浅析亚洲危机后的日本对亚援助政策，本文主要内容关键词为：亚洲论文,日本论文,危机论文,政策论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：F131.351 文献标识码：A
文章编号：1003—7411（2000）03—0051—（03）
1997年亚洲危机以来，日本政府的对亚援助政策也正在发生变化。本文拟对这种变化的特点及其战略目的做一探讨。
一、日本对亚洲援助政策的变化
（一）建立“官民并举”的援助框架
日本政府在亚洲经济危机发生后以“宫泽构想”为起点，不断加大对亚洲的援助力度、力图通过多种途径对亚洲实施援助。众所周知，长期以来日本政府的对亚洲援助框架主要体现在具有官方性质的政府开发援助（简称ODA）上， 其中日元贷款也构成了“宫泽构想”的主要支柱。但是，随着亚洲各国开始从经济危机中逐渐摆脱出来，不良债权问题的处理等仍需巨额资金投入.仅仅靠政府资金的援助是远远不够的， 因此有必要发挥民间资金对受援国进行投资的积极性，由于遭受危机的亚洲各国本身现已无力对民间金融机构的融资活动提供信用保证，如何活用民间资金便成为克服官方援助局限、加快亚洲经济复苏的一大课题。
在上述背景下，1999年5 月日本宫泽藏相在亚太经合组织财长会议上向外界正式公布了“亚洲民间资金活用构想”，该构想的支柱是：活用日本输出入银行等的保证机能，设立总额达2兆日元（约170亿美元）的援助框架；创设由日本等国参加的论坛组织，以便整顿和培育亚洲的债务市场。这是一个试图吸引亚洲域内外民间资金流入受援国的构想，日本政府通过该构想对受援国政府发行的债券及银行借贷等提供金融信用保证，甚至在造成呆账的情况下可由日本来替代支付，这样亚洲各国就能够以日本的金融信用力量为后盾来获得低利息的资金融通。至此，日本对遭受危机的亚洲各国的援助框架主要由四部分构成：（1 ）日本出资3875亿日元（约32.3亿美元）通过亚洲开发银行设立的亚洲货币危机援助资金来实施援助；（2）通过总额达300亿美元的“宫泽构想”来实施援助；（3）其他框架的援助；（4）通过总额达2兆日元（约170亿美元）的“亚洲民间资金活用构想”来实施援助。另据报道，1999年10月，由日本输出入银行和海外经济协力基金进行统合将新成立国际协力银行，既为“亚洲民间资金活用构想”提供保证机能，同时也意味着日本的对外援助体制将分为政府开发援助和新成立的国际协力银行两大部分，呈现出“官民并举”的发展趋势。
（二）以实施经济改革为援助条件
90年代前半期，冷战后日本对外援助政策中的一个重要变化，就是日本政府公开在援助问题上附加政治条件，即所谓的“经援政治化”问题。根据1992年日本政府通过的《政府开发援助大纲》中的规定，受援国的军费开支、武器制造与输出入动向、受援国的民主化进程等安全战略方面的因素，成为影响日本援助数额分配的决定性因素。此后，柬埔寨等热点问题的解决成为日本对外援助的特别关注的对象，成为影响日本援助数额分配的决定性因素，并从ODA大纲的观点出发对1994 年中国的地下核试验进行了牵制，当时，日本政府在实施对外援助时虽也鼓励受援国政府在导入市场型经济体制上所做的努力，但范围主要局限于前苏联、东欧国家，并且是从配合美国全球安全战略的角度出发的。
然而以东亚经济危机为转折点，日本政府的对亚援助政策在坚持上述原则的同时，又提出新的援助附加条件。1999年4月30日， 日本政府确定了对处于经济危机中的亚洲各国实施融资的“新支援政策”，其条件是要在日本的主导下实行经济结构改革。（注：（日）对亚洲实施新支援政策[N].读卖新闻，1999—05—01.）日本已明确表示， 首先向对于正在推进由社会主义经济向市场经济过渡的越南提供5 亿美元左右的融资，其中1亿美元是由政府出资的日元贷款，其余4亿美元是日本输出入银行的融资。值得注意的是，此次日本对越提供的5 亿美元融资与先前对个别事业的融资完全不同，通过国有企业改革及民间企业的育成等促进经济结构改革是“新支援政策”的最大特色。日、越两国政府正在以下三个方向进行磋商：有关对国有企业实施外部监督检查等的改革；对中小企业进行融资贷款的公共金融机构改革；撤销进口限制等的非关税壁垒。日本政府将向越南派出调查团并最终敲定作为援助前提的经济结构改革的具体内容。
以越南为范例，随后“新支援政策”将被日本政府推广到其他亚洲国家。这也表明日本对遭受危机的亚洲各国的经济援助开始进入第二阶段，即由直接的金融援助向国内经济环境的治理转移。
（三）援助领域向国内社会问题扩张
从确保能源和资源输入市场的经济安全战略的观点出发，从50年代中期至80年代末，日本对外援助额的大部分都投在受援国的基础设施建设和资源开发上。进入90年代后，日本对外援助政策的新动向是大力推进所谓“环境外交”，环境保护成为日本政府对外资金援助和技术援助的立项重点。1992年的日本ODA大纲中也做了规定， 要兼顾资源开发与环境保护。此后，每年的ODA 白皮书中都有专门章节来论述日本的环境援助政策。
以亚洲危机为契机，随着一些东南亚国家国内社会问题的深刻化，1999年5月日本政府又进一步提出要向亚洲提供“总括性”支援， 援助的重点也将放在受援国的贫困救济、药物污染、防止犯罪等国内社会问题的解决上。（注：（日）对亚洲实施总括性援助政策[N].读卖新闻，1999—05—31.）1999年8月底，派遣以日经连会长奥田硕为团长的“亚洲经济再生调查团”访问了处于危机中的各国，探讨亚洲各国今后的必要援助内容，归纳整理具体对策并向小渊首相提出建议。早在1998年年底的日本—东盟首脑会议上，小渊首相曾表明了将“人类的安全保障”作为亚洲外交基本理念的想法，可以看出所谓的“总括性”支持政策实际上是将该想法予以具体化的第一个机会，也意味着日本的对亚援助正向着受援国的国内社会问题领域扩张。
需要指出的是，日本对亚援助政策的上述变化，是与亚洲危机后日本政治经济利益的再调整紧密相联的，蕴藏着深刻的战略目的。
二、日本对亚援助政策的战略目的
（一）促进日本经济复苏
1997年亚洲经济危机发生以来，日本经济已连续两年负增长，并陷入严重的衰退局面。其中，占日本出口四成以上的对亚洲出口大幅度下降，使整个出口增势大为减缓甚至减少，这是导致日本经济形势进一步恶化的原因之一。尽管如此，1998年日本对亚洲的ODA 实施数额从1997年的31亿美元增至52.8亿美元，涨幅近70%。（注：（日）ODA8年连续位居世界第一[N].朝日新闻，1999—06—11.）在发达国家对发展中国家的资金移动（包括官方和民间）大幅度下降的背景下，日本对亚洲援助额的激增显得尤为突出，其目的就在于促进日本经济早日复苏。为了使处于萧条状况的日本企业增加参与项目的机会，1999年4月， 日本政府时隔11年后再次对贷款规定“附加条件”，即贷款实施项目的主要合同对象必须是日本企业。同时为援助订单减少的当地日资企业，采购条件规定接受特别日元贷款的国家有义务用半数以上的贷款从日本企业和当地日资企业采购。（注：（日）亚洲支援的特点日元贷款[N].朝日新闻，1999—04—01）本来，特别日元贷款不同于一般日元贷款，现预定在3年时间里发放6000亿日元， 其融资条件也比一般日元贷款优惠，利息为1%，偿还期为40年。但是， 受援国因失去了通过国际投标的方式选择最低价格的供应商的可能性，将使它们从援助中所获得的实际利益大打折扣。这种束缚性援助被日本政府变为对本国企业变相的出口补贴。
影响日本经济增长的不确定因素较多，前景依然严峻。金融机构的不良债权处理、负债企业的债务削减等，既是日本经济也是接受援助的亚洲各国经济所面临的共同课题。日本政府之所以在大幅增加官方对外援助的基础上，又推出“亚洲民间资金活用构想”以弥补官方资金的不足，并谋求建立“官民并举”的援助体制，其意义就在于此。诚如一些亚洲受援国所指出的那样，与具体的援助数额相比，日本的景气回升才是对亚洲最重要的援助。 （注：（日）日本的景气恢复是最重要的[N].读卖新闻，1999—05—02.）同样道理，亚洲各国走出危机、恢复经济对日本的景气回升而言也是最重要的，日本对亚援助政策的强化只是实施这一过程的手段而已。
（二）推动日元国际化
日元国际化，是指在国际交易中更多地使用日元、扩大日元的收付范围和提高日元作为储备货币的作用。在1997年亚洲危机中，日本政府采取放纵日元贬值的利已做法使许多东南亚国家深受其害，并削弱了日元的国际信赖程度，导致日元作为国际基轴货币的地位有所下降。1999年1 月欧元的启动使日元的弱势地位更显脆弱且可能最终降为地区性货币，日本政府被迫开始加快探讨日元国际化对策的步伐。从日本政府的日元国际化对策来看，其目标重点是要在日元使用比例较高、欧盟国家影响较小的东亚地区寻求突破口，努力建立以东亚为中心的日元圈。同时，在亚洲各国中也出现了探讨亚洲货币体系建设问题的新动向。
与这种动向相适应，1995年5 月日本宫泽藏相在亚太经合组织财长会议上提议，探讨建立使货币与美元、欧元、日元等挂钩的“一揽子货币制”。（注：（日）提倡“一揽子货币”[N].读卖新闻，1999—05—16.）客观地看， 此次亚洲金融危机的爆发与亚洲各国货币过分地依赖美元的体制是分不开的，是以美元支付的短期资金的急速流出而引发的。以此为依据，日本政府主张作为“亚洲民间资金活用构想”的支柱之一，必须发育东京、香港、新加坡等地的债券市场，构筑不受短期资金流动影响的金融体系，其实质是构筑不以美元作为结算手段的金融体系。目前，日本政府除了对内改善结算体制、强化精通亚洲业务的公司外，对外则不断呼吁亚洲各国加强团结、成立以探讨如何培育亚洲债券市场为目的的论坛组织。无疑，随着整顿亚洲债券市场进程的不断展开，日本政府必将大量增加日元债券的发行、扩大日元的使用范围。
事实上，从“宫泽构想”到2兆日元的追加援助， 乃至整顿亚洲债券市场与“一揽子货币制”的倡议，这一系列的援助政策无不含有促进日元的利用、推进日元国际化的战略目的，只是近来愈发明显而已。
（三）争夺援助主导权
亚洲危机后美国军事势力重返东南亚，并通过美国主导下的IMF 体制对处于危机中的各受援国提供了最初的、迅速的援助。与此相反，日本不仅反应迟缓而且一度丧失了在对亚援助问题上的主导权。亚洲地区，尤其是遭受经济危机打击的亚洲各国，长期以来是日本唯一的重点受援地区，甚至被日本政府视为争当政治大国的势力范围基础，与日本自身的政治、经济、安全利益密切相关，日本不可能坐视对亚援助发言权的逐步丧失。另外，对外援助也向来是实施日本外交的重要首选手段，往往带有明显的政治战略性。因此，最近日本对亚援助政策的加强与调整，其目的首先就是为了争夺对遭受危机的亚洲各国的援助主导权，长远看来还具有与美国争夺亚太的色彩。
日本以前对处于危机中的国家的援助是通过IMF、 世界银行等多边框架来实施的，是“不见身影的”援助，而在这次IMF 对亚洲各国的援助过程中，出现了“IMF的处方是失败的”批判声音，印尼等国认为IMF型的经济结构改革“不符合亚洲的国情”。同时，在日本政府内部也强烈要求“追随IMF 来使用巨额资金不如实行见到脸面的援助”（注：（日）谋求“日本主导”[N].读卖新闻，1999—05—01.）。 这与实行直接介入受援国经济结构改革的“新支援政策”是相关的。例如越南，早在1993年11月开始接受IMF的贷款融资之后， 与谋求资本与贸易急速自由化的IMF形成对立，1996年以后融资被冻结。针对这种情况， 1999年4月日本之所以做出对越提供5亿美元援助的决定，就是想以越南为范例来证明IMF型改革并非万能的、 日本的独立援助才是适合亚洲各国国情的，为今后在其他受援国推行日本主导下的援助计划作铺垫。该问题的实质是日本政府利用IMF 在一些受援国推行急进的经济结构改革计划所造成的失误，以此为突破口从IMF 手中重新夺回亚洲危机后的对亚援助主导权。
当然，取得对亚援助的主导权并非日本政府的最终目的，其真正的目标是对亚太事务的主导权，这就表现在日本对亚援助政策对受援国内社会问题的介入上。虽然对大多数受援国而言，日本的援助政策仅仅在贫困救济、防止犯罪等问题上有所涉及，但存在着进一步扩大、加深的可能性。在这方面，日本对柬埔寨的援助是一个较为突出的个例。1999年2月在东京召开的柬埔寨援助国际会议上决定提供1999年度4.7亿美元的援助。其中日本除了提供1亿美元的援助之外，又决定时隔31 年后重开日元贷款。同时，作为条件柬埔寨将削减军警、实施行政机构透明化等。
总之，亚洲危机后对外援助在日本政府的亚洲外交中的地位得到提升，密切关注日本对亚援助政策的新变化及其蕴藏的战略目的，对于正确判断走向21世纪的日本国家发展动向具有重要意义。
收稿日期：2000—02—21