利益博弈下的教育政策失真研究——以义务教育“择校生收费政策”的执行为例，本文主要内容关键词为：政策论文,为例论文,义务教育论文,利益论文,择校生论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
[中图分类号]G510[文献标识码]A[文章编号]1002-4808(2007)04-0010-03
教育政策执行过程中，存在着具有多元利益诉求的利益团体，其中不同的利益主体往往从自身的需要和利益出发作出政策选择，这就有可能产生由于利益团体之间的利益博弈而导致政策失真现象的发生。何为教育政策失真？袁振国认为：“制定教育政策的目的在于通过对它的有效执行而实现其政策目标。然而，由于受诸多因素的影响，教育政策在实际执行过程中，往往会出现执行活动及结果偏离政策目标的不良现象，我们这里将这类现象通称为教育政策失真。”[1] 从利益团体的视角出发，地方政府由于地方利益团体之间的利益博弈而使中央政府的教育政策失真是一个不容回避的话题。正如一位地方教育官员所说：“(中央的)经都是好经，关键是让歪嘴和尚念坏了！”本文拟以“重点学校办分校收取高额择校费扭曲国家义务教育收费政策”为例，说明国家利益、地方利益、学校利益和民众利益之间的相互博弈而导致教育政策失真的机制与特点。
一 “义务教育择校生收费”：国家利益的政策表达
政策是政府用以解决社会公共问题的基本手段，同时也是政府利益的表达载体。关于义务教育择校生收费问题，中央政府分别在1995、1996和1997年连续三年相继颁布相关政策，表达中央政府在这一问题上的坚决态度。
1995年，中纪委全会后，国家教委迅速发文治理中小学乱收费，判定“择校生问题已经由高中阶段波及到义务教育阶段的初中和小学”，明确规定“九年制义务教育阶段初中和小学必须坚持就近入学原则，不准招收‘择校生’，严禁把捐资助学同录取学生挂钩”。
1996年，中央政府颁发《关于1996年在全国开展治理中小学乱收费工作实施意见》，要求对“义务教育阶段公办学校现仍在招收‘择校生’的，当地政府和有关部门要采取果断措施首先解决好高收费问题”。
1997年，中央政府又颁布关于《规范当前义务教育阶段办学行为的若干原则意见》，提出：“用三年左右的时间，在全国范围内使义务教育阶段免试、就近入学和不招‘择校生’‘变相择校生’的原则全面贯彻落实”。
从上述系列政策可以看出，中央政府的政策利益选择非常明确，那就是义务教育坚决杜绝乱收费现象，应坚持“就近”方便群众子女入学的原则，不许向义务教育阶段的学生收取高额的择校费。这从后续的一系列文件、政策中均可以看出国家对这一问题的明确态度：义务教育应坚持少收费直至免费的“义务”理念。但是，地方政府又是如何通过地方政策表达自己的利益选择呢？
二 “义务教育择校生收费”：地方利益的政策表达
从1996年国家发文治理乱收费至今，已经过去十来年了，但治理择校生乱收费的一系列政策执行效果并不理想。面对中央政府的政策，一些地方政府在地方利益的驱使下，采取打擦边球的做法，从政策上给义务教育阶段学校收取择校生提供方便。最典型的做法就是把择校生正规化，择校费成为明码标价，下表是2005年某市物价部门、教育部门批准的部分初中分校收费标准：①
单位 元
学校名称 收费标准(每生每年)
三中分校初中 5000
四中分校初中 6000
五十七中分校初中6500
七中分校初中 7000
上述学校均为该市公办义务教育学校的“分校”，公开的称谓是“公办民助”，实际上仍为政府举办的“公校”。因为公办学校与民助分校是一套师资，统一的管理机构、统一的教学计划与安排，找不出民助分校与公办学校的区别何在。某市督导暗访小组无意中的发现揭开了名校办分校的秘密：暗访督导小组原本是想查看中原某市某学校的收费情况，却意外地发现挂着同一牌子的一所学校竟然有4所学校的称谓，督导组发现4所学校的行政人员交叉任职，两校本部都可以招收择校生，而两个分校又可以招收分校生。按国家规定，分校必须是以民营资本为主体，但是现在他们却以国有资产的法人代表出面贷款办校，所建学校定性为民办，学生为高价生。[2] 暗访小组上述发现表明，“公办民助”这一政策是地方政府在“择校生收费”问题上的利益表达，它“实际上是(地方政府)给重点学校的初中以政策出路。它们以‘改革’的名义转制成民校，名义上独立，实际上又没有分开，教育、财政、领导都是原来的，既能保留用纳税人的钱堆起来的教学资源，又能以‘民校’的壳，不受约束地收费。”[3]
地方政府是地方利益的代表，何为地方利益，它是由哪些团体的利益组成？本研究试图结合义务教育来确定地方利益的内涵，并描述地方利益团体之间利益博弈的机制与特点。
(一)地方居民的受教育利益
对于地方居民来说，接受优质的义务教育服务是大家共同的愿望，这一点是毫无疑问的。但是，每个地区能提供优质服务的学校毕竟是少数，难以满足民众接受高质量义务教育的要求。在民众的压力下，地方政府试图对重点学校进行“扩容”，利用已有名校的良好声誉，兴办分校，使那些有迫切接受优质教育要求的家庭子女进入分校接受优质义务教育。分校与本校实质上是一个学校，唯一的区别是分校收费，这一点学生家长心知肚明。虽然上分校家长需要付一笔较大的费用，但的确扩大了优质教育的服务对象范围，使部分家长的教育利益得到维护。从这一角度出发，民众是“心甘情愿”的，有家长称：“学校让我领回多交的借读费，我还真不敢领，怕学校报复孩子，不让孩子就读怎么办！”一些家长收到学校的退款，又偷偷退了回去。所以，如果从民众利益的角度出发，在一定程度上，“名校办分校”维护了部分民众的利益，是民众利益在无奈情况下促使政府做出的一种政策表达。
(二)地方政府的行政利益
公共选择理论认为，政府同样是一名“经济人”，具有公共性与私人性的双面实体。公共性在于政府的行为目的是调节或满足社会的需求。私人性在于执行政府职能的个体是追求自我利益最大化的“经济人”。作为地方政府，总是想以尽可能少的经济投入，获得较大的义务教育质量回报，取得较大的义务教育“政绩”。为此，名校就成为地方政府教育部门工作“政绩”的最直接体现。如何支撑“名校”硬、软件建设，如何扩大自己的“政绩”，巨大的资金需求只有靠给学校“优惠政策”来解决，名校办分校就是地方政府扩大自己政绩的一种作法。此外，名校收的择校费，一部分要上交教育主管部门，上级主管部门又把这部分资金用于补充办学经费不足的缺口，于是也缓解了政府投入不足的矛盾。某市物价局行政事业收费管理处处长的话，道出了分校择校费对于地方政府的利益所在：“(收取择校费)是为了缓解教育投资不足，同时，高中不属于义务教育，家长掏钱供孩子上学是理所当然的。初中建分校，也出于以上考虑。收费的标准，高中择校费是参照学校的投入和其他费用算出来的，初中分校的费用是参照国家对每个学生的投入计算出来的。”[4] 某省教育厅纪检室一名负责人称：“要想遏制教育乱收费的现状，不改变教育投资的现状，一切都是纸上谈兵。”[4] 所以，收取择校费实际上是地方政府教育投入不足的弊病与负效应，屡禁不止是地方政府保护自身利益的需要。于是，“在主管部门的暧昧态度下，一些学校偷换名目，(择校费)照收不误”[3]。总而言之，在“经济人”角色的假设下，政府行为不过是这些自私而有理性的人在一定制度约束下的行为的结果与表现。地方政府为追求地方利益最大化的行为，可以使地方政府扭曲执行中央政策，最终导致上级政策的失真。
(三)学校的发展利益
虽然政府的投入政策一直向重点学校(名校)倾斜，但比起这些学校的实际需求，财政投入仍远远不够。收取择校费在一定程度上是学校为弥补政府投入不足而发展自身的一种做法。《南方周末》2005年12月1日在一篇调查中指出：“巨额的择校费都收到哪里去了？在绝大多数地方，择校费的具体收支没有进行财务公开，没有纳入政府财政预算，更没有纳入审计。”这笔款项成为学校巨大公用经费的补充，成为学校自由支配的“资金黑洞”。学校收取的择校费可能用来满足团体私利如学校的利益，发放教师的福利等，也可能用来满足少数个体的私利，如领导个人的私利等。“据河南省荥阳市检察院反贪局的一名检察官称，今年他们先后查处了5名校长违法违纪案件，都是小金库问题，小金库的钱都是乱收费不记账的收入。”[3] 所以，总有一些学校，为了自己学校的发展及个别领导的私利，置国家禁止乱收费政策于不顾，违规向义务教育阶段学生收取高额费用。
三 结论与评析
通过以上描述，从地方政府的角色出发，教育政策失真现象发生的机制或本质特点可以归纳为如下三种情况：
(一)利益主体群的存在而造成教育政策失真
教育政策是在复杂的团体、组织网络和目标人群中执行的，在其执行过程中存在着利益主体群。从大的利益群体来看，有两大利益群体：中央政府代表的是国家利益群体，地方政府代表的是地方利益群体。地方利益群体又可细分为县级教育主管部门、乡(镇)级教育主管部门、学校和民众利益群体等。利益群体之间的关系是利益关系。由于利益主体群的存在，政策执行过程中必然存在着利益多元化。从理论上分析，以上利益主体的利益应具有高度的一致性，应整合于国家利益之中，但在现实政策实践中，利益主体之间仍存有潜在的利益冲突和矛盾，它们之间的利益博弈处于一种隐性状态。为此，即使存在着某些社会利益目标的一致、和谐，也无法否认利益冲突的客观事实。所以，教育政策如果无法使不同的利益主体的利益得到表达和满足，就可能存在着地方利益遮蔽国家利益的情况。
(二)地方政府的双重利益角色而造成教育政策失真
有学者指出：“在任何国家，中央政府是国家利益的代表者，而地方政府则是地方利益的代表者，因此，中央与地方的关系实质上就是国家利益与地方利益的关系。”[5] 因此，地方政府受到两大利益关系的影响，其一是地方与中央之间的利益关系，其二是地方与民众的利益关系。地方政府既要受中央利益的影响，又要受到地方民众利益的制约。从利益的视角透视，地方教育行政部门扮演着双重利益角色，一方面，地方教育行政部门作为国家在地方的教育行政组织，代表国家行使地方教育领导与决策权，必须体现国家整体教育利益；另一方面，地方教育部门又作为地方教育管理者，代表的是地方局部的教育利益。双重角色的冲突，决定了地方政府在政策目标实现过程中必然会受到双方利益的影响和制约，在政策执行过程中就会有政策变异导致政策失真现象发生的可能。
(三)地方政府的“教育寻租”而造成教育政策失真
寻租是一个经济学概念，也就是寻找租金的活动或现象。租金原义是指由于某种物品的自然稀缺而产生的，租金使得该物品的占有者可以不付出努力而获利。什么是寻租呢，斯蒂格利茨的解释为：“指为了寻求对己有利的政府政策而采取的活动，比如为得到政府的保护以免受来自国外的竞争。”[6] 经济学寻租意义上的租金则是指某项物品或服务的价格与其真实成本之间的差额，该差额是由行政命令或社会法规固定下来而不可变更的，因此与自然稀缺所产生的不可改变的租金具有相似的性质。“有能力的人会发现，寻找由物品的真实价值与补贴性价格之间的差额所形成的“租金”要比寻找提高效率、发现新市场、开发新产品等等能得到更多的利润。与这些寻租活动的规模成比例，经济发展损失了这些企业作出的贡献。”[7] 结合义务教育，“寻租”活动可以这样理解，它指的是这样一种活动：地方政府把“名校”作为获取租金的稀缺资源，某些分管教育和学校的管理者利用手中的权力，假以各种手段如学校的名声而谋取个人或团体利益的行为。[6] 此外，还存在另一种寻租现象：地方政府可能利用国家政策进行“寻租”活动。比如，为了地方利益，地方政府在争得向自己倾斜的政策后便力图用足用活政策，利用政策的制定权，对中央政策进行变通，打擦边球。比如，地方政府“办分校收费”问题的基本逻辑是：“从理论上分析，分校不是公办学校，是民助学校，政策禁止的是公办学校收费，并没有禁止民办学校收费，所以，分校收取择校费是‘合理的’！”在此情况下，有些地方行政领导在执行中央政策的过程中就显得日益具有地方利益意识，有选择地执行中央政策，符合地方利益的政策就“用足用活”，反之就“变通”办理或软拖硬抗。这种状况也造成了中央政策无法贯彻执行，损害了中央利益。需要指出的是，教育寻租是教育政策主体的寻租。因为，教育本身无所谓寻租，而是参与教育的主体寻租，他们或设置可能寻租的制度，或利用某些制度的弹性，通过手中的权力，获取非法的，或合法但不合理的利益。
总之，地方政府一旦他们按自己的利益行事，就可能会使公共政策偏离预期目标。虽然公共政策一般为整体利益或国家利益而制定，但是，执行者往往从局部利益或个人利益角度对待政策，地方利益对国家利益的遮蔽是“经济人”追求利益最大化的表现。为此，中央政府必须具有与地方政府进行博弈的意识，采取措施使这种遮蔽可能造成的利益损失降低到最低限度。
注释：
①以上数据来自中国高中网，见：http://www.gzs.cn/view.asp? id=4150-24159778918913