区域一体化协调机制比较研究，本文主要内容关键词为：协调机制论文,区域论文,一体化论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：F061.5 文献标识码：A 文章编号：1002-9753(2010)05-0081-07
一、研究背景与基本概念
（一）区域一体化的兴起和简单分类
20世纪中后期以来，特别是跨入21世纪以来，经济全球化和区域一体化已成为当今世界经济发展的两大趋势。
经济全球化以关税及贸易总协定(General Agreement on Tariffs and Trade，GATT)和取代GATT的世界贸易组织(World Trade Organization，WTO)为代表，它们所体现的非歧视性贸易原则的运用，促进了商品、资本、技术和劳务等要素在全球范围内的流动。区域一体化则体现为两个层次①：首先，空间上相邻的两国或数国构成的区域内经济合作以空前的深度、广度和速度发展，出现了区域一体化组织，如欧洲联盟(European Union，EU)、北美自由贸易区(North America Free Trade Area，NAFTA)和亚太经济合作组织(Asia-Pacific Economic Cooperation，APEC)等；其次，在主权国家范围之内，空间上临近并且具有广泛经济往来的地区，试图跨越行政区划，构建统一市场，促进生产要素的自由流动，实现区域经济一体化。长江三角洲、珠江三角洲以及环渤海三大经济圈，是国内最受关注的区域一体化实践。近年来，在一省（市、区）范围内，不同城市的一体化又成为区域经济一体化发展的新热点。如湖南的长（沙）株（洲）（湘）潭一体化、新疆的乌（鲁木齐）昌（吉）一体化、陕西的西（安）咸（阳）一体化以及吉林的延（吉）龙（井）图（门）一体化等。本研究主要聚焦一个主权国内范围内不同城市间的区域一体化问题。
（二）区域一体化协调机制界定
区域一体化协调机制是一个在理论和实践中被广泛使用，但并未达成统一认识的概念。根据研究需要，本文将区域一体化协调机制定义为：在区域经济一体化发展过程中，协调相互冲突的利益关系的一系列制度安排和运行机制，主要包括：公共决策机制、对话沟通机制、规划协调和监督机制、政策环境协调机制、专项事务协调机制以及利益协调机制等。由于区域一体化的挑战根源在于一体化内部各地区的利益冲突，因此最深层的是利益协调机制；而公共决策机制和对话沟通机制则是以制度化方式解决上述冲突的基础和前提。这也是本文讨论的重点。
二、区域一体化协调机制的典型案例研究
世界各国在推进区域一体化的过程中，不同行政区内的公共部门和私人部门在共同管理公共事务过程中形成了各具特色的协调机制。综合世界各国区域一体化的实践，一国范围内区域一体化的协调机制主要可以分为以下几类：(1)跨行政区的区域理事会模式；(2)地方政府首脑座谈会／协调会自主协调模式；(3)上级政府派出机构协调模式；(4)联合党委协调模式。
（一）跨行政区的区域理事会模式：以温哥华都会区为例②
温哥华都会区（Metro Vancouver③）位于加拿大不列颠哥伦比亚省的低陆平原(Lower Mainland)，是其组建的27个行政区(Regional District)之一。温哥华都市区土地面积约2,820.5km[2]。按照2006年的人口普查数据，大温哥华都市区总人口约210万人。温哥华都会区包括21个地方自治市(Municipality)、1个甲选区(electoral Area A)和原住民居住地(First Nation)[1]。
温哥华都会区委员会（Metro Vancouver，the organization，其前身是Greater Vancouver Regional District，CVRD）成立于1967年。作为非党派的政治团体和社团实体，温哥华都会区委员会在省的立法框架下工作，扮演着服务递送、规划和政治领导三种主要职能。它提供的核心服务，主要是饮用水、污水处理和排水系统、固体垃圾管理、地区公园、房屋以及危机管理等各自治市居民普遍需要的服务，这些服务往往需要跨越自治市的行政边界。在规划和规制职能方面，温哥华都会区委员会承担区域发展、废弃物管理和空气质量管理三个领域的责任，推动整个温哥华都会区的可持续发展。温哥华都会区委员会还是讨论区域层面上具有重要意义的社区问题的主要政策论坛，扮演促进者、召集人、合作伙伴和倡议者的重要角色，同时也是向社区提供信息和教育服务的重要工具。
温哥华都市区委员会目前约有1,300名全职雇员。理事会(Boards of Directors)是温哥华都市区主要的协调和决策机构。温哥华都会区目前共存在四个独立运作的理事会，包括三个政府理事会和一个公司理事会④。2009年的温哥华都会区理事会由37名理事(Director)构成，理事和投票权的数量，是按照各个自治市或选区的人口比例来确定的。具体而言，每20,000人拥有一个投票权，但投票权最多不超过5个。这些理事是各个自治市或原住民委员会的成员，并被各自的市政委员会任命为理事，除了甲选区以外，理事每年任命一次。在每年12月份的理事就职仪式上，选举产生理事会主席(Chair)和副主席(Vice Chair)。就职仪式以后，主席决定成立一系列的专门委员会(committee)，并决定其成员构成。专门委员会考虑温哥华都会区应优先处理的事务、政策和活动，并向理事会提出建议。目前，温哥华都会区成立了农业、环境与能源等16个专业委员会。
温哥华都会区理事会通过立法的形式制定了一系列共同遵守的法案。如“大温哥华地区供水法案”和“大温哥华地区污水和排水法案”。以法律的形式保障区域内各城市享有公共基础设施服务的权利和应尽义务。在规划和项目实施方面，通过《城市宪章》保证各项规划在城市间能得到比较严格的实施。同时，通过进行区域性规划等一系列综合分析，经过各个城市参与讨论和公众参与研讨会以及区域咨询委员会的评估，送交大温哥华管理委员会批准后，确定发展重点以及进行项目布点，并做出资金安排[2]。
温哥华都会区过去30多年的运作非常成功。温哥华在各类“最适合居住城市”排名中一直处于前列。在2005年英国《经济学家》评出的“全球最适合生活城市”排行榜中，温哥华更是荣登榜首[3]。温哥华都会区的成功，关键在于通过具有权威性和代表性的温哥华都会区委员会理事会，实现了区域整体性与多样性的统一。它在以温哥华都市区理事会为核心构建起来的跨城市的公共服务和管理体系的同时，保持了各个市镇原有的独立地位；而以各成员市镇人口比例为基础确定理事和投票权数量的机制，保证了各市镇在区域一体化过程中的平等参与，有助于形成具有普遍约束力的政策和方案。
（二）地方政府首脑座谈会／协调会自主协调模式：以长三角经济区为例
长江三角洲经济区（以下简称长三角）的一体化发展可追溯到1982年国务院决定成立的中国第一个跨省市的综合性经济区——上海经济区，并成立了上海经济区规划办公室。这是中国政府通过行政手段来推进长三角区域经济一体化的初步尝试。作为常设机构，上海经济区规划办公室负责制定上海经济区内的经济、社会发展规划，协调区内部门之间、地方之间和部门与地方之间的关系。但实际运作过程中，国务院上海经济区规划办公室行政协调和权威性不够，发挥的作用有限[4]。上海经济区的运作平台主要是上海经济区省（市）首脑会议，这是一个协商性质的会议，并无超越各省市行政权以上的行政权力。随着20世纪80年代后中央和地方政府新一轮权力调整，1988年上海经济区规划办公室最终走向消亡[5]。
20世纪90年代以后，长三角一体化的关系协调走向地方政府首脑自主协商的柔性协调机制。经过10多年发展，目前长三角经济区地方政府合作与协调机制的核心包括三个会议：(1)沪苏浙省（市）长座谈会，每两年由三省（市）轮流举办一次，三省（市）长出席；(2)经济协调会，由长三角各个城市的常务副市长参加，每两年召开一次，从2004年开始决定每年举办一次；(3)“协作办主任会议”，从20世纪80年代后期延续至今，主要职责是落实前两个会议上形成的决议和方针。在这三大会议构建的核心协调机制之外，长三角16城市市长论坛／长江三角洲16城市市长联席会议、长江沿岸中心城市经济协调会、长三角城市经济协调会以及长江流域发展研究院和长江开发沪港促进会等沟通平台也起到了一定协调作用。
地方政府首脑参加的以协调会或座谈会为代表的柔性协商机制，在不改变长三角三省市行政区划的条件下，为长三角经济一体化提供了平等沟通的平台。以此为基础，长三角地区相继在工商、人事、旅游、农产品标准、科技创新、固体污染物管理、太湖流域治理、近海环境综合治理与生态修复等领域签署了一系列合作协议，组建了包括海洋立法、执法、司法和法律监督在内的长三角统一的海洋执法机构[6]。
但整体而言，这一以地方政府首脑倡导为基础的柔性协调机制，面临着权威性和执行力不足的问题。很多区域的共识都是基于领导人的承诺达成的。这些协议缺乏稳定性，一旦领导人更迭，一些合作就流于形式，难以落到实处。更重要的是，由于目前我国实行行政契约制度，这种制度本身还没有法律化，因此必然带来责任条款缺失和效力不明确等问题，使协议缺乏足够的约束力。而且，长三角合作所采取的集体磋商方式无法像谈判机制那样带来双赢的结果，容易在一些实质性利益问题上因分歧严重而无法达成意见[6]。
长三角的实践表明，在缺乏来自上级政府（中央政府）或法律体系制度保障的条件下，单纯依靠地方政府的自主协商难以真正突破行政区经济的藩篱。长三角地区发展目前仍表现出浓厚的“行政区经济”色彩。这主要表现在[6]：(1)区域本位下的市场分割依然存在。地方政府通过行政手段认为限制生产要素的流入流出，在制定经济发展规划和引入外来投资上竞争大于合作，甚至是过度竞争。(2)区域内仍缺乏分工与合作，产业“同构化”与低水平重复现象突出。地方政府为了实现各自的利益最大化，各自为战，产业同构化严重，浙江主要城市（杭州、宁波）和上海以及江苏省主要城市的第三产业的产业结构相似系数在0.9以上。产业重复建设影响了规模经济效应的发挥。(3)采取个体性原则的基础设施建设导致区域内的重复投资和浪费。上海、苏南和浙北在交通、通信、信息等基础设施产业发展上缺乏有效的协调和统筹规划，存在重复和浪费。特别是“机场之争”和“深水港之争”，凸显了缺乏权威协调能力和补偿机制下各地基于本地利益的重复建设。
（三）上级政府派出机构协调机制：以长株潭一体化为例
长株潭（长沙、株洲、湘潭）一体化，可追溯到20世纪50年代提出的合并三市建立“毛泽东城”。1982年湖南社科院张萍提出“长株潭经济一体化”的设想。1984年，中共湖南省委召开常委会议，明确界定长株潭经济区的性质“不是一个行政层次，而是打破行政区划、横向的经济联合体”，长株潭经济区规划办公室以及长株潭经济技术开发协调会议制度相继建立。1985年召开了第一次三市的市长联席会议，决定进入方案实施阶段[7]。但1985年召开的中共湖南省第五次党代会和1986年的湖南省人代会，有一些代表反对建长株潭经济区。1986年底开始，湖南高层不再推进长株潭经济一体化。1987年，长株潭经济区的工作移交给省外协办，长株潭一体化第一次实验以失败告终[8]。
时隔10年，1995年中共湖南省第七次党代会上，长株潭一体化发展问题重新提起。1997年，湖南省委、省政府主要领导主持召开“长株潭座谈会”，会上确定了“总体规划启动、基础设施先行”的指导思想（后来又增补了“重大项目跟进”的提法）[9]。1998年湖南省政府成立了以省长为组长的长株潭一体化领导协调小组，相关部门用两年时间编制完成“交通同管、电力同网、金融同城、信息同享、环保同治”的五项网络规划，并于1999年2月开始实施。
2005年7月，《长株潭城市群区域规划》获省政府正式批准。2006年6月，第一届长株潭三市党政领导联席会议在长沙召开，会议通过了《长株潭三市党政领导联席会议议事规则》，签署了《长株潭区域合作框架协议》、《长株潭工业合作协议》、《长株潭科技合作协议》、《长株潭环保合作协议》等4个协议。
从最早提出合并三个城市建设“毛泽东城”，到1982年提出长株潭经济一体化，再到20世纪90年代中后期重启长株潭经济区建设，长株潭半个世纪的曲折历程，给区域一体化协调机制研究提供了鲜活案例。
透过这个案例可以看出，在目前中国的政治和经济环境下，省级行政区内的城市一体化进程，会极大地受到省委省政府高层领导决策的影响。1985-1986年和1997年以后这两个一体化快速发展的阶段，在很大程度上都得益于湖南省委省政府给予的支持；而1987-1996年间，则因其态度消极而使一体化进程陷入停滞状态。
在区域一体化过程中，由上一级政府牵头组建有权威性的协调机构并制定统一的发展规划，是促进区域一体化的有效手段。1985年成立的长株潭经济区规划办公室以及1998年成立的由省长牵头的长株潭一体化领导协调小组，是以上级政府和领导人的权威来协调城市间的利益冲突。而2005年湖南省批准的《长株潭城市群区域规划》，则试图以统一的规划，建立区域一体化的政策环境。
建立区域内城市间沟通的制度化平台和合作框架协议，有利于区域一体化的持续推进。2006年第一届长株潭三市党政领导联席会议通过的《长株潭三市党政领导联席会议议事规则》及签署的《长株潭区域合作框架协议》等4个协议，为构建长株潭一体化的合作机制奠定了基础。但由于涉及三个市级行政区，并且缺乏法律保障和监督机制，其框架协议的效力以及如何落地仍面临挑战。
（四）联合党委协调机制：以新疆乌昌一体化为例
新疆维吾尔族自治区首府乌鲁木齐市和昌吉回族自治州（简称乌昌地区）是新疆经济发展最具活力的地带，占据天山北坡经济带龙头，在新疆经济社会发展中具有举足轻重的地位。乌昌经济一体化正式提出的2004年，该地区国内生产总值(GDP)689.8亿元，占新疆全区的31.3%；地方财政收入64.2亿元，占43.4%；社会固定资产投资总额264.3亿元，占21.8%，社会消费品零售总额242.3亿元，占50.3%[10]。
乌昌一体化的历史始于1997年乌鲁木齐提出的都市经济圈计划。在新疆自治区党委支持下，乌鲁木齐、昌吉、吐鲁番、石河子、哈密联合成立了五地州（市）经济协作组织。2003年，乌鲁木齐市、昌吉市、阜康市、米泉市、石河子市、吐鲁番市、五家渠市联合组建了乌鲁木齐城市经济圈协作委员会。但跨地区经济一体化始终因为无法突破行政区划所形成的地方保护和行政割据，没能取得实质性进展。
2004年12月，新疆维吾尔族自治区党委和政府决定，在不涉及乌鲁木齐市和昌吉州行政区划调整的前提下，成立“对乌昌地区经济社会发展负有领导责任”的自治区党委派出机构“乌昌党委”。乌昌党委的主要任务就是统筹乌昌地区的经济社会发展，统一制定并组织实施乌昌地区经济社会发展规划、城市整体规划、产业发展规划，研究解决乌昌经济社会发展中的重大问题，全力领导乌昌经济一体化[11]。为支持乌昌一体化发展，新疆自治区政府调整了乌鲁木齐市财政上解体制，今后六年，乌鲁木齐每年上解自治区的财政收入，由上解环比递增8%改为定额上解，节余部分主要用于支持昌吉州的经济社会发展。
在乌昌党委领导下，乌昌两地逐步实现了财政统一、规划统一、市场统一。2006-2007年，乌鲁木齐财政局和昌吉财政局合并成立乌昌财政局。2008年7月，又做出了把乌鲁木齐市和昌吉州的发展改革委员会、旅游局、规划局以及劳动和社会保障局、环保局等五个局全部合并的决定。同时，整个乌昌地区在通讯、交通、规划等方面实现统一。一些条管单位（工商、税务、银行、土地等）也在合并之中，为乌昌一体化打下了坚实的组织基础。
联合党委成立5年来，乌昌一体化取得了重大进展。乌昌联合党委模式的成功，主要有以下几个方面的原因：(1)成立对乌昌发展负有领导责任的乌昌联合党委，在一定程度上破解了一体化过程中的干部冲突问题，而且新疆自治区党委赋予乌昌党委较大的人事权，使之成为有权威性和执行力的协调机构，其形成的决议，比城市首脑联席会议具有更高的约束力，具有打破利益冲突的效力。其牵头制定了约束力的乌昌一体化规划，实现了规划统一。(2)新疆自治区党委和政府的支持，破解了一体化初期的利益冲突。通过将乌鲁木齐市财政由上解环比递增8%改为定额上解，节余部分主要用于支持昌吉州的经济社会发展，使一体化过程成为双方都得益的帕累托改进，乌鲁木齐在没有损失财政收入的前提下获得了更广阔的发展空间，而昌吉州则获得了来自乌鲁木齐市的财政支持。从而，双方都有动力推动一体化发展。(3)财政一体化使乌鲁木齐和昌吉州逐渐成为一个利益共同体，奠定了“投资乌鲁木齐就是投资昌吉州，投资昌吉州就是投资乌鲁木齐”的物质基础，促进了市场统一。
三、案例整合讨论与政策含义
（一）具有权威性和执行力的协调机制是推动区域一体化的重要机制保障
通过对上面区域一体化过程中四个典型案例不同的协调机制的分析，可以看到一个共同点，即具有权威性和执行力的协调机制，是区域一体化发展的重要机制保障。这是因为，尽管区域一体化会因协同效应带来整个区域的利益增值⑤（这正是区域一体化重要的内在经济动因），但一体化过程带来的利益增值并不是平均分配的。在这个未来潜在的增值利益再分配的过程中，不同行政区域作为不同的利益主体，彼此之间存在利益博弈。这种相互冲突的利益，必须通过一种具有权威性和执行力的协调机构来进行利益协调和分配。如果缺乏协调机制，或协调机制缺乏权威性和执行力，则存在互补关系之间的区域会相互竞争而带来各自为政的“行政区经济”问题⑥，从而影响到区域和国家发展。
（二）协调机构的权威源自法律法规、上级政府或组织的授权以及参与城市首脑的书面或口头承诺，权威的不同来源，直接影响到权威的强度和可持续性
在本文所讨论的四个案例中，温哥华都会区委员会的权威来自国家和省制定的法律体系以及在法律框架下按人口比例由各市镇或选取的市政会选举产生的理事会。每年在理事就职仪式上内选举产生主席和副主席，进而由主席成立各专门委员会并确定其成员。法律框架、规范的流程和一系列的配套制度，决定了其理事会组织具有持续的权威性和执行力。长株潭一体化为代表由上级政府派出机构（领导小组）来协调区域一体化的协调机制，其权威来自上一级政府。这种模式下，协调机制的权威往往取决于上级政府机构领导重视的程度和常设办事机构（领导小组办公室）的级别和协调能力，容易受到上级政府领导人变更等因素影响。由领导小组牵头通过一系列地方法规，在一定程度上提高了这种权威和执行力的可持续性。而长三角地方政府领导人座谈会／协调会的协调机制，在很大程度上依靠地方政府首脑所做出的书面和口头承诺。如缺乏相应的法律制度保障和严格规范的议事规则和监督机制，这种座谈会／协调会所达成的协议往往效力有限，特别是面对相互冲突的利益时更显权威不足，难以执行。乌昌联合党委模式，“是一种中国特色的政治智慧”，其权威来自其作为新疆自治区党委派出机构所具有的干部管理权限，以干部管理为抓手，推进了区域内政府相关部门的整合。特别是通过财政整合，乌昌消除了“行政区经济”的物质基础，从而有力地促进了一体化进程。与领导小组协调机制相比，联合党委是具有更严格规范的组织模式，其权威的持续性更强。
（三）省内城市一体化短期内可复制联合党委模式的优势，而构建保障地方政府合作协议效力和执行性的相关法律，是促进区域一体化的制度基础
如上述分析，联合党委模式在破解地方利益冲突上可持续的权威性，使其具备了打破行政区经济藩篱的潜能。乌昌一体化的成功实践，也在一定程度上证明了联合党委模式的效率和效力。对于省内重点城市之间的一体化，可在一定程度上借鉴或复制乌昌联合党委的经验。但从长远来看，这一模式还是主要着眼于以政策手段来推动一体化，对市场力量的关注和重视不够。更重要的是，对于跨省的城市一体化，因涉及太多利益主体，联合党委模式难以成功应用。因此，从长远发展来看，构建有关地方政府合作协议的效力和可执行性的相关法律法规，有助于地方政府之间基于合作协议构建类似于温哥华都会区的合作伙伴关系。以合作协议和共同构建的理事会为基础，组建专门委员会，更好地发挥不同利益主体在一体化过程中的作用。
（四）利益是区域过度竞争的根源，建立平衡不同城市利益的区域一体化利益分享机制，是区域一体化持续发展的关键
区域一体化面临的主要挑战，来自不同城市追求自身利益的“行政区经济”。因此，破解区域一体化发展的困境，根本出路在于，以公共决策和对话沟通机制为基础，尽快建立不同城市间分享“发展红利”的利益分享机制，并纳入到制度化的框架体系中。从本文探讨的几个案例来看，唯有乌昌一体化是通过财税制度的一体化，破解了区域一体化中的税收分配这一核心的利益机制，构建了“一实两虚”的框架，即乌昌是财税核算的实体，而乌鲁木齐和昌吉州则相对虚化；而长株潭和长三角两个省内和省间的区域一体化，都尚未在利益分享机制方面有大的突破。特别是对于省内城市间的一体化来说，尽快建立起科学公正而又可执行的财税等利益分享机制框架，将为促进区域一体化发展提供重要动力。
收稿日期：2010-02-24修回日期：2010-04-19
注释：
①当今美国知名的国际关系学专家詹姆士·米特尔曼，提出了三个不同层面的“新区域主义”分类法，即宏观区域主义、次区域主义和微观区域主义。简单来说，宏观区域是指洲际之内由民族国家结合各国的规则形成的组织联合体，比如“亚太经合组织”、“东盟”、“北美自由贸易区”、“欧盟”等；次区域是指小范围的、被认可为一个单独经济区域的跨国界或跨境的多边经济合作，如“图们江地区次区域经济合作”、“澜沧江一大湄公河地区次区域经济合作”等；而微观区域层次，则多指一国内部的出口加工区、工业园区或省际间、地区间的合作，如我国的“长江三角洲区域”、“粤港澳大珠三角区域”、美国的田纳西河流域等（参见：王川兰：《经济一体化过程中的区域行政体制与创新——以长江三角洲为对象的研究》，复旦大学博士学位论文，2005）。
②对温哥华都会区的研究，主要基于温哥华都会区官方网站(Http://www.metrovancouver.org)，同时参考了一些对温哥华都会区的相关研究。
③2007年以前称作Greater Vancouver Regional District，即大温哥华地区。
④三个政府理事会为：Greater Vancouver Regional District (GVRD),Greater Vancouver Sewerage and Drainage District (GVS&DD)和Greater Vancouver Water District (GVWD)；一个企业理事会为Metro Vancouver Housing Corporation (MVHC).
⑤牛文元将这一增值称之为“发展红利(development dividend)”，即区域整合之后所带来的发展潜力与整合之前的现状能力之差。参见：牛文元.《从点状拉动到组团式发展：未来20年中国经济增长的战略思考》[J].中国科学院院刊，2003,(4).
⑥所谓行政区经济是指因行政区划分割而形成的行政壁垒对区域经济形成的一种刚性约束，从而与区域经济一体化相悖的现象，它主要具有地方政府企业化、企业竞争寻租化、要素市场分割化、地区产业结构趋同化、资源配置等级化、邻域效应内部化等六大特征，是一种由计划经济向市场经济转轨过程中出现的特殊现象。参见：王健、鲍静、刘小康等.《复合行政的提出——解决当代中国区域经济一体化与行政区划冲突的新思路》.中国行政管理，2004,(3):44-48.
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