。近些年，公办学校接收随迁子女教育保持年均百万人以上的增长，截至2013年底，全国义务教育阶段的1200万左右随迁子女，超过80％在公办学校就读。 但这只是解决了农民工随迁子女在流入地接受义务教育的问题。2012年8月国务院办公厅转发教育部等四部委《关于做好进城务工人员随迁子女接受义务教育后在当地参加升学考试工作的意见》之后，尽管各省都先后出台了随迁子女升学考试方案，规定了农民工随迁子女可以在流入地参加异地中考和高考，但许多地区设置了相当严苛的条件，而且一些地区的普通中等教育和普通高等教育并没有完全开放。流入地政府为农民工随迁子女所提供的是断裂的、不完整的教育体系，教育机会并不均等，城市内部教育二元结构依然存在，教育的双轨制特征依然存在。 二元教育制度是嵌套在以户籍制度为基础的整个宏观的二元社会制度之中的，破除教育二元结构，还需要教育制度之外的制度创新，特别是户籍制度的改革。 进入21世纪以来，特别是从2012年至今，我国户籍制度改革步伐显著加快。2014年7月，为适应推进新型城镇化需要，国务院出台《关于进一步推进户籍制度改革的意见》，提出了三方面11条具体政策措施，标志着中国的户籍制度改革进入到一个全新的阶段。2014年12月，国务院法制办正式公布了《居住证管理办法(征求意见稿)》。2015年2月，《关于全面深化公安改革若干重大问题的框架意见》中，提出要扎实推进户籍制度改革，取消暂住证制度，全面实施居住证制度，建立健全与居住年限等条件相挂钩的基本公共服务提供机制。 这些改革措施，为进一步深化异地中考和异地高考改革提供了良好的制度保障。 二、异地中考与户籍制度改革 在快速城镇化背景下，农村转移人口的规模持续扩大，随迁子女接受义务教育的人数也随之不断增加，加上随着高中阶段教育的加快普及，随迁子女异地中考、异地高考成为热点问题。为因应这种形势，2012年8月，国务院办公厅转发教育部、发展改革委、公安部、人力资源社会保障部《关于做好进城务工人员随迁子女接受义务教育后在当地参加升学考试工作意见的通知》，明确要求：“各省、自治区、直辖市人民政府要根据城市功能定位、产业结构布局和城市资源承载能力，根据进城务工人员在当地的合法稳定职业、合法稳定住所(含租赁)和按照国家规定参加社会保险年限以及随迁子女在当地连续就学年限等情况，确定随迁子女在当地参加升学考试的具体条件，制订具体办法。” 截至2014年8月，有27个省份明确了随迁子女在当地参加中考的政策，有30个省份明确了随迁子女在当地参加高考的政策。但这项工作起步不久，相关政策还需要进一步完善。④ 随迁子女异地中考面临的主要问题表现在：第一，异地中考“门槛过高”。大部分省份规定，随迁子女在流入地参加中考需要提供暂住证、原籍户口、流入地初中学籍证明和父母居住证明、稳定住所、稳定职业及社保缴纳年限等材料。但若在该地区取得初中学籍，根据当地规定则需要其父母提供暂住证、工作证及缴纳社会保险等证明，部分“门槛”事实上并非是孤立存在的，而是以其他“门槛”的存在为前提的。第二，异地中考限于“局部开放”。虽然很多省市随迁子女中考政策对于学校类型以“全面开放”为主，而北京、上海、天津等地对于随迁子女的升学考试则仅仅开放中等职业学校，重庆、福建等地则对随迁子女报考的高中学校类型进行了一定限制，一部分普通高中不对随迁子女开放。⑤广州市“异地中考”政策于2014年3月通过，规定“自2017年起，符合条件的外来务工人员子女可以在广州市参加中考，入读公办高中。广州公办高中将拿出8％的学位，面向非本地户籍学生招生。”⑥广州异地中考开放普高、中职，不像北京的异地中考政策只开放中职，也不像上海的异地中考政策只对人才居住证持有人员子女开放普高，其他随迁子女只能报考中职。 户籍制度的“门槛”成为异地中考的主要障碍。户籍制度附加的教育、医疗、社保、居住等诸多社会福利功能，阻碍了城乡统筹，加剧了社会分化。从对教育的影响来讲，以户籍登记地为标志组织中考报名直接将农民工随迁子女排除在城市的高中阶段教育系统之外，影响了农民工随迁子女在城市平等享有高中阶段受教育的权利。因此，需要改革户籍制度，剥离附着于户籍上的各种福利与管理功能，打破农民工随迁子女异地中考并继续升学的体制障碍。⑦ 户籍制度改革有两个不同的思路：一种是“松绑式”改革，一种是“分离式”改革。松绑式改革是指仍然将户籍与各种社会管理制度捆绑，继续强化户籍的工具性价值功能，以放宽户籍准入和公共服务“扩面”为特征，总的方向是在大部分城镇进一步放宽落户标准、减低落户门槛，扩大城镇户籍人口总量，提高户籍城镇化率。分离式改革是指将附着在户籍上的各种福利进行剥离，加快推进福利去户籍化，形成不以户籍为依据的城镇公共服务供给新机制。 目前的户籍改革思路，着重强调放宽大部分各级各类城镇的户籍准入门槛，让更多的流动人口特别是已经在城镇长期居住生活的人落户城市，享受城镇福利。由于我国城镇化发展存在较大区域差异，为解决我国城镇化发展的不均衡问题，当前我国实施的是“差别化落户政策”，即全面放开建制镇和小城市落户限制，有序放开城区人口50万-100万的城市落户限制，合理放开城区人口100万-300万的大城市落户限制，合理确定城区人口300万-500万的大城市落户条件，严格控制城区人口500万以上的特大城市人口规模。据此，各类城镇要因地制宜制定具体的农业转移人口落户标准。落户标准不同，也就意味着不同类别城镇的户籍制度和招生考试制度具有差异性，中小城市和县城的户籍管控、招生考试限制会更加宽松，农村转移人口进入这些城镇教育体系的门槛会更低一些。因此，需要根据新型城镇化与户籍制度改革总体要求，分类制定建制镇和小城市、中等城市、大城市、特大城市的户籍改革策略，合理确定随迁子女入学政策。建制镇和小城市要全面接收随迁子女就学，清理、取缔不合理“门槛”；中等城市要积极接收随迁子女入学；大城市要合理确定随迁子女入学条件，安排符合条件的适龄随迁子女入学；特大城市要根据城市发展总体规划、人口控制目标、经济社会发展状况和教育承载力合理安排随迁子女就学。⑧这种就学政策的“差异性”在当前是必要的，其本身就是一种调控手段，对于优化我国城镇规模结构布局具有促进作用。⑨ 松绑式改革尽管“松绑”了，但依然是将福利“捆绑”于户籍之上，未来户籍制度改革的核心思路是，要变“捆绑式”为“分离式”改革，真正剥离户口与福利。户籍作为社会福利和资源分配的依据属性和载体功能必须改变，比公共服务“扩面”更为重要的是推进公共服务提供机制的改革，要从根本上重视和着力推进住房、教育、就业、医疗等城市福利和保障体系的“去户籍化”进程。户籍制度改革的重点，是要剥离附加在户口上的权益和福利，将教育、就业、社会保障等公共服务制度框架与户籍制度分离开来，同时又必须找到一种替代性的人口和社会管理手段，以保证人口的有序流动，这也是提供公共服务和进行社会管理的基础。⑩ 这种替代性的手段就是居住证制度。户籍制度改革的一大重头戏就是居住证制度的推行。居住证是为非户籍常住人口提供公共服务的重要工具，随居住年限增加，其可获得的公共服务将愈加接近户籍人口，并最终有望获得当地户籍，体现了“分期赋权”的思路。2014年国务院法制办发布的《居住证管理办法(征求意见稿)》明确规定，公民离开户籍地到其他城市居住半年以上，符合有稳定就业、稳定住所、连续就读条件之一的，可以申领居住证；居住证持有人可与当地户籍人口享受同等的免费义务教育、平等劳动就业等基本公共服务，并可逐步享受同等的就业扶持、住房保障、养老服务、社会福利、随迁子女在当地参加中考和高考的资格等权利。(11)居住证制度的建立，为落实和完善进城务工人员随迁子女就学和升学考试办法提供了一个新的思路。具体而言，就是要以建立居住证制度为基础，以连续居住年限和参加社会保险年限等为条件，结合随迁子女在当地连续就学年限等情况，使进城务工人员随迁子女逐步享有在当地参加中考、高考的资格。(12) 当前，在户籍制度不可能马上进行彻底改革的情况下，在教育体制没有根本变动的情况下，在城市教育资源不足的背景下，可以尝试采取过渡性措施来解决进城务工人员随迁子女义务后的教育问题。以高中教育机会获得为例，首先，按照“在本地居住年限+在当地连续受教育年限”的方法，适度扩大高中阶段“借读”“借考”“报名”“报考”对象的范围。其次，适当扩大中等职业学校招生对象范围。(13)第三，通过扩容改造、新建或扩建公立普通高中，提升公办学校的承载能力。第四，大力发展民办高中。政府通过增加教育财政投入，向这些优质民办学校购买学位或者给予一定的经费补助，从而要求相应的民办学校减免外来务工随迁子女的学杂费，以满足外来务工随迁子女升入普通高中的需求。(14) 户籍制度改革、异地中考改革要求中小学生学籍管理制度也要进行相应变革。随着学生跨省、跨地域流动的增加，学籍管理工作日趋复杂，建立在户籍制度上的中小学学生学籍管理体制已经不能适应新的形势，传统学籍转接工作模式需要家长在两地往返奔波办理转学手续，学籍转接工作效率较低、成本较高。改变传统的学籍管理模式和方法，推进中小学学生学籍管理信息化，建立全国统一的中小学生学籍管理系统势在必行。 2013年9月1日起，作为电子学籍系统的上位制度的《中小学生学籍管理办法》实施，全国中小学生获得终身不变的唯一学籍号。全国统一的学籍信息管理制度建立后，学生学籍号将与身份证绑定，“一人一籍，籍随人走，终身不变”。全国中小学生学籍信息管理系统的建成和应用，实现了对学生数据的动态更新和监管，对学校教学与管理以及教育部门做好经费管理、学生资助、招生入学等工作有很大帮助，尤其是有助于加强对随迁子女的教育服务工作。全国实现统一的学籍管理后，意味着农民工子女无论到哪里，都可以及时、便捷地进入学校就读。此外，统一的学籍管理还可以杜绝教育生均经费拨付的误差，使教育生均经费能够拨付到学生实际上学所在地。 三、异地高考与户籍制度改革 长期以来，我国高考是与户籍紧密捆绑在一起的，考生必须在户籍所在地报考以及录取。高考户籍制度或者说“高考户籍限制”，是中国高考区别于世界各国大学招生考试制度的最显著特征之一。改革开放以来，中国户籍制度开始松动，人口流动现象日益频繁。20世纪90年代后，尤其是进入21世纪以来，中国高考制度一方面面临着高考移民问题的挑战，另一方面流动人口随迁子女异地高考的诉求全面爆发，对高考制度造成了一种前所未有的冲击。高考移民问题的挑战与异地高考问题的冲击，都是缘于高考制度与户籍紧密捆绑的制度设计。近几年来，高考移民问题呈现减缓的态势，然而异地高考却始终是一个重要而棘手的教育问题。按高考户籍制度，流动人口随迁子女必须返回户籍地报名，参加户籍地省份高考。可问题的关键还在于，在各省先后进行高中课改并探索高考模式与政策改革，尤其是纷纷进行自主命题的背景下，要求流动人口随迁子女返回原籍地参加考试，在很多情况下根本不具有可行性。解决异地高考问题，必须改革户籍制度。 在大规模人口流动的背景下，高考户籍制度遭遇合法性危机。近几年来，中央政府高度重视流动人口随迁子女高考问题，教育部等部委以及各地相关部门之间通过合作，协同调研各地实情，探讨随迁子女高考问题的破解策略。经多方多年努力，2012年终于成为异地高考政策的“破冰之年”，国务院办公厅转发四部委《关于做好进城务工人员随迁子女接受义务教育后在当地参加升学考试工作意见的通知》，其后各省纷纷出台相应报考政策，高考户籍限制总体呈现松绑态势。 截至2014年除西藏外各地相继出台了异地高考政策，已出台的异地高考政策大致可以分为三类： 第一类，发达地区的高门槛政策。人口流入聚集地的省市，特别是特大城市地区如北京、上海、广州等这些人口输入省市，异地高考政策除其他省市具有的一般性条件外，还以随迁子女监护人的社保缴纳年限或积分为限定条件；个别地区还限定了异地考生报考志愿的批次，如仅开放高职院校的报考。这种高门槛政策主要是出于巨大的人口压力。 第二类，落后地区的高门槛政策。这种高门槛政策往往是出于“高考移民”的压力。新疆、青海、甘肃等高考人数少且录取分数线较低的“高考洼地”的“异地高考”方案相对来说比较严格，为了防止“高考移民”，这些地区大多都有关于户口或居住证的限制。高考移民一直以来是一个复杂的问题，即部分考生采取迁徙户口甚至伪造户口与学籍的手段到高考分数相对低、录取率高的地区参加高考，这种行为大多是非法的、投机的，这种高考移民的目的地区大多是中西部教育比较落后、国家政策有倾斜的“高考洼地”。 第三类，大部分省市的“低门槛政策”。此类异地高考政策的规定以异地考生流入地的高中学籍或就读年限为主，其父母在该地有合法稳定的职业、住所即可；条件更为宽松的省份，仅对随迁子女在居住地的高中阶段学习年限有要求。由于此类省市通常有较高的高考录取分数线与众多的考生，高考竞争比较激烈，因此该地的异地高考政策不会吸引投机性的“高考移民”。(15)但是本文认为，这里的“低门槛政策”是打引号的，实际上这些门槛并不低，因为这些门槛还要以其他门槛为前提条件，要完全满足也不容易。有学者认为，相关“门槛”应紧紧围绕着随迁子女在当地考试和录取的需要进行设置，而非围绕其父母的工作性质、收入、住房等非直接相关条件。各地诸多“门槛”集中在流动家长身上，让随迁子女来承担流动家长自身的责任，这在某种意义上成为对随迁子女的一种“歧视”，成为一种新的不公平。例如，部分地区企业长年不为众多进城务工人员在当地上社保，在这种情况下，将社保年限设定为随迁子女升学考试资格条件对于进城务工家庭来讲非常不公平。(16) 从各地制定出的政策方案来看，“门槛高低各不同”。前两类异地高考政策涉及京、津、沪、粤以及新疆、青海等省市，高考户籍制度基本上“没有实质性松动”；第三类异地高考政策涉及黑龙江、安徽、山东、福建、四川等十余省份，异地高考政策明显松动，但也只是“有限松动”，背后依然有流入地政府利益的理性算计与户籍考生利益的地方保护主义。农民工群体对异地高考的“准入条件”存在较大异议。 最理想的状态是异地高考“无门槛”，但是需要通过“差别化”(根据区域差异)、“渐进式”改革达成。目前，在制定异地高考政策方案时对各种门槛提出要求是有必要的。 为什么不敢、不能完全放开？在现行分省投放高校招生名额的体制下，如果彻底终结高考户籍限制，必将引起考生“移民”至优质高等教育入学机会丰富的京津沪等地区参加高考，同时还将有大量考生迅速“移民”至内蒙古、新疆、青海、西藏等省区参加高考。也就是说，高考移民问题必将大量涌现。基于以上所述，若通过彻底终结高考户籍制来解决流动人口随迁子女高考问题，还必须同时配套其他改革。(17) 异地高考涉及多种利益冲突，其中最主要的是流入地非户籍群体与流入地户籍群体的利益冲突。我国高校招生名额分配到省，异地高考政策意味着农民工子女要占用流入地户籍人口招生名额，给户籍学生造成更大的考试竞争压力和更小的录取几率，引致一些户籍学生家长的激烈反对。另外，异地高考政策会导致流入地中学阶段教育资源的紧张，异地高考的前提条件之一是非户籍学生在流入地上高中，而由于计划生育控制不严，农民工往往多子女，户籍学生家长认为这会稀释流入地优质基础教育资源，并挤占户籍学生的优质学位名额。而且异地高考增加了流入地的教育承载力，流入地政府主要担心是否有能力、是否有财力去承载，最后导致流入地政府强烈的地方保护主义动机，深度推进异地高考的动力不足，为流动人口子女设置了较高的报考条件门槛。 当前的异地高考需要进一步深化改革，具体举措是： 第一，取消根据考生户籍的高考报名招生方式，以学籍代户籍，使高考与学籍捆绑、与户籍分离。这是改革的总体要求和基本方向。高考报考制度如果采用的是以户籍为主加学籍的方式，对于本地户籍考生来说，户籍和学籍都是没有问题的；对于参加“异地高考”的考生而言，一般都跟随父母在流入地上过一定年限的学，至少也上完了高中，所以他们的学籍问题是不大的，面临的主要问题就是户籍。在城镇化背景下，应该取消户籍对于高考报名资格的限制，进一步建立健全以学籍为主的高考报考制度。(18)在高考户籍制度中，户籍实际上只是实现真正“分区定额”选才的一项工具，如果将来高考报名不再根据户籍，而且依然实行“分区定额”录取，就需要一个同户籍类似的控制工具，现在一些地区选择的就是通过“学籍”进行控制。尽管一些省的异地高考方案绕开了户籍，不再对考生的户籍进行硬性规定，但将原先户籍的控制功能转移到了学籍上。这是一个很大的进步。(19) 第二，改革“根据考生户籍确定分省定额指标”的招生录取方式。户籍之所以与高考难以分离，主要原因在于，各高校是根据考生户籍分省投放招生定额指标，引发了户籍人口与非户籍人口的利益冲突。本文认为，当前国情下，出于教育秩序和考试秩序的考量，依然需要分省投放定额指标，但“如何定额”成为改革的切入点和关键点。建议不再像过去那样根据户籍学生的规模定额，而是根据流入地学籍学生的规模定额，以高考报名人数为基本依据确定招生名额，按照一定的比例适当增加流入地的招生规模，消弭户籍人口与非户籍人口在定额问题上的利益冲突。这样，可以为“以学籍代户籍，使高考与学籍捆绑、与户籍分离”的异地高考改革顺利开展奠定重要基础。 第三，取消分省命题的考试方式，实行全国统一命题考试。在全国性人口流动的大背景下，分省自主命题的考试方式会导致试卷内容和分值都有所不同，分数折合的问题难以解决，导致招生高校很难对考试成绩进行省际比较，省际相互间也难以认证。而如果实行全国统一考试命题，在当前高考与户籍还没有完全分离的现实情况下，对于“异地高考”的考生完全可以实行异地借考，回户籍所在地进行录取，既不会占用流入地的招生名额，也没有因试卷不同而考虑分数折合的难题。(20)而且更重要的是，实行全国统一考试命题，非常有助于解决“分省投放招生指标”的问题，也非常有助于解决“高考与户籍捆绑”的问题，使得高考如同现在的考研一样，实行全国统一考试，完全根据学生成绩进行录取，而且完全与户籍脱钩。因此，第三项改革即实行全国统一命题考试的方式，有助于推动前两项改革。 上述三项改革是相互关联甚至互为因果的，需要综合推进，单兵独进难以奏效。这三项改革可以为农民工子女的教育机会均等、考试公平奠定较好的制度基础。 第四，中央政府加大对异地高考问题的宏观统筹力度。不应当把异地高考政策制定的权力下放给省级政府，不能把这个“皮球”踢给地方政府，因为各省的政策往往会更关注本省户籍人口的利益，应当由中央政府制定全国性政策，而且教育部直属高校的招生名额不应该分配到各省，而应该在全国范围内开放，不设置户籍限制，考生可以在全国各地进行报考，这样才能从整体和大局出发，更好维护跨省流动农民工子女的教育权益。(21) 异地中考和异地高考都对流入地高中教育的发展提出了挑战，要求流入地扩大高中教育规模，提供更多的教育机会，向随迁子女完全开放高中阶段教育。流入地政府要为此承担巨大的财政压力。户籍改革、异地中考、异地高考的最大难点，或者说这些问题的本质与核心，是流入地政府的公共服务提供能力问题、是农村转移人口市民化的成本问题。因此，必须改革财税制度和教育投入制度，建立健全包括教育在内的农业转移人口市民化成本分担机制。 就异地中考和异地高考而言，关键是建立健全高中阶段教育成本分担机制。具体而言，要点有三：(1)推进办学和投入主体多元化。推进办学体制改革，引导、扶持社会力量重点兴办高中阶段学校，吸收社会资金发展高中阶段教育。鼓励行业、企业兴办职业教育或与中等职业学校开展形式多样的联合办学，引导企业以场所、设备、师资、资金等资源参与学校专业建设、课程开发和教学与管理。政府可以加大购买公共服务力度。(2)建立和完善政府教育投入体制。以政府投入为主，多渠道筹集高中阶段教育发展资金，加大对高中阶段公办学校基本建设的资金投入，逐步增加对高中阶段的教育投入。从城市教育费附加、转移支付资金、城市建设配套费、政府贴息贷款、社会捐助等多渠道筹集高中阶段教育建设资金。(22)需要进一步明确并加大中央政府的财政责任，加大中央政府转移支付力度。在保持现有中央和地方财力格局总体稳定的前提下，进一步深化分税制改革，统筹考虑税种属性和功能，在税收分成上，中央政府要向地方政府让利，增加共享税比重，提高地方政府分成比例，进一步理顺中央和地方收入划分。适应人口流动，以常住人口为基础完善转移支付制度，建立财政转移支付同农业转移人口市民化挂钩机制。(3)建立学费随学籍走的经费流动机制，减少流入地地方财政的教育投入压力。通过在全国推行可跨地区结算使用的教育券制度，解决教育经费在区域间的“支出流动”问题，这样可以有效解决城市地区高中阶段教育经费的不足，消除户籍制度对学生自由流动带来的不利影响，进而提高城市接纳农民工随迁子女的积极性。(23)从长期来看，要积极探索教育、医疗、社保等领域中央政府直接补助到人的转移支付形式。中央政府统筹全国财力，为每个国民建立账户，使流动人口无论迁徙到哪个地方，享受公共服务的权利都能得到续接。(24) 综上可见，异地中考、异地高考的改革，必须与户籍制度改革、中小学生学籍管理制度改革、居住证制度改革、教育投入体制改革、农村转移人口市民化成本分担机制改革等协同推进、有效对接。否则，异地中考、异地高考的改革将难以深化和持续，也难见显著成效。 收稿日期：2015-09-25 注释： ①刘豪兴.农村社会学[M].北京：中国人民大学出版社，2008.466-467. ②李强.多元城镇化与中国发展[M].北京：社会科学文献出版社，2013.前言，352. ③⑨褚宏启.城镇化进程中的教育变革[J].教育研究，2015，(11). ④⑧姚晓丹.户籍改革如何推动教育公平[N].光明日报，2014-08-04. ⑤(12)张珊珊.随迁子女异地中考问题探寻[J].中国教育学刊，2015，(9). ⑥刘其劲.广州异地中考方案敲定：公办高中招收非穗户籍考生比例为8％[N].南方都市报，2014-03-25. ⑦(22)吴霓.农民工随迁子女异地中考政策研究[J].教育研究，2011，(11). ⑩(11)张林山.当前户籍制度改革需要进一步关注的几个问题[J].中国经贸导刊，2015，(7下). (13)徐玲.宁波市异地中考政策执行状况的调查与分析[J].上海教育科研，2015，(2). (14)陈旭宽等.广州市“异地中考”政策实施状况分析[J].教育导刊，2015，(4上). (15)张春雨，陈玺名.现行各地异地高考政策比较与分析[J].教育观察，2015，(5). (16)吴霓，朱富言.流动人口随迁子女在流入地升学考试政策分析[J].教育研究，2014，(4). (17)(19)韩娟，刘希伟.“高考户籍制”：彻底终结还是有限松绑[J].山东高等教育，2014，(11). (18)(20)张妍.教育公平视野下的异地高考问题研究[D].上海：上海师范大学，2014：38-39. (21)王选辉.葛剑雄回应异地高考：应由中央政府制定方案[N].中国青年报，2013-03-07. (23)熊丙奇.“无门槛”异地中考只能向改革要答案[N].中国教育报，2013-12-18. (24)王保安：新型城镇化与财税体制改革[J].行政管理改革，2014，(7)；周幼曼.推进人口城镇化的财税体制改革研究[J].财政金融研究，2014，(4).标签：异地高考论文; 高考改革论文; 户籍人口论文; 2017高考论文; 上海异地身份证论文; 高考论文; 中考论文; 城镇人口论文; 人口问题论文; 社会考生论文;