进城务工农民子女受教育权保障的政府责任*，本文主要内容关键词为：进城务工论文,子女论文,农民论文,政府论文,责任论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：G40-011.8文献标识码：A文章编号：1004-633X(2008)05-0021-03
一、以身份合法化保障进城务工农民子女受教育权的政府责任
对进城务工农民及其子女的准确称谓是一个影响到他们的身份、地位、权利的关键问题。我国宪法对职业群体的称谓有工人、农民、知识分子、国家工作人员和其他劳动者，没有特指意义上的“农民工”。那么，将进城务工的农民称为“农民工”是否合适是值得深思的。从实际考证，我国城乡之间的均衡发展还需要一个相当长的过程，因此而产生的农民由农村向城市的流动也将会持续相当长的时间。既然如此，我们就需要思考：对于已经在城里找到工作，并且长期居住在城里或将要永远留下来的曾经做过农民的人，是否对其还要或永远附有“农民”二字的称谓？例如,如果他们谋求到了教师职业是否要称其为“农民教师”？如果他们谋求到了公务员职业是否要称其为“农民公务员”？明确这一问题的目的，不仅仅在于明确进城务工农民的职业身份，更重要的意义在于明确他们子女的身份，以避免由于其“农民工”父母职业身份的不恰当称谓给他们带来负面影响，甚至侵犯其受教育权。
身份权是一个抽象的权利，表现为各个不同的具体身份权[1]。一个人的职业身份是身份权的具体化，也是宪法赋予他的依法享有一定权利或承担一定义务的资格，其客体是与职业身份相对应的利益。如果不能正确地确认一个人的职业身份，也就无法保障其与职业身份相对应的权利。对于进城务工农民来说，如果不能将他们置于其所从事的职业身份之中，也就无法赋予他们与其职业身份相对应的权利。从国办发[2003]1号《关于做好农民进城务工就业管理和服务工作的通知》和[2004]92号《关于进一步做好改善农民进城就业环境工作的通知》两个文件的规定来看，进城务工农民在城市就业期间因职业的变更而应享受的权利主要包括选择职业工种的权利、按时足额获取工资报酬的权利、签订劳动合同享受劳动保障的权利、对认为侵犯其权利的行为申诉或申请仲裁的权利、参加工会组织的权利、享受工伤保险的权利、接受培训的权利、其子女平等接受义务教育的权利。这些权利对于他们的子女来说，最重要的是保障他们平等接受义务教育的权利。但这一权利的保障是以保障进城务工农民享有宪法赋予的职业权利为前提的，如果进城务工农民的职业权利得不到保障，那么，他们子女的受教育权利也必然得不到保障。已有研究表明，在流入地就学的进城务工农民的子女存在着一定的封闭性和集聚性，他们喜欢交往的群体仍然是进城务工农民的子女。这种情况除文化观念、经济条件、居住环境等因素的影响之外，不排除由于称谓的不准确而在客观上导致其自尊心受到的伤害和由此带来的集聚倾向。在进城务工农民及其子女数量日益增加的情况下，我们不能不警惕这种集聚可能带来的与流入地其他学生相比在学习成绩及其他素质发展上产生的巨大差异。因此，政府有责任尽快赋予农民工及其子女以准确的身份地位，进而保障他们的各项权益。
二、以监护合法化保障进城务工农民子女受教育权的政府责任
进城务工农民虽然分为举家搬迁和只身前往两部分群体，但他们对其未成年子女的监护义务并不因为他们工作的流动而发生变更或消失。而目前留在户籍所在地的农民子女，从其受监护的情况可以分为三部分：一部分是完全脱离监护的；另一部分是被父母的委托监护人监护的；还有一部分是被单亲监护的。对这些未成年人来说，无论是脱离监护还是被父母委托的监护人监护，都有必要依法审视其被监护权利是否得到了保障，监护人的义务是否正在履行。
首先，进城务工农民必须依法履行监护义务。设计监护制度主要是为了保护无民事行为能力人和限制民事行为能力人的合法权益，但同时监护制度也有保护社会秩序和防止无民事行为能力人、限制民事行为能力人给他人造成损害的意义。根据《民法通则》第十六条的规定，未成年人的父母是未成年人的监护人。如果未成年人的父母已经死亡或者没有监护能力的，由具有监护能力的其他法定监护入监护。其他法定监护人按递进关系可以分为两部分：一部分是经未成年人的父、母的所在单位或者未成年人住所地的居民委员会、村民委员会同意的有监护能力的未成年人的祖父母、外祖父母，兄、姐，关系密切的其他亲属、朋友愿意承担监护责任的人；另一部分是没有以上规定的监护人的，由未成年人的父、母的所在单位或者未成年人住所地的居民委员会、村民委员会或者民政部门担任监护人。根据这些规定，有监护能力的父母是其未成年子女的当然法定监护人，应当履行监护义务，父母死亡或者没有监护能力的由其他法定监护人履行对其未成年子女的监护义务。对进城务工农民来说，在其没有死亡或者没有失去监护能力之前，如果使其未成年子女脱离监护，则没有依法履行监护义务。
其次，进城务工农民实行委托监护是有条件的。《未成年人保护法》第十六条规定：“父母因外出务工或者其他原因不能履行对未成年人监护职责的，应当依法委托有监护能力的其他成年人代为监护。”对此必须强调两点：一是父母作为监护主体，其委托监护的作为是其应当履行的义务。因为父母作为未成年子女的当然法定监护人，必须履行监护的义务，如果因某种原因不能履行监护义务时，应当依法委托有监护能力的其他成年人代为监护，以避免未成年子女的权利因失去监护而受到侵犯。二是父母要作出委托监护行为是有前提条件的，即必须是在因某种原因包括外出务工的原因不能履行对未成年人的监护职责时才能实行委托监护。在此必须指出的是：外出务工的农民在对其未成年子女依法委托其他有监护能力的成年人代为监护时，无法将法定监护人的身份同时委托。因此，实行委托监护不仅是有条件的，委托监护的权利义务范围也是有限度的。进城务工农民不能因其对未成年子女实行了委托监护就放弃了对未成年子女的监护人身份和必要的监护义务。
最后，进城务工农民必须承担必要的监护责任。《民法通则》第十八条第三款中规定：“监护人不履行监护职责或者侵害被监护人的合法权益的，应当承担责任。”第一百三十三条第一款规定：“无民事行为能力人、限制民事行为能力人造成他人损害的，由监护人承担民事责任。”因此，监护责任不能因委托他人履行监护职责而免除，但另有约定的除外。对于进城务工农民来说，如果因外出务工原因不能履行监护职责而依法委托他人代为监护的，在被委托人没有过错的情况下仍然需要代其被监护人依法承担必要的民事责任。但如果与委托监护人有约定需要委托监护人承担一定的监护责任的情况除外。这些规定表明，进城务工农民对子女的监护责任与其委托监护人的责任是不一致的，负有监护职责的进城务工农民，不仅不能将监护人的身份转让给委托监护人，也不能将监护人应当履行的监护义务与必须承担的监护责任一道无条件地推卸给委托监护人。
重视进城务工农民对其未成年子女的监护义务是十分重要的。2005年全国1％人口抽样调查主要数据显示，我国0—14岁的人口为26478万人，占总人口的20.27％，而留在户籍所在地的儿童在全体儿童中所占的比例大约为8.05％[2]。依此推算，全国留在户籍所在地的儿童数量为2131.47万人，其中农村的占86.5％[2]，近1840万人。仅就这1840万人而言，大多数处于无监护、委托监护或不完全监护之中。那么，他们的人身权、受教育权以及其他权利能否得到保障已经成为必须正视的事实。《民法通则》第十八条规定：“监护人应当履行监护职责，保护被监护人的人身、财产及其他合法权益。”根据这一规定，被监护人的合法权益应当包括受教育权。在当前情况下，无论是进城务工农民自身监护义务的履行还是委托监护义务的实施，都在一定程度上存在着缺陷。一部分进城务工农民将未成年子女留在家独自生活，成为“留守儿童”，他们不仅在生活上无人照料，很多也因此辍学。即使是实行委托监护，由于监护义务的不完全性以及监护义务与监护责任的不对等性，受委托的监护人也会因为责任的缺失而导致对义务的亵渎。更值得注意的是，尽管《未成年人保护法》规定“父母因外出务工或者其他原因不能履行对未成年人监护职责的，应当依法委托有监护能力的其他成年人代为监护”，但在实际中，对于受委托的主体仍然缺乏严格的法律控制。例如，进城务工农民的未成年子女进入住宿制学校就读，能否认为学校就是他们的委托监护人？根据《民法通则》的规定，进城务工农民并未对其未成年子女失去监护能力，不可能实施其他法定监护人制度，即使实施，由于农民在其原居住地的工作单位不是学校，也不可能以学校作为监护人。因而，进城务工农民对未成年子女适用委托监护制度时只能适用《未成年人保护法》规定的“因外出务工或者其他原因不能履行对未成年人监护职责的”，“委托有监护能力的其他成年人代为监护”，这当然也不可能把学校作为监护人。所以，寄宿制学校在法律上不可能成为进城务工农民未成年子女的法定监护人，只能依法对其履行教育、保护和管理的义务。因此，政府创办寄宿制学校，其责任是有限度的，不能以代替进城务工农民对其未成年子女实施监护义务为目的，进城务工农民也不可能将监护人的身份和义务及责任推卸给学校。强调这一点是要纠正以强化创办寄宿制学校而淡化进城务工农民对其未成年子女履行监护及教育义务的倾向，进而保障其子女的受教育权，使其形成完整和谐的人格特征。
三、以“两为主”政策合法化保障农民工子女受教育权的政府责任
以流入地区政府管理为主，以全日制公办中小学为主解决进城务工农民子女的入学问题，是农民工子女就学政策演进过程中的重要转折点。《义务教育法》修订之后，这一政策已经被赋予法律效力。《义务教育法》第十二条第二款规定：“父母或者其他法定监护人在非户籍所在地工作或者居住的适龄儿童、少年，在其父母或者其他法定监护人工作或者居住地接受义务教育的，当地人民政府应当为其提供平等接受义务教育的条件。具体办法由省、自治区、直辖市规定。”以法律的形式允许适龄儿童、少年，在其父母或者其他法定监护人工作或者居住地接受义务教育，表明已经赋予适龄儿童、少年享有在非户籍所在地接受义务教育的权利，这种权利与政府为其提供平等接受义务教育的义务相对应。那么政府如何保障适龄儿童、少年的这种受教育权，履行为其提供平等接受义务教育条件的义务？在短期内解决这一问题并不容易。事实表明，“两为主”政策在实施过程中正面临着难以解决的困难。据《中国农民工调研报告》显示，我国外出农民工数量为1.2亿人左右[3]，随他们进城的学龄子女数虽然没有准确的报道，但根据最近5年来全国农民工数量每年增加600万—800万人的趋势，城市中学龄儿童的数量会持续增加。又由于大多数农民工集中在经济比较发达的大中城市，这些城市需要增加的学校数量则更多。而事实上，城市学校发展规划相对缓慢，与学校需求速度构成冲突，要在短期内解决这一问题具有较大的难度。这就使政府的“两为主”政策呈现出政府办学的权利能力与承担责任的行为能力之间不能对应，致使政策难以落实。
在动机与结果不能统一的两难境遇中，如何解决进城务工农民子女接受义务教育的问题，有三条途径是值得思考的：第一，发挥现有公办中小学的作用，在原有城市学龄儿童数逐渐减少的情况下，尽最大可能接收进城务工农民子女入学读书。第二，修缮现有闲置校舍，降低建校成本，扩大接收进城务工农民子女就学的能力。第三，城市发展规划、教育发展规划应当将进城务工农民子女接受教育的需求纳入其中，形成可持续发展战略，发挥政府在宏观决策中的作用。