论经济特区的重新规范，本文主要内容关键词为：经济特区论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中国的经济特区取得了令人赞叹的成就，但是十七年来对经济特区的争议却始终没有停止过，虽然争议的内容有所变化，即从初期的“制度性质问题”，到当前的是否有悖于“市场经济的平等竞争”的原则，以及“不利于缩小地区间的发展差距”（周文彰，1995）。这些争论如此之激烈，以致影响到政府决策部门的政策制定，也在一定程度上影响到特区的发展（王峻岩，1995）。从而使得国家领导人不得不再次重申“中央对发展经济特区的决心不变，中央对经济特区的基本政策不变，经济特区在全国改革开放和社会主义现代化建设中的地位和作用不变”（江泽民，1994）。为什么经济特区一方面取得了明显的成就，而另一方面却又招致如此强烈的非议，总是不能令人“心服”，以至于人们对经济特区的未来作用和出路均产生了怀疑。我们认为除了所谓的人们对“政策优惠”认为是“吃偏饭”的传统反感以外，更深层次的原因是特区的原有规范与特区发展面临的新约束产生了冲突。要解决这一矛盾，必须对特区进行重新规范。
一、重新规范经济特区的动因
在论述重新规范经济特区这一问题之前，我们先就中国是否还存在搞经济特区的必要谈点看法。随着改革开放的深入和社会主义市场经济体制的初步建立，随着大部分特区政策在全国的推行，有人认为经济特区已失去原有的作用和地位，因而特区也就没有存在的必要了。我们认为这种看法是不对的，因为经济特区的历史作用远未完结。我们知道，中国式经济特区的设立，其根本的目的是要让这些地区成为中国改革开放的“窗口”，成为“试验田”和“排头兵”。中国的改革开放已经十八年了，取得了巨大的成就，但是中国的改革开放还有很长的路要走；譬如，中国已经全方位开放，但是目前的成就主要体现在开放的广度上，而在开放的深度上则还有许多问题要探讨；再如，中国已确定要实行社会主义市场经济体制，并且已在若干地区和领域初步建立了这一新体制，但是要在全国建立并完善社会主义市场经济体制则还有许多的工作要做；若说中国的经济体制改革已取得了相当大的成就，那么政治体制的改革则还只能说是刚刚在着手，在这方面更是任重道远；此外，在实现“一国两制”，完成祖国统一大业等方面，经济特区都负有自己独特的历史使命，因此，中国经济特区的作用和地位都还存在，经济特区仍然是中国改革开放的“窗口”、“试验田”和“排头兵”。
既然如此，那为什么又会产生特区不“特”，经济特区的未来作用和出路出现不确定性的问题呢？我们认为，经济特区的未来作用和出路的不确定性来源于经济特区的原有规范与经济特区发展面临的新约束之间的冲突。所谓经济特区规范是指设置经济特区的目标、措施、地域范围等基本问题上主动界定（主要依靠政策或法律）或自发形成（主要是在政策或法律没有规定的情况下的人们行为）的标准样式。中国经济特区的原有规范如果择其主要特征，可以概括为窗口模式、优惠政策模式、外向型经济模式、特区与行政区合一模式以及关境内特区模式的组合体。上述规范是在改革开放和特区发展的实践中逐步形成的，它在经济特区的发展过程中曾起过不可磨灭的作用，而且现在仍然还在发挥作用。但是，时至今日，当年构成经济特区产生和发展的各种条件或环境都在不同程度上发生了变化，从而形成了经济特区发展的新约束。这些约束与原有规范必然会产生冲突。
经济特区发展的新约束具体分内部约束和外部约束两方面。
1.内部约束。经济特区的内部约束变化主要体现在开放由局部向全方位的扩展、全国区域经济发展差距拉大和改革取向的转变上。
第一，全方位开放。在经济特区设立之初，中国的对外开放格局是局部的。这既是中国在长期对外封闭之后重新稳步进入世界市场的必要步骤，也是开放与改革相互协调的内在要求，同时还是在与周边国家外交关系当时的状况下的现实选择。正因为如此，特区才成为对外开放的“窗口”。但是，从长期发展来看，中国的对外开放战略目标是实现全方位的开放。随着改革开放的深入，中国国际地位的加强，以及与周边国家外交关系的解冻和不断改善，实行全方位开放的条件已经成熟。如果把局部开放比作打开“窗口”，把全方位开放比作打开“大门”的话，那么对外开放的“大门”一旦打开，特区作为“窗口”的历史作用必然会受到影响，或者说，在“大门”打开之前和“大门”打开之后，“窗口”的作用是不同的。
第二，区域发展格局变化。经过十几年的建设，各经济特区都已经由起初的边防一隅发展成为区域性、全国性甚至国际性的都市，经济实力跃居全国前列。经济特区的居民收入水平与广大普区的差距明显拉大。在这种情况下，原有的“地区倾斜式”的特区“优惠政策模式”就处于难以为继或名存实亡的困境。其原因是，若维持对特区的政策倾斜一方面会产生“马太效应”，使经济特区与其它地区的收入差距进一步扩大；另一方面会引起其它地区的政策攀比，造成政策上的混乱或无序。在全方位开放、大部分原来只在特区实行的特殊政策已经推行到其它地区的情况下，由于政策的优惠本身有着限度，在原有的规范里为特区进一步追加新的更为优惠的政策就变得不可能了。
第三，改革取向转变。一方面，在改革的目标上，十几年来我国经历了由计划经济为主、市场调节为辅到有计划的商品经济再到社会主义市场经济的探索与转变过程。经济特区设立之初，作为市场调节的试验田，国家势必要在经济特区的经济与国内其它地区的经济之间加以区分，用特殊政策给市场调节留出必要的空间。但是随着建立社会主义市场经济体制目标的确立，同样的政策对于全国经济地区都是必要的了。而且市场经济本身的内在要求是公平竞争，在原则上不能容许任何地区、任何企业、任何人享有特权。另一方面，与建立社会主义市场经济体制相适应，改革的思路也由放权让利转向采取建立现代企业制度和分税制来规范国家与企业、中央与地方之间的权责利关系。实行统一的财税体制、外汇体制和投资体制的结果自然就使特区变得不“特”了。
2.外部约束。经济特区发展面临的新的外部约束主要是中国在“复关”及加入世界贸易组织之后根据有关的国际条约所必须承担的义务。在1994年有关中国“复关”的谈判中，经济特区以及外贸制度统一实施、外贸企业经营权等问题曾作为关贸中国工作组多边谈判的内容。为了适应“复关”及加入世界贸易组织的需要，除了1994年初起进行的各项重大改革实现了税制和外汇体制等在全国的统一以外，1994年5 月颁布的《中华人民共和国对外贸易法》还规定全国除单独关税区外实行统一的外贸制度。这些因素也直接导致了经济特区原来享有的特殊政策的消失。为什么“复关”及加入世界贸易组织会涉及经济特区以至影响到国家对经济特区的特殊政策？
我们知道，从关贸总协定的条款看，其基本原则除了最惠国待遇原则，国民待遇原则，互惠与平等的关税减让原则之外，还包括：反倾销、反补贴原则，透明度原则，一国关境内经济政策及法律的统一性原则；消除数量限制原则等。而经济特区的原有规范含有与上述原则特别是后几项原则形成冲突或者容易引起误解或嫌疑的因素。具体地说，首先，由于受出口导向战略的支配，鼓励投资的各种优惠性措施往往是与出口实绩指标以及外汇平衡和内销比例等数量限制结合在一起的。投资者为了获得更多的优惠，就要接受和完成更高的出口计划。因此，经济特区的外向型经济模式以及赋予外商投资企业的各项优惠（内资企业实际也在一定程度上参照享受）极易导致倾销和补贴的嫌疑；其次，透明度原则要求一国有关经贸的法律、法规、条例及可以一般援用的司法判决和行政决定等，都应迅速公布，以使各国政府和商人得以清楚地了解。透明度原则是与统一性原则相联系的，缺乏统一性就会损失透明度。但是在实行“地区倾斜式”的优惠政策模式的前提下，随着开放的扩大，经济特区、经济技术开发区及各种投资区互相攀比，竟相提供更为优惠的待遇，形成开放层次过多，政策任意性较大，从而出现缺乏统一和透明的现象；第三，特区享有的特殊政策是以各种税费的减免和自主权的扩大为核心，其政策基础同样是“放权让利”。这样的政策必然存在政策界限模糊的问题，即究竟放多少权、让多少利才算合适，很难确定，从而只好对不同的投资者、不同的时间和地区施以不同的政策。这样又导致了不同投资者之间、及同一投资者在不同时间和不同地点的待遇差别。
经济特区发展面临的新的外部约束除了上面所说的以外，再从对外开放的目标看，为适应全方位开放的需要，中国已从倡导出口导向的外向型经济阶段进入强调进出口平衡的开放型经济阶段。因为处于当今贸易摩擦和贸易保护主义严重的世界经济环境中，作为一个大国，中国如果仍侧重鼓励出口势必经常引起与贸易伙伴国的冲突和争端。特别是关贸总协定个别主要缔约方为了限制中国享受发展中国家应有权利，在希望完全打开中国市场的同时又力图阻碍中国产品进入他们的市场。在这样一种情况下，经济特区作为中国利用外资和对外贸易的重要基地，自然容易受到他们的诘难。可以说，这也是中国政府不得不考虑如何重新规范经济特区的一个重要原因。
二、重新规范经济特区的要点
从中国经济特区发展的内外约束条件变化的现实出发，中国应在充分总结已有的经验及借鉴国际惯例的基础上，制定和实施经济特区发展的新规范。我们认为，重新规范经济特区的要点在于实现经济特区由目前的“窗口模式”向“带头模式”的转换、“优惠政策模式”向“动态比较优势模式”的转换、“外向型经济模式”向“开放型经济模式”、“经济特区与行政区合一模式”向“经济特区与行政区合一和分离相结合模式”转换、“关境内模式”向“关境内和关境外相结合模式”转换。
1.带头模式。在目前全国各地全方位对外开放的情况下，虽然还存在一个对外开放如何向深度进军的问题，但是经济特区的“窗口”作用在事实上将不断衰减。经济特区在全国经济新格局中将如何定位很大程度上取决于它们的经济实力和区位条件如何。如果实力和条件一般，那么经济特区的作用与普区相比将日趋一致。经过多年发展，经济特区的经济实力和产业竞争力有了明显提高，再加上特区拥有的区位优势，就总体来说已经初步具备在全国经济发展中起带头作用的条件。因此，带头模式是经济特区在全国经济中的最佳定位，它意味着经济特区的作用将更多地从“示范”向“带动”发展。从政策上说，必须创造条件加强特区与相邻地区及内地之间的各种关系。
2.动态比较优势模式。一方面，由于原来仅适用于特区的各项政策在全国各地的普遍推行，特区将失去原有的政策优势；另一方面，特区要在全国经济中起到带头作用，必须创造和发挥在技术、资金、人才、区位及体制等方面的特殊优势。从长期来看，这种优势的创造和发挥又必须是持续动态的过程。因此，为了获得新的立足点，经济特区面临着由优惠政策模式到动态比较优势模式的转换。这一转换要求各个经济特区把经济活动的重点由用好用足特殊政策转移到在创造更多的非政策优势特别是体制优势上下工夫。但要完成这一转换，同样需要中央在政策上的鼓励和帮助。具体地说，就是中央必须在社会主义市场经济体制的建立过程中，赋予经济特区以更多的超前试验权，即在体制创新方面先行一步。这也是特区“试验田”作用的延续和发展。
3.开放型经济模式。经济特区建立开放型经济模式既是深化对外开放、发展进出口平衡的经济的要求，也是确立经济特区的带头作用和比较优势的前提条件。因为不论是带头作用还是比较优势都要求经济特区具备产业优势和技术优势，在国内经济增长中处于领先地位。而根据原有的外向型经济模式，经济特区利用外资的重点对象只能是那些由于投资者所在国家和地区的实际工资水平提高或自然资源趋于贫乏而寻求低成本生产地的资本。通常，这些资本拥有既定的产品销售市场，通过在中国经济特区的低成本生产，他们可以保持在国际市场或本国（地区）市场的价格优势和竞争能力。但是中国经济特区在利用此类外资形成大进大出局面的同时，则很难从他们的成熟技术中获取高新技术的养分。因而，以往经济特区给人们留下了利用外资项目的技术水平低和劳动密集型出口产业为主的印象。建立了开放型经济模式之后，除了某些幼稚工业和确需保护的行业外，将取消产品的外销比例限制并弱化鼓励出口政策强度，经济特区应该也可以着力吸引拥有高新技术的跨国公司投资。一般来说，那些国际著名的跨国公司已在世界范围内建立起了自己的市场体系，来华投资主要是开拓新的市场，而他们往往是所在行业的技术领先者。显然通过不断利用跨国公司的高新技术投资，有助于建立和保持经济特区的产业和技术优势。发展模式作此变化后，特区的政策（主要是引进外资的政策）也必须作相应的变化，必须更多地体现产业政策的要求，对一般性加工工业特别是劳动密集型产业的发展要作更严格的限制（深圳目前已制定政策鼓励劳动密集型产业向内地转移），而对基础设施和高新技术产业的发展则作更多的鼓励。
4.特区与行政区合一和分离相结合模式。经济特区发展的新规范中最具争议性的莫过于经济特区设置是否要与行政区相分离了。由于最初设置经济特区的主要目的在于建立一个改革开放的“窗口”和“试验田”，为全国的改革开放提供经验。在这样的一个设区宗旨下，经济特区很自然必须与行政区合一，因为只有这样才有可能为全国的改革开放提供有借鉴意义的一般性经验。目前，特区的上述作用仍然存在，因此特区也仍然必须保持原有的“合一”模式。但是，由于如前所说的当年构成经济特区产业和发展的各种条件或环境都在不同程度上发生了变化，所以，特区的“合一”模式又导致了特区目前面临的两难选择：要么追加新的优惠政策，再造特区政策优势，然而这样既有悖于改革开放的大方向，又不符合国际惯例；要么特区不“特”，名存实亡，而这将使多年来经济特区集结起来的经营资源得不到有效利用，从整个国家角度来看显然是不经济的。解决上述难题的出路何在？出路就在于建立经济特区与行政区合一和分离相结合模式。实行这一经济特区发展新规范的结果将使原来的经济特区地域空间上发生变化，成为保税区、自由贸易区、出口加工区、过境区、自由港等“纯经济意义”的特区形式与普区的组合体。届时，现有五个经济特区的存在意义除了它们仍然是中国改革开放的“窗口”和“试验田”外，还在于它们是中国“纯经济”式的特区分布比较集中的地区。至于现有特区的哪些部分要设立哪一类“纯经济”特区，需科学的论证。特别是设立自由港，因其包含消费人口在内更要在国民经济层次上进行成本效益评价。
5.关境内和关境外相结合模式。国际上的各类“纯经济”特区的设区目的主要是为了扩大本国的对外贸易和外汇收入，为了增强与周边国家和地区的竞争力，这些特区在设区上通常都是采取关境外模式，通过关税的免（减）及其他有别于普区的政策，来达到各种设区目的。中国经济特区的设区目的远比国际上的通常设区目的复杂、多样，特区的基本功能是为全国的改革开放提供示范和榜样，因此，中国经济特区的特殊政策基本都是“临时性”的特殊政策，因为这些政策经试行后，不合适的将予以摒弃，成功的要在全国推行，而不能象“纯经济”特区一样可以永久地拥有某些特殊的政策，所以，中国的经济特区迄今始终是采取关境内模式。但是，由于整个国际形势的变化，中国以特区的现有模式来继续承担政策（体制）的“试验”任务已无法得到国际社会（主要是某些西方大国）的理解和支持（具体表现在中国经济特区成为西方大国阻扰中国“复关”和加入世贸组织的一个借口），因此，特区若要继续承担政策（体制）“试验”任务就必须修正现有模式。具体地说，应进行关境内模式向关境内和关境外相结合模式的转换，即今后现有五个经济特区范围内的保税区、自由贸易区、出口加工区、过境区、自由港等“纯经济”特区原则上都应采取关境外模式，同时这些区域以外的地区都变为关境内的特区（关境内特区存在的意义主要在于非经济体制方面的超前改革试验）。根据国际惯例一国关境外区域可以施行与一国其他地区不同的经济政策，这样，经济特区的存在就不仅符合中国有关法律的规定，维持了法律政策的统一性，规范了政策优惠的内容，有效地抑制了国内各地区间的政策攀比；同时还可以继续完成历史赋予的各种使命，继续充当中国改革开放的“窗口”、“试验田”和“排头兵”。