环境合作治理视角下的守法导则研究，本文主要内容关键词为：视角论文,导则论文,环境论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：D912.6 文献标识码：A 文章编号：1001-8204(2016)02-0029-06 2014年，我国对原《环境保护法》进行了全面修改，新法的一大亮点是加大了企业环境违法的责任，被称为“史上最严厉的环保法”。值得注意的是，我国政府也认识到企业守法的重要性，并从多个方面引导企业自主守法。为此，环保部发布了多部“企业环境守法导则”(如《制浆造纸企业环境守法导则》，以下简称为“守法导则”)。这一工作具有重要的实践意义和理论价值。从实践方面看，行政机关重视环境合作治理的作用，通过柔性方式来引导企业参与环境治理，提高环境保护的绩效，是环境治理方式的重要变革，因为“新兴的行政手法和政策工具为传统手法注入了新鲜血液，有助于最佳政策的形成。”[1](P39)从理论研究方面看，过去的环境法学侧重对环境立法和环境司法的研究，而对守法导则的研究，将研究视角转向对行政过程的研究，符合“新行政法”的发展趋势，即行政法的研究“不再以司法为中心，视野仅及于行政的边缘，而是要深入政府活动的核心。”[2]这种研究方法的转变，对于拓展环境法学的研究领域具有重要意义。本文将探索守法导则实践在环境治理上的意义，为我国环境合作治理提供一种新的思路。 一、应运而生：守法导则产生的背景 守法导则主要是关于企业环境守法的系统性知识，是环保部门利用专业知识和在执法过程中得到的信息制定的、提供给企业参考的一种指导性文件。守法导则的出现，与传统环境法遭遇的困境与环境法治理念的变化密切相关。 (一)守法导则的实践背景 现代环境法最初体现为“命令-控制”模式，即行政机关先确定污染排放标准，然后通过环境影响评价制度和环境许可制度来明确企业的环境义务，并在此基础上进行环境监察，从而依据环境监察结果对违法企业进行制裁，以确保环境法的有效实施，但这一模式过于僵化、执法成本过高。为了减少环境保护成本，许多国家在此基础上发展了“经济激励”模式，即通过经济手段将企业的外部成本内部化，通过环境成本的内化来激发企业环境保护的动力，但这种方式也存在整齐划一的缺陷。为了实现更好的环境治理，各国开始采取弹性规制的方式，即通过弹性的环境规制来引导、激励企业遵守环境法，甚至执行比法定标准更加严格的环境标准。如美国在1980年制定了“规制弹性法”，并在1996年将之修改成“小型企业规制实施公平法”。同时，美国总统也制定了行政命令，要求行政机关在确定规制方法时要考虑减少负担和保持弹性。在欧盟，弹性规制也大量出现，这种新型的规则被称为“自下而上的规制”“间接规制”或“弹性规制”[3]。 弹性规制的一种方式就是制定各种行为准则，指导和帮助企业遵守环境法律。西方国家早就重视企业环境守法问题，制定了一系列与“守法导则”相类似的文件，主要有守法指南、守法文件等(以下仍然主要简称“守法导则”)。例如，美国“联邦和州的行政机关越来越多地推介延伸项目和发布不具约束力的指南，以此来代替传统的自上而下的规则颁布、执行和实施活动。”[4](P108)其中美国联邦环保局在1996年到1999年间就颁布了2000多个指南文件[5]。欧盟也很早就认识到强制性的环境法是一种硬法，而仅仅依赖硬法来保护环境还是不够的，还需要借助软法来保护环境。例如，欧盟为了实施其水框架指令，制定了守法指南，对相应的技术和科学含义进行分析，以更好地实现水框架指令的目标。与此相似，欧盟在历史上制定了大量类似的指南，对于欧盟环境法的实施也起到了良好的作用[6]。 (二)守法导则的理论背景 这些国家之所以通过守法导则的形式来促进环境法的实施和企业环境守法，是由于现代国家任务发生了变化，即国家由消极地执法，向积极地引导企业守法转变。随着社会高度发达，国家任务已经不局限于传统警察国家的消极行政，而是要积极地履行职责以形成一种新型秩序。但现代国家面临的社会任务非常复杂，仅仅依赖于行政机关是不现实的，还需要社会中不同主体的配合，这样就形成了治理理论。 治理主要有如下特征：从主体上看，治理强调主体的多元性，即对公共事务的治理，不仅需要公共机构，而且也需要私人机构的参与，通过公共和私人机构的合作来实现治理目的；从过程上看，治理强调的是不同主体之间的沟通与合作，而不仅仅是公共机构的命令与私人主体的服从；从依据上看，治理强调的依据既包括正式的规范，也包括非正式的规范；从手段上看，治理强制政府需要采取积极、灵活的手段和方式来帮助其他社会主体，即：“政府必须从根本上放弃控制导向的行为模式，代之以引导取向的行为模式。其中，建构引导型政府职能模式是保证政府发挥引导作用而不是控制功能的正确路径。”[7] 从治理理论与实践可以看出，在治理的规范依据上，环境治理需要不同形式的软法。近几十年来软法现象大量涌现，“软法机制得到了相当程度上的运用，尤以环保、信息技术、劳工和消费者保护等领域为甚。”[8](P1)在治理理论下，各国强调以不同的行政形式来完成行政任务，既有传统的强制性行政行为，加强行政相对人的违法责任；也有非强制性行政行为，通过对行政相对人的帮助与指导来促成行政相对人的配合，实现环境治理的任务。例如美国环境法的实施中的非强制行政执法模式就取得了良好成效[9]。在美国的非强制性执法中，有大量守法导则这样的文件，以行政指导的方式来促进企业的环境守法。在其他国家，也有大量的非强制性的执法方式，例如日本的行政指导制度、加拿大的自愿守法行动、欧盟的生态管理与审计方案等[10]。 在这样的背景下，我国行政机关也开始进行非强制行政行为的实践，制定守法导则就是我国通过非强制行政行为来促进环境合作治理的一种新的尝试。 二、有的放矢：守法导则的功能 守法导则的名称复杂。例如，在英国，守法导则被称为“非正式规则”，其名目众多，包括操作手册、指南、指南要点、指导纲要、通告、白皮书、纲要计划、指导意见、部门通告等[11]。在美国，一般称为指南、纲要、声明等，并且将这些可以普遍适用的规则分为立法性规则和非立法性规则，美国的非立法性规则又可以分为解释性规则与政策说明，守法导则属于非立法性规则。国外的守法导则，不仅包括类似于我国守法导则这样的单纯政策与技术性指引，也包括一些裁量基准，还包括对违法行为如何处理的政策声明，全面地体现了行政机关在环境执法上能动作用以及执法的方法与态度。 我国目前的几部守法导则是综合性的，除了第一部分“适用范围、术语和定义”外，主要包括了三个部分，即环境法律与政策要求、环境治理技术指南、企业内部的环境管理制度等。这几个部分主要起以下几个方面的作用：一是明确企业法律依据。由于环境法律数量庞大，企业对于环境法律的了解存在一定困难，环保机关在这方面具有优势，可以帮助企业对我国环境法律加以整理，明确法律的含义，避免企业因对法律错误理解而违法，为企业守法提供可靠线索。二是明确国家环境政策。近年来我国的环境政策在不断变化，守法导则可以帮助企业了解国家环境政策和环境政策的发展趋势，有助于企业形成一定的预期，引导企业按照国家环境政策来安排未来的生产经营活动。三是明确环境技术要求。由于环境治理涉及较多的技术问题，国家在环境技术方面进行及时有效的指导，对于企业引进、改进和完善技术标准具有重要作用。四是帮助企业建立内部环境管理制度。企业的内部环境管理制度是提高企业环境守法能力的重要保障，企业建立自己的环境管理制度，可以从制度上来保证环境治理效果。守法导则不仅可以帮助企业完善已有的环境管理制度，还可以帮助企业逐步建立更加有效的环境管理制度。 从我国守法导则的上述内容来看，守法导则的主要功能还是着眼于对企业的帮助，以帮助企业节约寻求法律与政策的成本以及制度建设的成本，因为无论是寻求相应的法律和政策来源、理解法律与政策的准确含义，还是尝试建立新的环境管理制度，都是需要支付相应的成本。环境机关集中提供相应的环境守法制度，具有规模化的优势，可以大大节约整个社会的环境保护成本。具体而言，我国守法导则的主要作用有：一是帮助企业掌握环境法律和政策。企业环境法律和政策数量庞大、变动性强，守法导则可以帮助企业减少寻求法律和政策的困难，节省成本，避免因为不知道法律和政策而导致的违法和其他相关损失。二是帮助企业掌握相关的环境治理技术。由于守法导则是分行业制定的，具有很强的针对性，可以帮助一些企业改进生产流程中的具体环境技术。三是帮助企业建立全面的环境管理制度。企业的环境管理制度对于企业提高环境保护绩效具有重要作用，发达国家的企业非常重视建设完备的环境管理制度。由于我国的企业许多是一些中小型企业，它们在建立企业环境管理制度方面还存在一定困难，守法导则在建立环境管理制度方面对企业提供的帮助，可以节省企业特别是中小企业的成本。 虽然守法导则并没有强制企业按照守法导则的去做，从由于守法导则具有很强的针对性，有助于企业节约成本，使企业对未来发展有一个明确的预期，对企业具有很大的吸引力，也容易获得企业的配合，是行政机关利用柔性行政行为实现环境治理目标的新尝试。 三、不怒自威：守法导则的法律效力 (一)守法导则的效力问题 守法导则属于行政规范性文件，国内外学术界对于行政规范性文件的拘束力问题存在较大争议。根据传统的法学理论，行政规范性文件没有外部法律效力。例如，德国和日本学者普遍认为，行政规范性文件不是法的渊源，不能对公民的权利、义务发生拘束力，当然也不能作为行政行为的依据[12](P118)。在美国，根据法规权力的来源和法规的效力，可以将行政机关制定的规则分为立法性法规和解释性法规，立法性法规具有和法律相同的法律效果，而解释性法规，只具有说服力量，虽然法院一般对它尊重，但不一定受它的拘束[13](P352)。美国有学者就指出“立法性规则经常规定、修正与废除义务、权利或豁免。相反，非立法性规则不是运用委任性的法律制定权力，这样就不是行政法律。它们对公众、行政机关的职员与决定者提供指南。它们对公众并不具有法律上的拘束力。”[14]但实际上，这一情况已经发生了变化。为了保证行政机关履行职责，一些国家的理论界和实务界都认为应承认和尊重行政规范性文件的法律效力。例如，在欧洲，“诸如指南、行为准则这类的软法机制实际上仍然被认为具备完全的法律效力。”[15](P339)这在司法实践中也得到了证明，即“它们除非表达为非强制条款，否则它们通常被欧共体法院所全部支持。”[15](P340)而在美国，在对行政规范性文件的效力认定上更是发生了重要的变化。据研究，在美国一些联邦巡回法院里，立法性规则和解释性规则效果的传统区分已经变小了。1984年，最高法院在谢弗林诉自然资源保护委员会案中作出了里程碑式的判决，认为应该尊重行政机关对法律的解释，法院似乎给予解释性规则和立法性规则同样的效力。虽然在2000年的克里斯滕森诉哈里斯郡案有了一定的变化，但解释性规则仍受到法院应有的尊重[16]。从欧洲和美国的司法实践看，行政规范性文件的法律效力是受到了法院的尊重的，同时对于相对人的权利义务也产生了明确而实际的影响。 在我国行政规范性文件的效力也存在争议。一些学者认为行政规范性文件没有任何效力，同时《行政诉讼法》《行政复议法》和《立法法》中都没有明确规定其效力，主流观点将之排斥在法律渊源之外[17](P242)。但越来越多的学者倾向于承认行政规范性文件具有一定的法律效力，因为行政规范性文件的“民主性、科学性和规范性已经得到了长足的进步和发展，甚至已然获得了自治的正当性源泉。”[18](P82) 我国行政规范性文件的具体法律效力表现在：首先，行政规范性文件可以作为被援用的规则。许多行政法规范属于准用性法律规范，未规定行为规则的内容，需要借助于其他规范来具体实施，其中就包括行政规范性文件，行政规范性文件可以与这些准用性法律规范一起来约束相对人的权利义务。特别是在环境法中，一些法律规范需要借助于行政规范性文件来发挥作用，而环境标准、环境技术操作规程和环境管理制度的规范性文件数量庞大，这些规范性文件对于相对人的权利义务会产生直接影响。以新《环境保护法》为例，第46条第二款规定：禁止引进不符合我国环境保护规定的技术、设备、材料和产品。而“我国的有关规定”，主要是通过行政规范性文件体现的，这些行政规范性文件就是判断一定技术、设备、材料和产品是否符合我国环境要求的依据，进而直接影响其是否可以被引进到我国。 其次，行政规范性文件可以作为授益行政行为的依据。在现代行政法的视角下，对授益行政行为和损益行政行为法律依据的要求存在差异，授益行政行为的依据相对宽松，行政规范性文件可以作为授益行政的依据，即当行政规范性文件为相对人减少义务或增进权利时具有法律效力。守法导则，特别是一些政策声明，可以对相对人的行为进行激励，例如提供资金援助或者减轻对符合条件的违法企业的惩罚。 再次，行政规范性文件可以作为行政机关作出具体行政行为的理由和证据。例如对于企业违法行为的严厉制裁，可以通过国务院的严格环境执法的文件来加以证明，对于违法情节的认定，可以通过裁量基准来加以证明，这些规则都是行政机关作出决定的依据，体现了一定的政策需要，具有很强证明力。这些实际上相当于国外的政策声明，通过这些政策声明，可以对行政机关的执法行为加以规范，从而影响相对人的权利义务。国外守法导则作为理由与证据的现象也非常普遍，例如著名的谢弗林案中，美国联邦环保局将每一个工厂作为一个污染源正体现了节约企业成本的环境公共政策，可以成为具体行政行为的理由，从而得到法院的尊重。 从司法适用的角度看，我国法院对于合法的行政规范性文件也是予以尊重的。1999年最高人民法院《关于执行中华人民共和国行政诉讼法若干问题的解释》第62条第2款的规定：“人民法院审理行政案件，可以在裁判文书中引用合法有效的规章及其他规范性文件”，《最高人民法院关于审理行政案件适用法律规范问题的座谈会纪要》(法[2004]96号)中也规定：“人民法院经审查认为被诉具体行政行为依据的具体应用解释和其他规范性文件合法、有效并合理、适当的，在认定被诉具体行政行为合法性时应承认其效力。”从我国法院的态度来看，行政规范性文件的法律效力是得到一定尊重的。 (二)我国守法导则的效力 从法律效力上看，我国目前的几部守法导则，还不会对企业的权利义务产生一定的拘束力，主要原因就是这几部守法导则都是有关环境法律政策、技术和管理制度的罗列，既没有对企业行为的认定和具体要求，也不是有关执法的政策声明。从我国环境治理的实践来看，目前的做法是非常必要的，因为现行守法导则还是我国环保机关的一种新的尝试，主要是为了节约企业建立相关制度的成本，还没有其他的功能。这种指导行为没有强制性，不仅对相对人没有拘束力，而且法院也不会受理这样的案件，因为根据司法解释的规定，法院不受理不具有强制力的行政指导类的行政争议。从长远来看，今后我国的守法导则会朝着法律解释、政策声明甚至是公共警告等方向发展，此时守法导则的法律效力就会发生重要的变化。具体而言，守法导则的效力分为内部效力和外部效力两种： 守法导则的内部效力。根据行政法治的基本要求，行为机关必须遵守自己和上级机关制定的规则。因此，守法导则具有很强的内部效力。例如在英国，《警察与刑事诉讼法》就授权内政部发布《执行指南》，规定相关的事宜，如果不遵守《执行指南》虽不自动引发刑事或民事诉讼程序，却可引发纪律处分程序[19](P310)。由于各级行政机关必须遵守自己和上级机关制定的各类规则，这种内部效力实际上强化了对企业产生影响的外部效力。 守法导则的外部效力。从各国的理论与实践来看，守法导则对相对人的权利义务具有多种的法律效力：一是守法导则解释性内容的效力问题。守法导则的解释性内容，会对行政机关判断企业行为产生直接影响，从而决定企业行为的性质，并对企业的法律责任造成直接影响。例如环保部“关于机动车维修企业产生的废弃机油桶是否属于危险废物以及相关法律适用问题的复函”(环函[2011]87号)中对相关法律的解释认为：机动车维修企业将含有或直接沾染废机油的废弃机油桶与非危险废物毗邻并列存放，属于《中华人民共和国固体废物污染环境防治法》第58条第三款规定的“将危险废物混入非危险废物中贮存”。这种解释对相对人行为的性质认定产生了影响，从而对其法律责任产生影响。二是守法导则的技术性内容的效力问题。守法导则的技术性规范，对于行政主体判断企业生产过程是否合法也产生直接影响，例如我国环保部制定了《尾矿库环境应急管理工作指南》这样的文件，如果企业没有按照这一指南行事，行政机关就可以认定企业存在违法事实。三是守法导则的评价性内容的效力问题。守法导则的评价性内容，是行政机关进行裁量的重要依据。可以包括政策声明和裁量基准。关于政策声明，一些国家的环保部门作出的有关环境执法的政策声明，会影响行政机关的执法强度和对相对人执法的裁量，从而影响对企业行为的认定进而影响到企业的法律责任。关于环境执法的裁量基准，我国有关环境裁量基准已经大量推广，这些裁量基准会作为行政机关判断企业行为的重要根据，例如企业的违法行为是否严重、企业的行为应受到什么幅度的处罚等。可见，虽然守法导则没有直接确定企业的权利义务，但却可以对行政机关判断企业的行为产生影响，从而间接影响到企业的权利义务。 所以，无论如何认识守法导则的效力问题，在实际上守法导则都对相对人的权利义务产生直接或者间接的影响，具有很强的外部效力。 四、任重道远：守法导则的正当性及发展方向 守法导则的出现，说明我国的环保机关已经开始转变观念，从依赖于以威慑手段强迫企业守法，向借助于多种手段包括柔性化手段引导、帮助企业守法的方向发展。现代环境治理已经不局限于执法威慑，而是强调环境多元共治，强调企业主动积极地守法。行政机关利用守法导则的形式来引导与帮助企业守法，正体现了环境合作治理、多元共治的发展趋势。 (一)环境守法导则的正当性 一是从企业守法在环境治理的地位来看。现代环境治理需要不同主体的守法，而企业守法无疑是最为重要的一个方面。企业直接或者间接排放的污染物占整个社会污染物排放的比例是非常高的，企业的守法直接决定着环境治理的效果。而且，企业污染物的排放更容易监管，存在监管成本方面的比较优势。从环境多元共治的角度来，企业自主守法也是环境治理的重要方面，企业守法是合作治理的必然要求。 二是从企业的历史贡献来看。改革开放以来，政府对一些企业特别是中小企业的环境守法的要求是不高的，这些企业的守法能力也是不足的。而这些企业在历史上曾经为经济与社会的发展作出了巨大的贡献。如果在强力环境保护的背景下立刻强制企业承担过重的环境义务，对企业也是不公平的，违背了法律的正义价值。为了促进企业守法，就不能仅仅依赖强制性的执法手段，而是需要更多地给企业以帮助，帮助他们完成自主守法的转型。我国台湾地区也经历过这样的历史，我国台湾学者黄锦堂就认为：“由于台湾过去环境规制强度较低，因而，在今后的规制中应较多地采取劝告、引导的方式，特别是针对中小企业者，更是如此，绝对不能一禁了之。”[20](P28-29)这一思路也非常适合于我国当前的环境守法促进工作。 三是从企业守法能力来看。企业的守法，不仅环境立法和执法是否有关，而且也与企业守法能力有关。我国学术界有一种观点认为当前企业环境违法严重的主要原因是因为企业的“违法成本低、守法成本高”，因此需要加大企业的违法成本，通过提高企业的违法成本来迫使企业的守法。这一观点的依据是理性污染者理论，认为企业是完全依据成本效益的考虑来决定是否遵守环境法，但实际上企业违法不仅与责任有关，也与企业的守法能力有关。当前，我国一些企业守法能力严重不足，行政机关对于积极守法的企业也缺乏有效的激励措施，这实际上是不利于企业积极守法的。制定守法导则，是提高企业守法能力的重要举措，可以帮助与引导企业积极守法，形成行政机关与企业的良性互动，促进环境多元共治。 (二)我国守法导则的未来发展 守法导则是一种新型的环境治理方式，体现了行政方式的转变，对于这类新型治理方式的出现，有学者指出：“对于积极性指导型的环境保护政策，应当努力使其制度化，并充分引入参与型的环境理念，让环境规制具有更高的可接受性和实效性，并发挥其实现公共利益的良好效果。”[21](P7)这一观点对我国未来守法导则的发展完善是十分有益的。 一是重视守法导则的激励性。如前所述，我国守法导则的内容主要是对环境法律政策、技术指南和企业的环境管理制度的列举与汇编，属于纯粹的技术指导。虽然这是必要的，但仅仅有这些还是不够的。从实用主义立场和法律价值的角度来看，行政机关不仅需要在技术上对企业进行帮助与引导，还需要表明自己对企业守法的态度，从而更好地引导企业按照行政机关引导的方向作出一定的行为。从国外的类似守法导则的功能来看，行政机关更加重视的是明确对具体法律的理解(法律解释)和对具体技术的要求(技术指导)以及对守法政策的强调(政策声明)。最典型的是美国的解释性规则和政策声明，“解释性规则”，通常用于解释它所制定的法令或规制措施，而采用“政策声明”则用以表明行政机关做出裁量决定时的一种态度[22]。 例如，1986年美国联邦环保局出版了“环境审计政策声明”，宣称将要考虑环境执法的背景，通过环境审计的方式来确保公司环境合规则性。1995年美国联邦环保局颁布了“自我管理的激励机制：发现、信息披露、纠正和违法预防”，鼓励企业在环境守法上做出更多的努力。2005年美国联邦环保局又发表了“聚焦合规性的环境管理体系”，鼓励所有组织确保合规[23]。这一系列的规则，将行政机关对于企业的激励政策清楚地表达出来。同时，国外还有大量的裁量基准，对于企业的行为也具有很强的引导作用。国外的这些做法对于我国具有相当大的启发意义，即不能仅仅依赖于发布我国当前的守法导则这样的技术性规则，还需要更多地制定表明行政机关对于环境守法的态度和环境行为裁量基准的守法导则，从而更好地体现行政机关的能动性。 二是重视守法导则的实用性，包括完善守法导则的实用性和守法导则的体系化。就前者而言，我国目前的守法导则还局限于对环境法律与政策的列举。由于环境法律数量庞大、理解困难，环保部门可以通过对环境法律的解释来明确环境法律的意义。而从国外的经验来看，对于环境法律的解释说明是行政机关开展守法导则实践的重要任务。在国外，这些非立法性规则，不仅可以对行政机关内部人员的行政判断起到裁量基准的作用，统一环境执法的标准，而且还可以向企业明确宣布环境法律的准确含义，帮助企业理解与遵守环境法律。这样就可以大大提高环境守法的水平，提高环境守法的能力。我国的守法导则今后更应该加强对环境法律含义的宣传与解释，更好地帮助企业理解环境法律的意义与适用趋势。 就后者而言，未来我国各类守法导则将大量出现。此时，如何保证守法导则内容和编排体例上的体系化，避免大量守法导则出现而导致的规范内容的碎片化，是一个值得关注的问题。守法导则的体系化包括内容上的体系化和体例上的体系化。内容上的体系化主要指的守法导则应包括技术上的帮助、应用上的解释和守法激励政策等方面；而体例上的体系化主要指的是守法导则应以简便明了的方式，特别是建立电子化存储方式，以便于企业检索与使用。 三是重视守法导则的程序问题。守法导则这样的非立法性规则制定程序，也是一个争议不休的问题。在美国，一部分学者认为守法导则应满足立法性规则“公示-评论”的正式程序要求，但这样的弊端是增加了其成本。也有一部分学者认为“在非立法性规则制定过程中应提供颁布后的参与”[14]，通过颁布后参与来满足程序要求。而在英国人看来，美国模式不合其口味，有点形式主义、过分概念化。他们拒绝对“非正式规则”规定过于详细的程序，因为这会损害规则的灵活性与便捷[11]。我国守法导则在制定过程中，通过征求意见稿的形式来征求社会公众包括企业的意见，也是一种公众参与的方式。这样做不仅提高了守法导则制定上的灵活性，也体现了一定程度的公众参与。当然，如果一些守法导则对企业的权利义务有较大影响或者根据法律规定或者行政机关认为需要更加充分的程序，也可以在程序上更加重视公众参与和说明理由问题。 另外，从行政合法性要求来看，如果行政机关在守法导则中作出明确的承诺，行政机关应履行承诺并保护相对人由此获得的利益。 五、结语：走向合作的环境治理 虽然守法导则只是行政机关履行职责一种方式，但这种方式体现了环境治理理念的可贵变化，即守法导则体现了行政机关与企业的良性互动，是参与型环境合作治理的一种形式；守法导则也提高了企业环境治理的实效，体现了环境合作治理的有效性。这是环境治理的一种新型尝试。今后，我们应以此为契机，不仅要探索更加有效完善的守法导则，增加守法导则的功能，并利用行政指导和行政合同等非强制性行政方式来获得社会和企业的合作，以现实环境多元共治、多手段共治，为环境治理能力和环境治理体系的现代化探索出一条新型发展道路。标签：法律论文; 规范性文件论文; 治理理论论文; 法律制定论文; 法律规则论文; 行政立法论文; 环境保护论文; 环境法论文; 环境管理论文; 时政论文;