新农村建设：理论和对策，本文主要内容关键词为：新农村论文,对策论文,理论和论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
2000年以来，“三农”问题受到党和政府以及社会各界的高度重视和关注。继进行农村税费改革、取消农业税之后，2005年，党的十六届五中全会又提出了建设社会主义新农村这一重大历史任务；中共中央国务院下发了关于推进社会主义新农村建设的若干意见。2006年，各地开始编制新农村建设规划，并开始进行建设试点。但是，关于如何具体开展新农村建设，目前尚缺乏系统的研究和理论思考。为此，本文拟对新农村建设的理论以及对策进行分析。
一、新农村建设的理论
各国农村建设的实践表明，由于客观条件和环境的约束，农村建设无论是长期推进还是短期突破都需要政府和财政的有力支持；而在某些情况下，动员农民、依靠社会组织和民间合作的方式进行卓有成效的建设也是可能的，关键在于找到突破约束的方法。事实上，一些著名学者和思想家已经对这些问题进行了分析与论述，形成了各种理论学说。
（一）城乡融合理论
早在19世纪中期，当工业革命在欧美大陆展开时，马克思主义的创始人马克思、恩格斯就注意到城乡发展不平衡或者相互矛盾、对立问题，并进行了科学分析，提出了城乡融合发展的思想。
马克思和恩格斯认为，在劳动分工没有充分发展时，不存在城市，也没有城乡之分；随着社会分工的发展，逐渐产生了城市，于是开始了城乡分工、对立和分离的历史。“某一民族内部的分工，首先引起工商业劳动和农业劳动的分离，从而也引起城乡的分离和城乡利益的对立。”（《马克思恩格斯选集》第1卷，人民出版社， 1966年，第25页）大工业产生以后，城乡对立问题更加严重。大工业“它建立了现代化大工业城市来代替从前自然生长起来的城市。凡是它所渗入的地方，它就破坏了手工业和工业的一切旧阶段。它使商业城市最终战胜了乡村。”（《马克思恩格斯选集》第1卷，第64页）
在他们看来，要解决城乡对立问题，就必须改变现行的城乡分工和分配格局、实行城乡融合、进一步发展社会分工。“乡村农业人口的分散和大城市工业人口的集中只是工农业发展水平还不够高的表现，……通过消除旧的分工，进行生产教育、变换工种、共同享受大家创造出来的福利，以及城乡的融合，使社会全体成员的才能得到全面的发展。”（《马克思恩格斯选集》第1卷，第213页）所谓城乡融合，就是农村公社“将从事工业生产和农业生产，将结合城市和乡村生活方式的优点而避免二者的偏颇和缺点。”（《马克思恩格斯选集》第1卷，第210页）
19世纪后期，马克思和恩格斯进一步分析了发展城乡分工、实行城乡融合的路径与方法，提出了通过国家财政支持、运用先进技术和工业化成果、使农业和农村不经过痛苦而漫长的阶段而实现跨越发展的设想。在《给维伊·查苏利奇的复信草稿》 (1881)中，马克思就俄国农村公社的发展指出：“俄国可以不通过资本主义制度的卡夫丁峡谷，而把资本主义制度的一切肯定的成就用到公社中来。”（《马克思恩格斯全集》第19卷，人民出版社，1965年，第436页）在马克思看来，落后的农村运用工业化成果可以转化为快速发展的优势。至于运用先进技术和肯定成就的费用，马克思说：“俄国社会有支付的义务，因为它长久以来依靠‘农村公社’维持生存并且也必须从‘农村公社’中去寻找它的‘复兴的源泉’。”（《马克思恩格斯全集》第19卷，第438页）这里所说的社会支付，就是指通过国家财政支付使工业对农业进行反哺。马克思同时还指出了发行国债、将发展工业的部分资金用于农村公社等具体的财政方式，并强调说，如果这样，那么谁也不会再考虑消灭农村公社的问题了。
1882年，恩格斯在《马尔克》这一著作中指出，德国的小土地经营制度已经过时，实行规模经营是必然趋势。而要运用农业机器来经营大农业，就必须发展农村工业、就地转移劳动力，否则就会产生更多的城市贫民。“要使这些被排挤出农业的人不致没有工作，或不会被迫集结城市，必须使他们就在农村中从事工业劳动，而这只有大规模地、利用蒸汽或水力来经营，才能对他们有利。”（《马克思恩格斯全集》第19卷，第369页）恩格斯明确地提出了农业现代化和农村工业化并举发展的思路。
在马克思和恩格斯看来，国家财政支持必须同发展农村分工和促进城乡融合相联系，这包括：在农业中运用工业化的成果，发展农村工业以及改善农村条件和借鉴城市生活方式等。从二次大战后农村建设的实践看，各种方法和模式其实都没有超出城乡融合理论的思维范畴。
（二）二元结构理论
1954年，美国经济学家刘易斯在其著名论文中首次提出了两部门发展模型——二元结构模型。刘易斯指出，发展中国家的经济通常由两类性质不同的部门所构成：传统的农业部门和现代化的工业部门，它们形成了“二元经济”。传统农业部门生产率低，且存在剩余劳动力；城市工业部门生产率高，且基本上没有失业。当工业部门积累越高、吸收农村剩余劳动力越多时，它的发展就越快；而当农村剩余劳力减少和不存在时，工业部门吸收劳力的成本就将提高，同时，农业部门因劳力短缺而出现农产品供应不足，于是价格上扬，城市和工业通过市场价格机制向农村和农业转移的资源也随之增加，因此农业技术水平提高、产出增加。这一过程反复进行，最终将导致农业部门的现代化，二元经济转变为现代一元经济。
二元结构理论从二元经济和市场机制的作用入手，提出了利用城市工业化来带动农村发展的思路，成为有代表性的城乡发展理论。它的基本前提是城乡劳动的收入差异和工业部门的持续发展，但没有考虑人口因素对农业劳动力转移的影响。1964年，费景汉和拉尼斯对刘易斯的二元结构理论进行了补充。他们指出，在人口增长条件下，要将农业剩余劳动力全部转移到城市工业部门，这取决于国家工业化的努力和人口增长的关系。由此，可以导出工业部门的劳动力增长不能低于人口增长率的结论；而且如果农业不跟随工业的发展、农业技术更新缓慢，农产品短缺也会影响工业吸收的速度。因此，比较理想的状态是工业和农业相互促进、共同发展。
从战后各国工业化和农村发展的实际情况看，尽管由于工业竞争加剧、技术创新加快、资本密集型工业的比重加大等导致了城市失业和工业吸收缓慢问题，但二元结构理论所揭示的发展机制依然起作用，即使在政府主导的农村建设过程中各国也没有放弃农业价格支持与稳定制度。这些表明，新农村建设不排斥市场的作用，而是市场作用基础上的政府和财政优化配置的过程。
（三）综合反贫困模型
农村贫困人口的大量存在是农村落后的直接表现，因此，有关贫困和反贫困的理论也为农村建设提供了思路和线索。二次大战后，最有代表型的反贫困理论当属瑞典经济学家冈纳·缪尔达尔的综合反贫困模型。
在《富国与穷国》(1957)、《亚洲的戏剧》(1968)、《世界反贫困大纲》 (1970)等著作中，缪尔达尔研究了贫困的原因与机制，提出了“贫困积累因果关系论”。他指出，在动态的社会经济发展中，各种因素互为因果，相互影响，呈现出循环积累或互为加强的趋势。在欠发达国家，由于人均收入低，人民营养不良、卫生状况恶化、教育水平低，以致人口素质不高、就业困难，进而又导致生产效率低、产出和收入低，这种循环过程强化了贫困。因此，他认为市场机制不会自然而然地缓解贫困问题。相反，他认为要打破贫困恶性循环，必须进行全面的制度改革，如土地改革、教育改革、权力关系改革等，通过全面的制度改革，改变人们在经济上和社会上的不平等状况，为摆脱贫困创造前提。因为经济不平等（如土地占有不平等）直接影响农民的劳动积极性和收入状况，进而引起人们的社会地位不平等和教育机会的不平等，引起“软政权”问题——如缺乏社会规范和民主、政府腐败、人心涣散、效率低下、分配严重失衡，反过来又加剧了经济不平等。所以，缪尔达尔认为，解决贫困问题应从制度改革着手，以创造平等条件为中心。在他看来，“在贫困和不平等之间有多个方面的联系，社会和经济的不平等是一个国家贫困的主要原因。从计划角度看，这意味着更大的平等是让一个国家摆脱贫困的前提条件。”在反贫困战略上，他除了强调大规模的改革外，还强调改善贫困人口的生活条件、营养状况，提高他们的健康和受教育水平，使所有人都有公平的机会去改善他们的命运。
缪尔达尔从经济、社会、政治等更广泛的角度来系统研究贫困问题，提出了新的反贫困视角，因此荣获 1979年诺贝尔经济学奖。应当看到，缪尔达尔强调建立平等关系的反贫困理论对于农村建设的重要现实意义。事实上，许多国家的农村建设实践都包含着制度改革和政策调整的内容，财政资助也主要集中在改善农村生活环境与工作条件上，这些都体现了缪尔达尔强调的平等原则。
（四）公共财政理论
二次大战后，财政理论发展也进入一个新的阶段。这集中表现在：以税收为主要研究对象的传统模式被打破，公共支出问题成为重要的研究内容；公共品概念的提出和财政职能理论的形成，为现代财政学的研究和公共财政实践提供了新的基础与规范。
1954年，萨缪尔逊在其有重要影响的论文中提出了公共品概念。他指出，从政府与市场分工的角度来看，市场提供私人性物品，政府和财政应提供公共性物品——如国防、法律、社会秩序、污染控制、防火、路灯等公众共同使用的物品与服务——这些公共品是私人或市场不愿提供和无力提供的，政府提供公共品就是弥补市场机制配置资源的缺陷，也就是满足社会需求和增进社会福利。萨缪尔逊还提出了在社会资源一定时，政府提供公共品的最优条件。
1958年，马斯格雷夫明确提出了现代政府和财政的三大职能问题。他将财政弥补市场配置的缺陷、提供公共品和公共服务称为财政的资源配置职能，并指出财政还应介入收入分配、履行公平分配的职能，还应调节市场供求、履行稳定经济和保证经济适度增长的职能。同时，他在分析公共品的类性和政府职能特点的基础上，提出了中央和地方政府与财政的职能重点或分派问题，认为中央政府及财政应提供全国性公共品，主要承担收入分配和稳定增长职能；地方政府及财政应提供地方性公共品，主要承担资源配置职能。这样，在市场经济条件下，政府的职责和任务、财政的性质和内容与方向以及如何有效地从事财政活动这些基本问题都得到了合理解决。
根据公共财政理论，进行新农村建设是政府履行资源配置、收入分配和稳定增长职能的表现；在新农村建设中，公共财政的基本任务就是提供农村公共品，并通过农村公共支出和相关的税收活动来缩小城乡收入差距、解决农村需求不足和经济运行不稳定问题。公共财政理论也表明，政府应在新农村建设中发挥主导作用，其中，基层政府应承担直接的和主要的责任。
二、我国新农村建设的措施与方法
由上述可见，农村建设的基本目的是促进农村社会经济发展、使农村进入现代化发展轨道。农村建设的基本途径是：坚持城乡融合发展原则，进行制度改革、消除平等发展和阻碍城乡融合的制度约束；通过财政支持方式使城市反哺农村、保证农村公共品提供，为农村居民平等参与并融入现代社会经济生活创造必要的条件。而农村建设的具体模式或方法，则取决于农村发展中的具体问题，取决于政府的决心和财政能力。
与国外相比，我国农村发展既有共性、又有特殊性。共性在于：在城市工业化和市场化快速发展的情况下，农村经济发展（农业现代化和产业结构调整）和社会生活发展缺乏必要的技术、资金、信息、交通等条件，在自然条件恶劣的农村地区，一些农民甚至在基本生活上都存在困难。特殊性在于：第一，目前我国城乡居民的人均可支配收入之比约为3:1，比日本、韩国和波兰开展农村建设时的收入差距要大得多；农村人口比重大 （目前仍占60%以上），农村地域范围大，各地农村发展的差异大，农村建设的难度也大。第二，我国的二元结构是在排斥市场机制、实行城乡分治、财政配置长期向城市和工业倾斜的情况下逐步加深的，城市和工业对农村剩余劳力的吸收严重不足，通过市场供求机制和财政渠道向农村转移的剩余资源很少，这与许多国家在工业化进程中运用市场机制向城市转移劳力、向农村转移资源的情况有很大不同。第三，我国农村基层政府乡镇的辖区范围大、人口多，加上目前财政困难，基层政府执行政策的能力较弱；村级组织又有应付工作或习惯于行政支配的倾向；同时，我国人均收入水平虽然逐年提高、目前已超过1000美元，但国家财政收入的比重仍然较低，而且公共财政建设滞后、财政支出中行政支出的比重较高，这与日本、韩国、德国和波兰等国的情况也有很大差别。
根据这些情况，我国新农村建设宜采取的对策和方法是：
（一）明确内容、中期突破、分段推进
针对当前农村发展缺乏条件和环境这一共性或普遍性问题，根据城乡融合发展的一般原理，我国应将新农村建设的基本点放在加强农村公共品提供、改善农村生产与生活条件方面，通过改善环境和条件来促进城乡融合、推动农村进入现代化发展的轨道。
从农村公共品的提供看，当前农村发展所需的条件与环境大体可分为三个层次：(1)社会保障，包括养老、医疗保险和救济等。这是市场经济条件下政府为保证每个社会成员的生存权应提供的基本福利和社会服务，也是解除后顾之忧、促使农民参与市场化发展的前提条件。由于城乡生活成本和费用的差异，农村养老和医疗保障标准可以在开始时不与城市相同，但要求财政补贴的幅度相同，以此来建立农村社会保障制度、设计缴费标准和支付水平。(2)基础设施和基本服务，包括用水、供能、道路、环境卫生、基础教育、基本医疗、文化和娱乐设施等。这些是农村居民参与现代生活和从事现代生产所需要的基本物资条件和社会服务，属于基本公共品范围，也是城乡居民是否平等享有公共品和发展权的重要标志。(3)农村住房和其他服务，如住房改造、就业服务、技术培训、经营设施、合作组织建设等。虽然这些服务直接与有关家庭、个人和企业的受益相关，但有重要的正外部性，属于准公共品范畴，政府应积极资助、鼓励其发展。
从我国农村发展的特殊性和“生产发展、生活宽裕、乡风文明、村容整洁、管理民主”的建设要求来看，我国宜采取中期突破、分阶段推进的模式。中期突破是指从2006年到 2020年，利用15年左右的时间使农村人均收入达到或超过小康水平，使农村居民具备参与现代化生产、生活的基本条件（社会服务标准和基础设施等可以比照城市水平）。因为我国实施短期突破的财政实力不足，同时也有一个观念转变问题；而长期渐进模式（以往所运用的其实也是一种长期渐进模式）容易形成拖延缓进甚至不进的状况，使农村发展中的困难和问题不断积累，更难解决；中期突破意味着在建设过程中每一阶段都要保持一定的投入强度和建设力度，并要求有所突破，这有利于强化建设意识，也有利于及时进行总结、调整和改进。
分阶段推进可以保证建设重点和逐步突破。如果将新农村建设分为三个阶段，那么，第一阶段应以建立农村社会保障制度为重点，同时进行相关改革，作好村庄建设和产业发展规划，并开展部分基础设施项目的建设。目标是解决最基本的公共品的提供问题，为新农村建设全面展开准备基础条件。第二阶段应以改善农村基础设施和基本服务为重点。由于这些主要与村庄规划和集中改造相关，故可以称为“村庄建设阶段”；同时，因村庄建设与居住环境和产业发展条件相联系，故这一阶段也包括住房改造和一部分其他服务设施的建设。这一阶段的目标是建设具有良好的居住功能、产业发展功能、市场联系功能、文化交流功能等多种功能的现代村庄。第三阶段应以完善其他农村服务为重点。目标是解决农村经济发展问题、提高收入水平。这一阶段要求围绕村庄产业发展提供相关服务，开展建设，各村庄至少要打造一种特色产品或特色行业（如旅游业、信息文化业、养殖业、观光农业、特色农产品、传统工艺品、休闲度假业、加工运输业、资源开发业、对外承包和其他特色服务等），即“一村一品”。由于前两个阶段建立了社会保障制度、改善了基本条件，产业发展的困难将相对减少。
（二）政府主导、突出重点、改建并举
我国二元结构明显、农民收入低、农村公共品提供不足的现状说明，完全依靠农民自己的努力很难从根本上改变农村面貌，政府和财政必须在新农村建设中发挥主导作用（包括编制规划、筹集资源、组织实施等）。从韩国“新村运动”的经验看，最初政府主导时，财政与农民的投入比例约为1:2，当后来民间组织主导、财政支持减少时，“新村运动”的建设功能也逐渐减弱。
政府主导的实质是：基层政府的有力组织，上级政府的统筹规划和上级财政的有力支持。针对目前我国乡镇政府在提供农村公共服务中的问题，在新农村建设的第一阶段，应积极推进乡镇改革，精简机构、明确职责、调整结构。乡镇政府应在改革的基础上组织各村编制本村的建设规划（包括土地利用、产业发展、村庄建设等），选择条件成熟的村率先建设，保证建设资金落实到每个村和每个项目，加强对重点村的建设指导工作；对跨村的公共品和全乡镇统一提供的公共品进行规划，并直接组织实施。
政府主导也涉及村级组织的建设问题。新中国成立以来，村级组织在提供村级公共品上发挥了重要作用，实际上具有准政府组织的性质。在新农村建设中，由于村级组织所处的地位，它能否推行民主管理、发挥组织建设的作用也是至关重要的。因此，应加强村级组织的建设，特别要考虑建立以村委会和村党支部为基础的村建设委员会。村建设委员会要吸收本村的能人、大学生自愿者、外来投资者、愿为本村建设作贡献的城镇人员牙口其他有技术专长的人员，并以兼职和义务方式参加，以此来增强村级组织的民主性，改善村级组织的结构、文化、意识、作风和管理，广泛吸纳人才和资源，扩大对外联系，形成多方参与、共同建设的新局面。
我国农村地域广阔、环境条件差异大，特别是中西部地区丘陵和山区多、农民收入低，这一状况在客观上要求我们将新农村建设的重点放在中西部农村，并将新农村建设与扶贫脱贫工作统一起来，着重解决中西部丘陵和山区农村的生活与生产条件问题。在这些地方，应特别注意学习城市的集中化、综合化发展模式，在村庄建设中进行适当的人口集中，通过集中来有规模地提供公共品、形成市场、创造需求和供给、利用本地资源发展工商服务业和特色产品，逐步走向现代化。
另外，鉴于以往实行城乡分治和排斥市场机制对农村发展的不利影响，在新农村建设中应同步推进制度改革，实行改革与建设并举战略，充分发挥市场机制配置资源的功能。一是改革城乡分治制度，建立统一的人口流动、劳动就业、工薪劳酬、子女上学、福利待遇制度；二是完善农产品价格支持制度和农业生产资料优惠价格或补贴制度；三是调整农村土地经营制度，鼓励农民转让土地、开展土地合作和规模经营、发展现代农业和非农产业；四是改革农村分散经营的体制，建立农村合作组织和城乡合作组织，通过技术、生产、经营合作等，促进农村内部和农村与城市之间的资源流动和要素重组。
（三）积极推进财税改革，建立以城带乡的长效机制
针对目前城乡收入差距大、财政收入比重低、公共支出结构调整缓慢的状况，为了保证政府的主导作用和财政对新农村建设的支持力度，应积极推进财政与税收制度改革，加快建立以工促农、以城带乡的长效机制。
目前，在税收制度改革方面，为了缩小收入差距和提高财政收入的比重，应考虑：(1)改革个人所得税、提高个人所得税的比重，如实行综合所得税、扩大税基、规范扣除等；(2)改革房地产税、提高房地产税的比重，近年来城市房地产业发展过快，占用的社会资源较大，而现行房地产税种分散、对收入分配的调节作用弱，应合并税种，开征统一的房地产税或物业税；(3)改革城市维护建设税、将其改为城乡建设税，作为地方财政用于新农村建设的重要的税收资源；(4)开征城乡统筹税，作为中央财政支持新农村建设的专项税收。
在财政制度改革方面，为了促进公共支出结构调整和保证新农村建设的投入，一方面要继续推进“乡财县管”和“省管县”改革；另一方面还应调整财政预算制度，在各级财政和政府部门直接负责的农村支出之外，设立非本级财政和政府部门直接负责的农村支出科目（按“村庄建设”和“产业发展”两类列支），并进行专项管理。由于各级政府直接负责的农村支出主要是跨村、跨乡、跨县（市）和跨省的项目支出，所以，非本级直接负责的农村支出就是各级财政下拨的、又主要是直接用于各村建设的支出——其预算规模主要根据村级组织的建设预算支出净额（扣除村自有支出部分后的余额）和各级财政的实力来决定。在目前尚未建立新农村建设的财政转移支付制度的情况下，采取这种分离性预算和专项管理的方式，可以避免政府部门层层截留、农村建设资金难以到位的问题，也可以避免新农村建设支出由各级政府和财政部门主观决定、不适应实际需要的问题，同时也便于进行监督和检查。在这一预算管理制度下，各级政府的职能部门如交通部门、卫生部门应对村级建设的相关项目（如村级道路、村卫生所等）制订质量标准和技术规范，并进行经常性指导和检查。村级组织则按下拨的建设资金数对建设计划和实施方案进行修订，并根据实际建设情况进行调整，灵活运用资金。
总之，社会主义新农村建设是我国社会经济持续发展的需要，也是建立和谐社会和推进现代化发展的需要；社会主义新农村建设将使我国结束一段漫长而沉重的历史，进入一个全新而伟大的时代。面对这一重大历史任务，我们需要进行充分的准备，包括物质的、精神意识与理论思想的准备。
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