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中图分类号：E25（2） 文献标识码：A
一、问题的提出
我国自1993年起，已成为石油净进口国，目前是世界上第二大能源消费国。在未来的20年，我国将有更大的需求依赖进口解决。而国际石油市场异常波动以及石油地缘政治的变化等不确定因素很多，对我国石油供给和国民经济产生重大的影响和严重的冲击，我国石油安全面临的形势十分严峻。
（一）中国能源消耗迅速增加
我国目前年产石油约1.6亿吨，从原油角度计算，2000年用油量的30％以上是依靠正常和非正常渠道进口的。国际能源机构（IEA）在题为《中国在全球寻找能源安全》的报告中估计：从目前到2020年，石油在中国能源供应中所占的份额将从1996中的20％增长到26％，同时中国的能源需求量将占全球能源需求增长总量的23％。据推算，2000-2010年我国石油需求的年增长率可能在4.3％～5.4％之间。由此我国石油需求量将在3.56亿～3.96亿吨左右。然而，目前国内石油生产能力已达到最高水平，不存在短期内即可开发或较大规模地增加生产能力。到2010年，假如国产原油维持目前1.6亿吨的生产水平，我国石油供给将有1.96亿～2.36亿吨左右的缺口。如此大量的石油进口，进口渠道中断和国际油价大幅度变动，都会对我国经济产生巨大影响。
（二）国际石油市场波动
国际石油市场波动严重影响了我国经济的发展。油价上涨直接导致外汇支出增加，净出口减少，进而降低经济增长率，据推算油价每上涨1％并持续一年时间将使我国国内生产总值增长率平均降低0.01个百分点。2000年国际油价上涨66.4％，影响国内生产总值8.8万亿元人民币，相当于损失600亿元以上。油价上涨还将拉动物价上涨。2000年，国际油价上涨导致工业品出厂价格上涨1.8％，竞争力下降，进而使我国的出口受到严重的影响。石油供应量减少对国民经济的影响远比油价上涨的影响要显著得多。据美国能源委员会和国防大学战略研究所估计，1973—1974年，1979—1980年两次石油危机期间，美国国内GDP下降了大约2％。我国以前虽然没有受到石油危机的影响，但今后难免。据国家统计局有关专家推算，在石油消费弹性系数、利用率和一次能源消费结构等保持不变的情况下，如果供应量减少1％将使GDP增长率在原有的基础上下降5.83个百分点，如果供应量减少5％或10％，则将使GDP处于负增长状态。
（三）石油地缘政治严峻
海湾地区是我国石油主要进口地区，中亚—里海地区是我国石油潜在供应地。但是，美国“9·11”事件以及由此发生的美国打击恐怖主义战争，使得北非—中东—中亚新月地带形势紧张，对这一地区石油地缘政治产生重大影响。美国决策机构直率地承认，海湾石油“一旦发生严重的供应中断，就会损害我们的经济利益和能源安全”并“影响美国外交政策的推行”，左右美国盟国的外交政策，“从而破坏盟国之间的团结”，使美国“失去他在冷战后的环境中充当世界领袖的地位。”美国还把中亚国家放在前所未有的重要地位，不仅必须加大外交和经济投入，还准备用军事手段来保障石油安全。美国和北约在中亚驻军，与中亚国家进行军事合作，结束对巴基斯坦等国的制裁，不仅有助于西方实业界加大对中亚地区的资金和技术投入，控制中亚能源的开发，而且还可以掐断中国与中亚地区的陆上通道。
此外我国石油海上运输安全也面临严重威胁。美国密切关注中国与海湾地区的商贸关系，认为中国有可能与海湾能源出口国进行军事合作。为此，美国对中国与伊朗石油贸易进行秘密调查。另外我们应该看到，美国拟用武力威胁攻打伊拉克，不仅会使海湾地区石油减产，而且可能使霍尔木兹海峡直接处在交战状态。最近出现的一个新动向很值得注意，即日本把南沙群岛海域和台湾海峡视为其“海上航路的防卫范围”。日本还拟以打击海盗为名派兵到马六甲海峡活动，以支持打击恐怖主义为名，派军舰深入印度洋，美国海军已利用新加坡作为停靠基地，控制了海上主要石油通道——马六甲海峡，直接威胁我国的油船运输安全。
二、目标、原则和战略体系
（一）我国石油安全总体目标和核心目标
我国石油安全总体目际是从我国国情出发，借鉴国外的成功经验，深化石油工业体制改革，推进国内油气持续发展，积极利用国外资源，建立节约型消费模式，提高应对突发事件能力，以较小的经济代价确保石油长期稳定供给，保障我国国民经济持续快速健康地发展，石油安全核心目标是保障国家的能源安全，这是因为：首先，中国正处在工业化中期阶段，重化工业是中国的主导产业，以能源密集型为主。因此，21世纪初，安全稳定的能源供应对中国经济发展具有重要的影响；其次，全球再次发生石油危机的可能性比以往进一步增大；再次，中国正在成为全球性的经济大国，就应该发挥全球经济大同在能源方面的稳定和制衡作用。
（二）制定石油安全战略的原则
研究制定我国石油安全战略应当坚持以下原则：一是石油安全战略与整个能源战略相结合。根据我国资源条件和消费增长趋势，统筹考虑煤炭、石油、天然气、核能及可再生能源（如太阳能、风能、地热能、海洋能、生物质能和废弃物能等）的协调发展；二是石油安全与国民经济可持续发展相结合。石油安全是国民经济可持续发展的保证，国民经济持续发展必然带来综合国力和国际地位的提升，又是分享世界石油资源、保证供给安全的重要基础；三是石油安全与政治、外交相结合。通过政治、外交途径，减少对抗、寻求合作，为我国石油供应安全创造有利的国际环境。同时，通过国际间的石油贸易合作，进一步提高我国在国际事务中的政治与外交地位；四是国内市场与国际市场相结合，立足国际大环境，充分利用国内国外两种资源，形成与国际市场接轨的市场供应体系。
（三）石油安全战略体系
作者认为，中国石油安全战略体系由三大战略组成，即可持续发展战略，石油储备战略和全球战略。可持续发展战略包括国内稳定供应战略、能源结构调整战略、节约能源消耗战略；全球战略包括进口多元化战略和石油企业走出去战略。
（四）中国石油安全战略具体目标
中国石油安全战略具体目标多种多样。可持续发展战略目标有二：一是石油资源持续供给、合理利用、降低成本，充分满足我国经济增长对石油资源的需求；二是用40年时间，即在中国实现人口零增长的10年，达到石油资源消耗率“零增长”（指动态地达到石油资源的消耗量）；三是石油储备战略目标有三：①降低突发性事件和国际市场价格剧烈波动造成的对我国资源安全的影响；②改善我国石油供应的脆弱性；③实行有限的战略储备。石油全球战略目际是：一要为我国未来经济的可持续发展谋取稳定的石油资源供应；二要正确认识中国在石油资源全球配置中的位置，有计划、有步骤地建立中国的全球石油资源供给体系。
三、21世纪初我国石油安全战略
（一）选择可持续发展战略
1.国内稳定供应战略。我国地大人多，经济建设正突飞猛进，石油安全战略基本上应立足国内，首要加强石油勘探投入，保证国内石油基本供给。当前，制约我国石油工业发展的瓶颈是资源接替紧张，东部老油田稳产增产的难度较大，为此，我们必须优先加强国内勘探资金的投入，保持必要的石油自给率，这是制定我国石油安全战略的一个基本出发点。现在先进的油藏成像技术，可以寻找深层和复杂油藏的石油储量，为我们提供了技术条件，但是国内石油勘探市场机制还不成熟，因此必须形成石油勘探领域的竞争机制，制定相关政策，引导企业增加勘探投入；次要引进和研发先进的开采技术，降低开发成本和风险。在英国、挪威北海最新投产的油田每桶原油生产成本还不到1美元，我国在开采浅海石油时还有待于进一步提高技术含量，增加经济效益。
2.能源结构调整战略。大力发展油气，积极因地制宜地发展风能、水能、地热，开发利用煤炭清洁化，高效化技术，改善能源结构。目前，天然气在世界一次能源消费结构中的比例已达到23.8％。专家预测，2010年后，天然气有可能超过煤炭、石油，成为世界主要的能源。我国天然气在能源消费中的比例仅为2.1％，远远低于世界平均水平，我国天然气丰富，目前已经具备发展天然气工业的资源基础和市场条件，力争用两到三个“五年计划”建成全国天然气工业体系，促进中西部地区气源的开发和东部地区能源结构的优化。在加快发展天然气工业的同时，必须统筹规划，重视煤层气的开发利用，并促进煤制气和煤炭洁净及煤制油技术的开发和规模化生产。我国还要重视能源替代和可再生能源的开发利用，以再生能源代替不可再生能源。比如我国水能丰富，但是开发程度低，全国平均开发程度为19％，低于世界平均水平22％，西部开发程度更低，不到8％。因此我国要大力开发西部水能资源，实施西电东送。此外，我国要加大新能源技术开发，发展核能和氢能。2001年，美国能源部提出21世纪原子能共同开发计划，得到了日、法、德等9个国家的响应，他们以2030年原子能的实用化为目标，开始共同开发，改变各国能源对石油依赖的能源格局。美国还在实施“零排放”计划，研制燃料电池和燃料电池发电机，把氢和氧转化为电能，以便减轻汽车对石油的依赖。日本在今后5年将投资8.8亿美元研究燃料电池和燃料电池汽车，到2020年，预算将达到40亿美元。面对新一轮的新能源技术开发，中国要制定战略计划，迎接挑战。
3.节约能源消耗战略。我国能源利用效率只有32％，低于国际先进水平约10个百分点。1994年经济合作与发展组织中的国家每万美元的能源消费量为2.97吨油当量，其中日本最低是1.61吨当量，而中国则高达14.29吨油当量，是世界平均水平的3倍，若中国的单位能耗达到发达国家水平，即使石油消费不增加，经济亦可再翩一番。因此，我国必须要加快建立节约型的石油消费模式，走出一条石油消耗低、发展速度快的新路子，我们可以采用下列措施：一是贯彻《节约法》，综合运用投资、税收、价格等经济杠杆，鼓励节约用油，杜绝和抑制无效、低效的石油消费，比如开征燃油税取代公路养路费，刺激我国汽车产业从降低能耗，节约燃油，降低成本出发；二是改善产业结构和产品结构，压缩高耗油产业，淘汰高耗能设备，开发节油型产品，推广应用新工艺、新技术；三是以立法为基础，修订和健全技术标准体系，完善节能、环保等测评指标，建立全国宏观节油监控网络，定期发布监控信息，对相关的设备和产品进行定期国家抽检。同时，切实加强行政监督和相关执法队伍建设。
（二）石油储备战略
石油储备可以作为国家宏观调控的重要手段和物质力量，是稳定供求关系和应付突发事件的有效手段，是保障国家石油安全的核心。它不仅可以保障我国的经济安全，还有利于我国在国际政治较量中站稳脚跟，取得主动，避免受制于人。有关专家们认为，石油战略储备上的投资应该被看成是为了避免国家发生经济灾难而投入的保险费，它的存在和使用减少了在石油供应中断时可能引起的经济混乱。通常，在战略石油储备的保护下，国内生产总值、净收入以及就业率都会有所增加，而通货膨胀率下降，只要爆发经济灾难有现实的可能性，就应该支付这笔保险费。这种保险费与为了应付严重石油危机而引起的经济混乱所需要付出的代价相比显然微不足道。
据估计，未来20～30年内，国际石油的勘探开发将达到最高峰，此后将开始下降。而21世纪初，美国等发达国家由于能源密集型产业已逐渐被服务业、信息业等知识技术密集型产业所取代，对石油依赖程度减少。因此，这段时期，是建立我国石油储备的有利时机。我国石油储备可以参考西方的经验。根据国际能源计划大纲，各主要石油进口国储备规模应相当于上年度90天的石油净进口量。我国理想目标应与美国储备石油的可供使用的时间量一致。由于财力有限，我国可适当降低标准，与国际能源机构提供的参考标准大体一致，到2010年应达到6个月左右（表1）。
表1 按国际能源机构标准衡量的各国石油储备量
国家
美国
日本 德国 英国
法国 荷兰 意大利
储备量（万吨） 7500 8383 3875 1441
2116 1841842
可供国内消费天数 30161 11565 94
192 81
英国储备大致为上年消费量；美国为国家战略石油储备，如加上石油公司库存，可保有一年的储备量
我国石油储备具体措施可以包括以下几个方面：①重点发展政府储备。我国石油储备还处在起步阶段，市场刚刚发育，因此，要利用中央财政资金建立国家石油储备。在西方，日本、美国和荷兰都有政府储备；②大力推动商业储备。由于政府的财力有限，因此石油相关企业可根据国家法律保持一定法定储备。西方国家主要以商业储备为主；③积极探索中介储备。目前，捷克、荷兰、芬兰、法国、匈牙利、丹麦和西班牙都有这种储备，在我国还没有兴起这个概念；④保持一定的资源储备。所谓资源储备就是为了国家的安全战略的需要，禁止或限制一些油田的开采。美国把整个阿拉斯加北部地区划给海军“仅供战争之用”，石油储量相当于从中东地区10的年进口量和从伊拉克50年的进口量。我国大庆油田的喇嘛甸油田，江汉油田的玉场油田都曾作为战备油田暂缓或限制开发。目前有关专家建议把一部分高产油井封存，以用做战略储备。作者认为，我国正在加紧现代化建设，石油紧缺，不宜封存高产油井作为战略储备。根据目前情况，可考虑在国家石油资源总体规划中将我国西部地区少量开发条件极为恶劣、成本高、在经济上不合算、企业不愿进入工作的地区，划为战略储备区。
（三）全球战略
1.进口多元化战略。重视通过政治、外交途径，改善与石油出口国，特别是中东、中亚、俄罗斯等国家的政府关系，争取签定政府间的长期、稳定的石油合作与贸易协议。世界主要石油进口国都采用这种战略。如美国在1999年进口石油中，加拿大和墨西哥占26.7％，中南美占23.1％，非洲占14％。我国石油进口过度依赖中东。这种状况有待改变，还需外交努力。
第一，巩固中东—北非石油供应国传统的友谊。我国原油进口主要来自中东—北非。1995年，从中东地区进口的石油占我国进口总量的45.5％，2000年这一比例增加到53.6％。从非洲地区进口的石油1995年占全部进口石油的10.8％，2000年上升到24.1％。近年来中东地区与我国进行石油贸易的国家，主要有阿曼、也门、伊朗、沙特、阿联酋，2000年又增加了伊拉克、科威特和卡塔尔，这些国家与我国有着传统的友谊。在开发中东石油资源时，应充分注意到西方国家与中东之间的矛盾以及中东内部各国家之间的矛盾。采取稳定现有基础，逐步扩张的石油战略。伊朗、伊拉克等国家应作为我国今后在中东石油市场扩大石油进口的重点突破口。对于北非，应充分利用我国在国际上的地位和经济技术优势，改变传统的资金援助方式，大力提高我国石油企业在这些国家中的市场进入度。
第二，加强与具有潜在能源供应能力的中亚国家关系。中亚国家特殊的地理位置和丰富的资源条件使其具有重要的战略地位，从而使其成为世界大国争夺的对象。美国中亚石油政策的核心内容是，支持西方石油公司主动参与中亚地区的石油开发，力图建立不经过俄罗斯或伊朗领土，直接将该地区的石油与欧美市场联系起来的石油运输通道。日本也积极提出针对中亚地区石油的欧亚大陆桥计划。为控制中亚地区，众多资本不计其利的长期投入和竞争。中国参与中亚石油开发对中国及中亚国家都具有极其重要的战略意义。对中亚国家来说，中国是中亚向东通往世界市场和出海口的必经之路；东向方案符合其能源出口渠道多元化的需要。对中国来说，参与中亚石油开发，可以确保石油供应陆上来源，连接俄、中东诸能源地域，获取长期、稳定的能源供应，有利于“东稳西进”中“西进”战略的实现，从而实现全国石油均衡发展。鉴于此，在开发利用中亚石油时，应把重点对象放在遭美遏制的伊朗身上。不仅可利用他有急于扩大石油销路动因和地处中东、中亚的双重身份，还可利用伊、美的矛盾，抗衡美对我们的压力，保证中亚石油对我们的供应。在具体操作时，应积极支持并参与伊朗、哈、土等推出的修建一条从里海经伊朗北部到波斯湾的管道设想。如果这条南向线路得以实现，我国与哈、土两国的管道建设得以最终完成的话，则中亚将与中东石油相连，我国不仅能获得中亚石油，还可获得中东石油。
第三，积极促进环太平洋产油国外交关系。对于我国周边及海上有资源利益冲突的地区，实行石油资源开发共享及刚柔相济的石油弹性外交，以避免我国的石油资源被蚕食。另外，我们要积极发展南美国家外交关系，进一步开拓南美市场。比如委内瑞拉是世界上第四大石油出口国，但我国与委国的石油合作还有待于开发，秘鲁同我国有着传统的友谊，我们要进一步加强与其合作关系。
第四，加强同俄罗斯的互利合作关系。俄罗斯幅员辽阔，有着丰富的石油资源。据国际能源机构报道，俄罗斯近年来增加对石油的投资，加强技术改造，2002年2月份重新成为世界头号石油产油国，这是22年来第一次。沙特降到第二位。最近几年来，通过增加石油产量，俄罗斯已成为西方石油的关键供应国。俄罗斯与我国是战略性伙伴国。目前，“上海五国”定期峰会对推动双边关系的发展具有重要意义。鉴于俄在中亚举足轻重的地位，以及俄在中亚石油竞争中的被动局面，我国应主动出击，合纵连横，联俄共同参与中亚石油竞争。当然，随着中亚石油的开发，我们也应灵活调整内外政策。
第五，参加各类国际组织，加强石油对话。石油消费按国际组织分类，经济合作与发展组织（OECD）的石油占全世界的石油消费的63％；欧盟（EU）占18％；亚太经合组织（APEC）占54.5％；东盟（ASEAN）占4.3％。美国、日本既是OECD和IEA成员，也是APEC成员，而我国只是APEC成员，参与世界石油事务的程度要低于美国和日本等国。为了在经济全球化中抢占国际石油资源制高点，我国应积极推动改进石油供应和需求信息的收集和公布工作，开展多边外交。组织各种形式的能源部长高峰会议，参与指定全球能源发展规划。同时，应进一步加强与世界石油生产国和消费国政府、跨国石油公司之间的交流与合作，建立长期，稳定的协作关系，形成利益纽带。
2.石油企业走出去战略。江泽民同志指出，“有计划、有步骤地‘走出去’投资办厂，与各国特别是发展中国家搞经济技术合作，这同西部大开发一样，也是关系我国发展全局和前途的重大战略之举。”1995年以来，我国石油工业发展战略进行了重大调整，从在海外购买储量、进行小规模低风险油田开发，转向了油田勘测生产和管道、炼厂建设等大型项目的综合开发，从资金投入转向了投资回收。1995-2000年，共签定7个海外石油勘探开发合同，一个炼厂项目和一个管道项目合同，累计投资100多亿人民币。这些项目分布在7个国家，基本形成了中东—北非，中亚—俄罗斯、南美三个战略发展区，形成一定规模的境外石油生产基地。2000年，中国石油集团海外原油产量达到1359万吨，其中海外份额油505万吨，相当于一个国内大型油田的产量。预计2005年海外份额油产量达到1500万吨，可为国家节约外汇30亿美元。
在对外合作中，政府对在海外进行石油勘探开发的公司提供经济支持优惠政策。一是借鉴国外一些成功做法，设立国家海外石油资源风险勘探专项资金，用于对拥有一定经济势力的国有大型企业从事境外勘探实行补贴；二是对国家石油公司跨国经营给予优惠贷款和财政担保；三是建立海外勘探开发储备金制度，石油投资损失准备金制度和勘查风险费用特别扣减制度等，对于项目未发现商业性油气或因自然灾害和战争因素受到失败，政府保证可以减免偿还贷款。企业在投资国进行勘探开采时可采用多种形式。一是购买股权，参与开发，获得股份油；二是签定产量分成协定，取得份额油；三是签定各种转让协定；四是直接投资开发油田。
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