中国工会立法的现状与发展——从中美工会立法比较视角，本文主要内容关键词为：工会论文,中美论文,中国论文,视角论文,现状论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中美两国工会及其立法的历史与发展
中华全国总工会。中华全国总工会正式成立于1925年5月1日，但成立不久，这一名称就因抗日战争和解放战争而暂停使用。1949年中华人民共和国成立后，中华全国总工会名称被恢复使用，其作为中国唯一合法工会组织的地位被正式确立。从新中国成立到20世纪70年代，中国劳动市场的特点是以劳动关系作为中国共产党进行政治领导的基本单位。这种劳动关系因其终身制特点而缺少流动性。理论上讲，作为中国领导阶级的工人阶级既是用人单位——国有企业的领导阶级，同时也是受雇于国有企业，因此劳资冲突和纠纷是不存在的。所以，劳动者的权利以及劳动者作为集体为其合法权益与雇佣者进行谈判协商的相关规范在立法中没有得到体现和重视。
改革开放以后，非国有企业数量的上升给中国劳动阶级的人口结构以及劳动关系带来巨大的影响。为了与经济的发展以及劳动关系的变革相适应，使工会更有效地代表劳动者的合法权益，全国人民代表大会在2001年对《工会法》进行了修改。修改后《工会法》中确立了中华全国总工会作为中国工会唯一合法的全国性工会组织的地位，并且将其目标和宗旨归纳为：中华全国总工会及其各工会组织代表职工的利益，依法维护职工的合法权益。同时，随着劳动争议数量的上升，出现了一系列规范劳动纠纷、和解，以及劳动者与用人单位进行协商的法律规范。然而，这些立法着眼于对个体劳动者进行保护，却从某种程度上削弱了劳动者的集体力量。
美国工会组织。美国劳动者组织以及工会的产生可以追溯至19世纪初期。1866年成立的全国劳工联盟号召了美国首次全国性的劳工运动，紧随其后，多个全国性倡导劳动者集体运动的劳动者组织成立。虽然这些集体组织没有受到明确的立法约束，但根据1890年谢尔曼反垄断法，尤其是联邦法院对LOEWE V.LAWLOR案的裁决，几乎大部分全国性劳动者组织的集体运动都受到很大程度制约。最终，1932年Norris-La Guardi法的颁布禁止了雇佣者通过劳动合同限制劳动者参加工会组织，工人的自由结社权首次得到法律保护。但使劳动者集体运动权最终明确确立并得到有效保护的是1935年颁布实施的《全国劳资关系法》。
1947年，《塔夫脱·哈特莱法》作为对全国劳资关系法的重要修订法案颁布实施，该法案在第一部分中体现了其立法目的：鼓励劳资双方就雇佣条件等内容进行集体谈判，保护劳动者的结社自由和自主选择的权利。
中美两国雇佣关系比较
在中国，“劳动市场”这一概念的引入时间不长。中国劳动市场的诞生始于1978年，这一年，在改革开放的影响下，中国的经济以及社会都发生了巨大的改变。Traub-Merz将这些改变以及中国劳动市场的发展与成熟划分为三个阶段：第一阶段，农村公社被由地方政府所有的乡镇企业代替，农业人口开始在乡镇企业中工作；第二阶段，产生了出口为主的经济开发区，政府放宽了非国有企业的设立条件，这些变化进一步提高了农业人口在非农产业工作的比例。更为重要的是，私营企业以及合资企业逐步占有市场中的重要位置；第三阶段，国有企业的终身制雇佣关系被有期限的劳动合同所代替，从出生到死亡的“铁饭碗”不复存在。这三个阶段的改变不但给中国经济带来前所未有的发展，同时也由于欠缺对新产生的劳动关系的法律规范，导致了大量的不规范劳动关系产生。
相比中国来说，美国劳动市场有较长的历史，并且相对成熟。美国劳动力市场的特征可以概括为以下几点：一是高度流动性，即劳动者在短期内经常性的更换工作行业和工作地区，这一特征在经济和科技的大幅度发展后尤为明显。二是灵活性，这一特点主要体现在劳动者可以灵活地调整工作时间和工作地点。这种在工作时间和地点上的灵活性促使了短期用工空缺的出现，增加了就业率。此外，大量移民，尤其是接受过高等教育的移民者成为美国劳动市场的一个重要组成部分。
中美两国工会现状对比
两国工会结构和作用不同。美国作为世界上最大的经济体，是政治民主、自由市场以及贸易经济下的资本主义国家，联邦政府避免对供求关系和州内经济进行干涉。在美国，法律承认工会代表不同行业的劳动者，并为劳动者争取权利和福利。近年来美国工会工作的重心是通过与雇主进行集体谈判，改善工作条件、提高福利待遇和工资。不仅如此，工会也通过调解劳动者与雇主之间的劳动纠纷以达到保障工会成员的福利待遇，防止雇主违反劳动合同条款的目的。美国大部分的工会都与特定几个大型保护机构结盟，如美国联合会工业组织(AFL-CIO)和Change to Win Federation。这些机构通过游说美国国会议员，倡导有利于工人的立法和政策。因此，当工会及其成员游说议员乃至竞选议员时，就在政治中扮演一定的角色。美国工会成员数量达到峰值是在20世纪50年代。而近年，工会成员的数量却在不断的下滑。即便如此，工会通过与相关维权组织形成合作关系在劳动者相关权利的保障方面还是具有较大的影响力，这种影响力表现在医疗保险、贸易政策、移民权利和最低工资方面。因此，在美国的中产阶级中集体谈判被视为一种争取更好的工资待遇、医疗保险、退休福利和平等工作晋升机会的有效方法。
为了调查和救济工会行动中的不正当行为，确保工会选举的公平合法，独立联邦机构全国劳资关系委员会于1933年成立。全国劳资关系委员会由两部分组成，一个是有五位委员的管理委员会，另一个则是由总统提名并通过参议院会议批准任命的主任检察官。主任检察官办公室监管四个分支部门，分别是建议、行政管理、运作和执行部门。委员会在全国分布有30个地区办公室，这些地区办公室承担了所在地区对不正当行为指控的调查和监督选举，并且就所进行调查给予初步意见。《塔夫脱·哈特莱法》将管理委员会和主任检察官的职责进行了明确的划分。管理委员会有听取上诉案件的司法职能，对提起上诉的不正当行为案件进行裁判；而主任检察官的职责则是调查并指控不当劳动行为。对不当劳动案件的处理可以分为指控，调查，自愿解决或提出控告，听证与裁定，强制执行与复审五个阶段。
中华全国总工会是中国的官方工会机构。历史上，中华全国总工会在中国共产党的领导下是中国的国有企业管理层和工人之间的联系的纽带。随着经济的改革与发展，私营企业的大量产生，中华全国总工会的核心作用也包含了组织私营企业中的劳动者。中国工会实行产业和地方相结合的组织领导原则，在各产业中分别建立全国的和地方的产业工会。省、自治区、直辖市和市、县的地方总工会，分别是当地产业工会和地方工会的领导机关。中国工会受同级共产党委员会和它的上级工会的双重领导，以同级共产党委员会领导为主。这种自上而下的结构，有利于国家政策的贯彻实施，有效保护劳动者的权利，并且促进地方基层工会组织的发展；但由于着重于贯彻上级工会的政策，存在着限制基层工会组织工作自主性，使得工会组织不能真正代表劳动者的利益的可能性。
两国工会会员数量及独立性存在较大不同。中华全国总工会和美国工会之间存在的一个显著的区别是二者成员在总量上的区别。事实上，美国劳动者加入工会比例在西方发达国家中并不高，《华尔街日报》在2010年的报道中指出美国的劳动者加入工会率为11.4％，而加拿大该比例为27.5％，德国为18.6％。并且，美国私营企业的劳动者加入工会率显著下降至1932年经济大萧条时期以来的最低点——仅有7％的非国有企业劳动者加入工会。据美国劳工统计局最新统计表明，在2011年，全美国加入工会的劳动者共计14800，000人。与美国情况不同的是，中华全国总工会逐渐成为世界上最大的劳动者组织。截至2012年底，中华全国总工会共计有成员2.8亿人，全国建立基层工会组织266.6万个，其中非公经济组织中的工会组织185.5万个。
工会的独立性是中国工会与美国工会之间的另一个区别。中华全国总工会是在中国共产党领导下的组织，这一点在《工会法》中明确得到体现：“根据党的基本理论、基本路线、基本纲领和工运方针，围绕党和国家工作大局，贯彻执行中国工会全国代表大会和执委会议确定的方针、任务和作出的决议。”中国的工会组织都隶属于中华全国总工会，并且接受全国总工会的统一领导。中国地方各级总工会委员会执行上级工会的决定和同级工会代表大会的决议，领导本地区工会工作，定期向上级总工会报告。相比中国各级工会之间的关系，美国的工会则相对独立，每个工会可以独立地制定不同的政策方案，平等地为代表某一地区特定行业的工人而竞争。工会之间不存在上下级的关系。而全国劳资关系委员会则只负责规范和监督不当劳动行为，每年调查逾20000例对不正当劳动行为的指控，并根据调查结果做出裁定。没有任何工会组织隶属于全国劳资关系委员会，全国劳资关系委员会的职责也不包括管理任何工会内部的事项。除了以上几点区别，中美工会的差异还体现在工会内部人事任免，工会资金来源方面。
两国工会工作内容存在差异。工会活动与经济和企业发展密切相关，相互影响。企业经营的好坏影响工会成员的福利待遇乃至就业率；而工会与企业的谈判是否顺利，也影响着企业的经营，因为如果企业无法接受工会所要求的条件，往往可能导致罢工，进而既影响企业正常经营，也由于企业可以合法在罢工期间雇佣替代员工，这就导致了参与罢工的员工的失业。
美国作为典型的资本主义国家，政府甚少对经济领域活动进行干涉，市场走向由供求关系决定。同样的，由于不受政府干涉和政策影响，美国工会为了追求成员利益的最大化以吸引更多成员，甚少考虑其行为和要求对经济和企业可能带来的负面影响。而在社会主义市场经济体制下的中国，政府在一定程度上通过规范商业运作，控制价格趋势等方法，仍然对市场有一定的影响和控制。而中国工会在接受中国共产党的领导时，会受到市场规范和经济政策的影响，既保护劳动者利益，也避免影响企业的发展。所以，中国工会组织着眼于调解和缓和用人单位和劳动者之间的矛盾，而美国工会则有可能因为就谈判内容无法达成一致意见，激化员工和企业之间的矛盾，甚至激发社会矛盾。由此可见，过度自由独立且缺乏有效规范的工会组织，反而潜在地影响社会的和谐安定，企业经济的正常运作和发展。
中国工会的现状与发展
国内工作方面。在中华全国总工会的领导下，全国各级工会帮助基层工会进行基础建设，以应对数量上升的劳动争议案件，维护劳动者权益。同时工会与法院合作，相互听取意见，化解劳动争议和涉诉矛盾。在发展集体协商制度的过程中，全国总工会要求各地工会积极参与地方各级人大、政府关于工资分配的立法和政策制定工作，逐步将集体协商机制法制化、制度化；争取对工资集体协商要约、程序、信息提供等设立必要的强制性条款，以强化工资集体协商制度的执行力，发挥工会组织和职工代表监督检查作用，确保严格履行工资集体合同。
国际工作方面。自加入世界贸易组织以来，经济的全球化和市场的自由化给劳动者带来了更大程度的自主性，同时也要求中国遵守国际劳工标准，即国际劳工组织保护劳动者权益的基本标准。中国作为国际劳工组织的成员国之一，在过去20年间已加入20个国际劳工组织公约。中国已经签署并生效的国际劳工组织公约主要集中在以下几方面：基本劳工权利，禁止雇佣童工，保障劳动者生命健康安全和劳动者休息休假的权利。根据这些已签订的公约，中国在工会立法过程中将国际劳工标准纳入国内法中，切实地落实这些公约赋予中国的责任。因此，中国的树状工会立法不仅包含国内立法，行政法规，也包含国际法和国际惯例。随着中国对工会立法及其在工会活动中实施的重视，国际劳工组织对中国国内工会工作的态度有所转变。过去，国际劳工组织谴责中国的政治经济体制限制工会的基本功能；但现在，中国工会与国际劳工组织和国际工会的关系正经历着显著的变化，二者间的密切联系与合作不断增加。国际工会从不同程度上认可中国的工会在保护劳动者基本权益等方面的工作，并肯定了中国工会正良性发展。
值得注意的是，仍然有国际工会和学者认为中国的工会立法工作在劳动者的民主与自由上还亟待完善。原因是在中国已经签署的国际劳工组织公约中，并不包含两项重要的公约—第八十七和第九十八号公约，这两项公约分别赋予了劳动者结社自由权和集体谈判权。然而，虽然中国尚未签署这两项公约，但是并不表示中国没有积极地在集体谈判和结社上做出努力与发展。根据《2012年中国人权事业的进展》白皮书显示，劳动者的各项基本权利得到有效保障。其中，工资集体协商获得积极推进，截至2012年9月，中国全国总工会签署工资专项集体合同122.8万份，覆盖企业308.2万家，覆盖职工1.5亿人，与2009年相比分别增长140％、241％和142％。此外，地方工会在企业中推广事务公开民主管理，全面展开集体协商。这些工作都说明，中国的工会工作正在良性地发展，有效地促进了基层工会中的民主与集体协商制度。
中华全国总工会虽然从形态结构上有别于美国的工会组织，缺乏美国工会之间的独立和自由竞争性；但是，在经济全球化的趋势下，中国工会组织较好地适应了中国社会的变化，并通过立法、监督以及合作等方式，争取最大程度地维护中国劳动者的权利，保障劳动者的利益。不可否认的是，在中华全国总工会最初成立时，其结构形式和设计是以国有企业占绝大多数为前提。而在当前，非国有企业，尤其是私营企业和合资企业比例大幅度提升，在过去以国有企业为主的计划经济体制下的中华全国总工会已经不能够完全满足中国现代工人的需求。2001年8月召开的九届全国人民代表大会常委会第二十三次会议已经对工会法修正案草案进行了审议，草案中增加了关于违反工会法的法律责任的条款。这样，中国工会立法才能真正成为工会组织和活动的保卫者，使中国工会制度法制化日趋完善。随着中国的社会主义市场经济的发展，中国的工会立法以及工会组织结构是否需要朝更加独立化、自由化和专业化的方向发展，是否需要向西方国家有所借鉴是当下值得思考的问题。