云南省少数民族干部队伍现状调查，本文主要内容关键词为：云南省论文,少数民族论文,干部队伍论文,现状调查论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
【中图分类号】C962 【文献标识码】A 【文章编号】1001-8913(2003)05-0015-06
云南省是多民族聚居地区。据《云南统计年鉴》的统计，截止到2001年底，云南省总人口为4287.4万人，其中少数民族人口为1553.4万人，占总人口的36.23%。笔者对云南省少数民族干部队伍现状进行了调查，包括少数民族干部队伍的发展状况，也包括少数民族干部政策的变化，以全面掌握其发展状况。
一、云南省少数民族干部的整体状况
早在新中国成立之前，中国共产党云南地方组织就非常重视少数民族干部队伍的建设，故至建国时少数民族干部队伍已经发展为1600余人，为云南省少数民族干部队伍建设打下了坚实的基础。
新中国成立后，少数民族干部队伍建设成为云南省民族工作的一项重要内容，先后采取了一系列政策措施壮大少数民族干部队伍，主要包括了：一是从社会上大量招收少数民族干部，增加少数民族干部的数量。二是创办了民族院校和民族干部培训学校，有计划地培养少数民族干部。如1951年创办了云南民族学院，招收大量少数民族学生，至1954年的3年间就为云南省民族地区输送了1400多名少数民族干部。三是在具体的民族工作中，通过民族工作队的“传、帮、带”，直接从基层培养和选拔少数民族干部。这些政策措施的具体实施，极大地推动了云南省少数民族干部队伍的建设，少数民族干部队伍的规模得到了迅速壮大。1952年，云南省的少数民族干部已经达到了7481人，占全省干部总数的9%，是解放初期的近5倍；1956年，少数民族干部总数发展为2.7万人，在全省干部队伍中的比例也迅速增长为15.3%。这一时期少数民族干部队伍的发展壮大，为云南省民族地区的基层组织建设提供了可靠保证，西双版纳傣族自治州、德宏傣族景颇族自治州、怒江傈僳族自治州、大理白族自治州、迪庆藏族自治州、红河哈尼族彝族自治州、文山壮族苗族自治州、楚雄彝族自治州等民族自治地方都是在这一时期设置的。
值得说明的是，在改革开放之前，和全国其他民族地区一样，云南省少数民族干部队伍建设也是以政工型干部为主体，这是与当时云南省民族地区、民族自治地方的机构设施建设联系在一起的。改革开放之后，为了适应新形势的发展，云南省的少数民族干部培养和使用政策进行了较大幅度的调整，采取了一系列的特殊措施，在提高少数民族干部队伍数量的同时，开始注重提高少数民族干部队伍的整体素质。为此，云南省采取以下几项措施：一是划出专门的名额从农村知识青年、复员军人中招收少数民族干部；二是将边疆地区的一大批少数民族民办教师转为公办；三是除利用云南民族学院、13所民族干部学校和各级党校培训少数民族干部外，1988年又决定在11所大专院校举办民族干部培训班，加大少数民族干部的培训力度，以提高少数民族干部的素质；四是组织县处级少数民族干部挂职锻炼、外出考察、下派锻炼等，1990年之后挂职、下派锻炼成为少数民族干部队伍建设的一项重要工作。
在这些政策措施的推动之下，云南省的少数民族干部队伍无论是在数量上还是在质量上都出现了一些明显的变化。截止到1998年底，云南省的少数民族干部队伍数量已经达到了25.42万人，占全省干部队伍总数的25.16%，其中大专及大专以上文化程度的少数民族干部占到了整个少数民族干部队伍的24.3%，中专、高中文化程度的则占到整个少数民族干部队伍的52%。全省县处级以上少数民族干部队伍发展到了3791人，占全省同级干部总数的28.1%，在省、地（州）、县三级党政领导班子中，少数民族干部的比例分别是29.4%、39.5%、36.4%，民族自治地方则全部按照民族自治法的规定配备少数民族领导干部。在少数民族专业技术人员的培养方面也取得了显著成绩，1998年少数民族专业技术人员总数达到了15.74万人，占全省同类人员总数的23.6%，其中具有高级技术职务或职称的少数民族专业技术人员达到了2500人。
在少数民族干部队伍数量和质量不断提高的过程中，云南省有关少数民族干部培养和使用的各项制度也逐步得到了规范。
1980年，云南省颁布实施了《中共云南省委加强边疆民族地区工作的几项规定》，其中对少数民族干部队伍建设提出了一些具体的规定，其内容大致包括了以下几项：(1)选拔一大批优秀的少数民族中青年干部充实到自治州、自治县和边疆民族地区的各级领导班子中，逐步使这些地方做到以民族干部和本地干部为主；(2)这些地方的党政机关职能部门的领导干部，也要逐步做到以民族干部和本地干部为主；(3)企事业单位要注意培养选拔民族干部和本地干部担任领导职务；(4)省级部、委、办、厅、局领导干部中也要积极创造条件增配一定数量的民族干部和本地干部；(5)要采取大学举办少数民族学生预科班、民族干部轮训班，扩大党校和民族干部学校招生名额，提高各类专业学校招收民族学生的比例等，大力培养少数民族干部和各类专业人才；(6)调往这些地方的干部，除少量必要的领导骨干外，主要是分配大专和中专毕业生以及其他专业人才；(7)对少数不称职少数民族干部的调整，要充分听取和尊重民族干部、民族群众的意见等。从规定的这些内容看，除依然强调干部队伍的年轻化、民族化，以不断壮大少数民族干部队伍外，值得注意的是还强调了对少数民族干部素质的要求和少数民族各类专业技术人员的培养，这是云南省少数民族干部队伍建设进行调整的标志。
1981年4月21日，《云南民族工作汇报会纪要》得到了中共中央书记处的批准，其中对云南省的少数民族干部队伍建设提出了规划，对云南省少数民族干部队伍建设起到了重要的推动作用。该纪要提出：“大力培养一支坚持四项基本原则，忠实执行党的方针政策，密切联系民族群众，有现代科学文化知识和各种业务能力的民族干部队伍，使每个民族自治地方逐步做到，民族干部的构成与当地民族人口比例大体相当”、“要把其中（即少数民族干部队伍中）德才兼备，为群众拥护的优秀的中青年干部有计划地提拔到各级领导岗位上来，较快地做到各民族自治机关都以实行自治的民族干部为主组成；各民族自治地方的党委常委和委员中，也要增加民族干部，在三、五年内做到由民族干部担任主要领导职务。县级以上，包括省级党政机关和它的职能部门，以及各企事业单位，都要分别不同的情况，积极增加民族干部，安排民族同志参加领导”。应该说，纪要的这些提法，对云南省的少数民族干部队伍建设既具有指导作用，也具有很强的可操作性，尤其是“民族自治地方逐步做到，民族干部的构成与当地民族人口比例大体相当”的提法，由于《云南民族工作汇报会纪要》是由中共中央办公厅转发的，所以不仅对云南省的少数民族干部队伍建设起到了巨大推动作用，就是对我国少数民族干部政策也形成了一定的影响。
少数民族干部比例和人口比例相当的政策虽然具有一定可操作性，但在具体实施过程中也存在着一些具体的问题，诸如在一些经济社会发展比较落后的少数民族聚居地区，少数民族人口占到了总人口70%以上，如果完全按照比例来构建干部队伍，则一方面受文化素质的制约，难以保证少数民族干部队伍的整体素质；另一方面也难以满足当地民族经济社会发展的需要。如此机械地规定少数民族干部数量，也许并不利于少数民族干部队伍的健康发展，1989年12月，云南省制定和实施了《关于选拔培养少数民族干部工作的意见》，其中调整了关于少数民族干部比例的规定。调整后的规定大致是：(1)按照宪法和民族区域自治法的规定配备民族自治地方的领导班子；(2)少数民族人口占总人口70%以上比例的民族地区，为便于开展工作，汉族干部可以略高于汉族人口占总人口的比例；(3)少数民族人口占总人口50%左右的地区，少数民族干部比例要与少数民族人口比例相当；(4)少数民族人口占总人口30%左右的地区，少数民族干部要略高于少数民族人口比例；(5)在多民族杂居的非自治地方，领导班子中也应配备适量的少数民族干部等。
与《云南民族工作汇报会纪要》的规定相比，《关于选拔培养少数民族干部工作的意见》中的规定自然更加具体，也更加具有了可操作性，但在具体执行过程中也存在着一些问题。省内的一些经济社会比较落后的少数民族，诸如彝族、苗族、哈尼族、拉祜族、佤族、瑶族、布朗族、德昂族、水族等民族中，由于受各种因素的制约，干部的选拔有一定的难度，难以达到规定比例的要求。针对这种情况，1994年，云南省颁布了由省委组织部和省民族事务委员会制定的《关于进一步做好培养选拔少数民族干部工作的意见》，对民族干部队伍建设作出了进一步的规定，值得注意的是其中没有采用《关于选拔培养少数民族干部工作的意见》中规定的比例来阐述民族干部的培养选拔问题，而是采用了“全省平均水平”为标准。《关于进一步做好培养选拔少数民族干部工作的意见》对三个大的问题做出了进一步规定，其中两个与少数民族干部的数量有关，一个则是少数民族后备干部的问题。
关于少数民族干部数量问题，《关于进一步做好培养选拔少数民族干部工作的意见》以“全省水平”为限做出了两项规定：一是对于少数民族干部数量占本民族人口的比例没有达到“全省水平”的少数民族，要在提高素质、改善结构的同时，以增加数量为重点，采取措施，加快少数民族干部队伍的发展步伐。对于选拔干部特别困难的少数民族，继续采取拓宽干部来源渠道的方式，以解决少数民族干部选拔难和数量少的问题。拓宽渠道的方式主要是扩大大专院校的招生范围，定向招生、定向培养、定向分配，保送、委托培养代培生；办好少数民族寄宿制学校、民族干校；适当规定招生、招干的比例和降低录取分数线等特殊政策和措施，加快培养步伐等。二是对于少数民族干部数量占本民族人口比例已经达到或接近达到“全省水平”的少数民族，则采取根据经济建设和社会发展的需要，在继续壮大少数民族干部队伍的同时，把工作重点放到提高少数民族干部队伍素质方面来。对于如何提高少数民族干部队伍素质，虽然没有提出具体的措施，但也做出了原则性的规定：要求各级党委和组织部门采取有效措施，针对少数民族干部队伍的不同情况，分层次、分类型，有计划和有针对性的进行政治理论、文化科学技术知识、经济管理能力和组织领导能力的培训。关于培训的科目，《关于进一步做好培养选拔少数民族干部工作的意见》列出了建设有中国特色社会主义理论、马克思主义民族宗教理论、农业科技开发、工程技术、经济管理、金融贸易、统计、医疗卫生、法律、社会主义市场经济理论等，这些方面的人才无疑是云南省民族地区经济社会发展所急需的，而且也是少数民族干部队伍中缺乏的。
关于少数民族后备干部问题，《关于进一步做好培养选拔少数民族干部工作的意见》提出了明确的规定，要求各民族地区按照1:2或1:3的比例调整充实少数民族后备干部，将少数民族后备干部的培养选拔工作纳入到整个后备干部建设的总体规划中，本着“缺什么补什么”、“需要什么培训什么”、“干什么学什么”的原则，采取切实有效措施分层次、分类型对其进行培训，目的是分民族建立一支规模适当、门类齐全、专业机构相对合理和文化素质较高的后备干部队伍。
仅就具体内容看，《关于进一步做好培养选拔少数民族干部工作的意见》是针对当时云南省少数民族干部队伍存在的问题而提出的，按照少数民族干部数量占该民族人口比例的“全省水平”为界限，制定实施具有不同重点的少数民族干部政策，无疑既符合各民族地区的实际，也和各民族地区经济社会的发展需要密切联系在一起，更加有利于少数民族干部队伍的健康发展。
1996年，为更好地做好少数民族干部队伍建设工作，云南省对民族地区培养、选拔民族干部和各类专业技术人才的特殊政策及措施进行了清理，大致包括了21个方面的政策和措施，基本上反映了云南省少数民族干部政策的状况，为对其有一个全面的了解，简述如下：国家有关设置民族学院以培养少数民族干部的政策；对边疆民族地区和高寒地区干部进行照顾的政策；对少数民族干部的培养和配备做出法律规定；保障杂散居地区少数民族的平等权利；高等学校少数民族毕业生回本民族地区工作的规定；调配、派遣研究生、高等院校毕业生到边疆和民族地区工作的政策；少数民族地区和边疆地区金融系统选拔录用干部时在文化程度上对少数民族实施照顾政策；税务部门在边疆地区、少数民族地区招收干部时对少数民族实施照顾政策；对边远和少数民族地区政法、税务、工商行政部门和银行、保险系统招收干部时对少数民族给予照顾；对回族等职工干部的伙食给予补贴照顾；各级党校设置少数民族班；吸收少数民族干部到党校和干校学习；民族学院增设少数民族干部培训班；民族自治地方少数民族干部比例和当地各民族人口比例大体相当；对少数民族省部级干部比例给予照顾；选拔少数民族年轻干部进领导班子；培养和选拔少数民族干部；对少数民族干部实施素质培训；按照1:2或1:3的比例配备少数民族后备干部队伍；注意调整少数民族干部在领导班子中的年龄梯次和成分结构；推荐懂经济会管理的少数民族干部等。
1999年，在《关于进一步做好培养选拔少数民族干部工作的意见》的基础上，为进一步加大少数民族干部队伍建设的工作力度，将少数民族干部队伍建设纳入到规范化、法制化的轨道，云南省出台了《关于进一步做好培养选拔少数民族干部工作的实施意见》，将少数民族干部的录用、培训、选拔、使用、配备和后备干部队伍的建设等进一步规范化，少数民族干部队伍建设进入了新的时期。
纵观云南省少数民族干部政策的发展历程，我们不难看出有如下几个显著特点：
1.发展壮大少数民族干部队伍一直是云南省民族工作的重点。云南省世居少数民族众多，在建国初期各民族的经济社会发展程度差异较大，分布于内地的彝族、白族、回族、壮族、部分纳西族等已经进入了封建地主经济时期；居于边疆的傣族、大部分拉祜族、哈尼族和迪庆的藏族等则处于封建社会初期的领主制、农奴制阶段；小凉山的彝族则基本上是属于奴隶制社会；边境地区的基诺族、佤族、布朗族、德昂族、景颇族、傈僳族、怒族、独龙族等民族则还处于原始社会向阶级社会过渡的阶段。经济社会的落后，文化素质的低下，不仅严重制约各民族的发展，也为我国民族团结、民族平等、共同繁荣政策的实施带来了巨大困难，其中贯彻和实施培养使用少数民族干部的政策即是如此，在一些民族，尤其是经济社会落后的民族中，难以选拔适应需要的少数民族干部，就是在目前，这种情况也依然不同程度的存在着。
2.少数民族干部政策已经开始由单纯的追求数量增加，在向增加数量的同时提高整体素质转变。1989年12月，云南省制定和实施的《关于选拔培养少数民族干部工作的意见》应该说还是将追求少数民族干部的数量，作为少数民族干部队伍建设的重点，但1994年颁布实施的《关于进一步做好培养选拔少数民族干部工作的意见》则已经开始由单纯的追求数量向提高素质转变。
3.将基础教育与少数民族干部队伍建设紧密联系在一起，也是云南省少数民族干部政策的一个特色。由民族院校、党校和民族干校培训少数民族干部，是我国民族地区培养民族干部的主要方式，这是由这些院校最初的设置目的所决定的，因而云南省利用民族院校、党校和民族干校培训少数民族干部并没有明显的特点，但将基础教育的发展和少数民族干部的培养联系在一起则是一个特色。
4.少数民族干部队伍的培训力度不断得到加强，培训目的也由政工型为主向应用型为主转变。和全国其他民族地区一样，政工型少数民族干部的培养在十一届三中全会之前一直是少数民族干部队伍建设的重点，由此也导致了少数民族干部队伍中具有一定专业知识、会经营懂管理的经济型干部奇缺的现象，这无疑难以满足工作重心向经济建设的转变，也不利于少数民族地区的发展。
正因为云南省委、省政府历来重视对少数民族干部的培养选拔，云南省的少数民族干部队伍建设一直处于不断发展壮大中，尤其是近10年来，少数民族干部队伍建设取得了显著成绩，详见下表。
表一 云南省1990年－2001年少数民族干部队伍发展情况简表
（单位：万人、%）
项目
1990年 1994年 1998年 1999年 2001年
总数
20.20
22.68 25.42 26.70 26.78
占干部队伍的比例 22.98
24.40 15.16 25.6
25.6
从数量上看，云南省少数民族干部队伍增长迅速，自1990年至2001年底，少数民族干部总数增加了6.5万余人，总数达到了267673人，占全省干部总数的25.6%，比1990年增长了2.62个百分点。其中机关干部72659人，事业单位171598人，企业23416人，分别占同类干部总数的30.5%、26.8%、14%，分别占少数民族干部总数的27.1%、64.1%、8.7%。
从公务员队伍看，省地县乡四级少数民族公务员总数为72659人，其中省级机关3561人，地州市级机关8995人，县级机关40363人，乡级机关19740人，分别占同级干部总数的16.5%、25.97%、25.69%、42.5%。担任省级领导职务的少数民族干部为16人，地州级职务的为321人，县级职务的为3781人，分别占全省同级同类干部总数的33.3%、30.3%、29%，在地县级领导班子中少数民族干部占到了43.7%和36.3%。民族自治地方的领导班子基本实现了以少数民族干部为主的格局。
从结构上看，少数民族各类专业技术干部18.1万人，占全省同类干部的24.5%，其中具有高级专业技术职务的有3971人，事业单位专业技术干部为162581人，企业单位专业技术干部为18489人。
少数民族企业事业单位中的管理干部也发展较快，总数已经达到13944人，其中企业单位为4927人，占同类人员总数的15.9%。
就云南省少数民族干部队伍的整体状况而言，其成绩大致体现在以下五个方面：
第一是少数民族干部队伍总数一直呈现出不断壮大的趋势，表一中所列数字即是少数民族干部队伍不断壮大的真实写照。
第二是少数民族干部队伍结构处于不断调整之中，结构不完善的状况有一定程度的改变。如少数民族专业技术人员1995年共有13.5万人，但至2001年底已经发展到了18.1万人，6年净增4.6万人，增长速度达到了每年0.8万人的水平。
第三是少数民族干部队伍的整体素质有了较大幅度的提高。2001年云南省少数民族干部队伍中具有大专以上文化程度的增加到了8.75万人，占少数民族干部队伍总数的32.7%，尽管这一比例低于云南省平均水平6.1个百分点，但与1998年同类少数民族干部队伍总数的24.3%相比，却增长了8.4个百分点，增长的幅度是比较明显的。
第四是一大批少数民族干部走上了各级领导岗位，所占比例也有了不同程度的增长。1998年，云南省担任县处级以上领导职务的少数民族干部总数为3791人，占全省同级干部总数的28.1%，在省、地、县三级党政领导班子中少数民族干部的比例分别占到了29.4%、39.5%、36.4%。2001年底省、地、县三级党政领导班子中少数民族干部的比例虽然略有变化，为33.3%、30.3%、29%，后两者略有减少，但其总数则增加到了4118人，比1998年增加了320余人。
第五是少数民族干部队伍的年龄结构也发生了一些明显的变化，年轻干部已经成为少数民族干部队伍的主体。
在致力于改善少数民族干部队伍状况的同时，人大代表、政协委员队伍中少数民族成员也呈现出了逐届增长的趋势，显示出少数民族管理地方事务的权利在不断得到加强，详见下表。
表四 云南省历届人大代表构成简表
除第四届由于受到“文革”的影响没有召开代表大会外，从表中我们不难看出少数民族代表在全体代表中的比例是呈现总体增长的态势，第三届、五届虽然比例略有下降，但第九届少数民族代表所占比例和第一届相比已经增加了5.4个百分点，几乎达到了代表总数的一半。
表五 云南省历届政协少数民族委员及比例简表
作为参政议政的主要机构，政协中少数民族委员的比例略低于少数民族人口占总人口的比例，但基本保持在26%以上的水平。
二、对云南省少数民族干部队伍现状的评估
应该说，云南省在少数民族干部队伍建设方面所取得的成绩比较明显，但也存在着一些有待进一步完善的地方，主要表现在以下几个方面：
首先是结构不合理，有待完善。云南省少数民族干部队伍在结构方面有待完善之处甚多，但主要体现在：
1.政工干部多，经济管理类干部少。长期以来，对少数民族干部的培养使用多注重政治方面，导致政工型干部偏多，这种状况在近20年来虽然有一定程度的改变，但培养和选拔的渠道仍然是以大专院校、夜大、函大、党校的文科类毕业生为主，懂经济和经济管理的干部偏少的局面并没有彻底改变。
2.具有高级专业技术职务的干部少。在云南省少数民族干部队伍中，具有高级专业技术职务的人员为3971人，（2000年底为3382人，占各类专业技术人员175613人的1.9%，这一比例且不说和发达地区相比要低很多，就是和全省同类人员所占比例来讲也是偏低的，全省同类人员所占比例是3.2%。)人数虽然增长较快，但比例仍然太低。
3.分布不合理，少数民族干部主要集中在党政、事业单位，其中党政部门的少数民族干部占到了总数的30.5%，事业单位则占到了26.8%，二者相加为57.3%。在科技、卫生、农技等经济领域的少数民族干部所占比例过低，少数民族科研人员在2000年底仅占全部科技人员总数的0.2%。
4.妇女干部、人口较少民族干部偏少也是一个普遍存在的问题，有些人口较少的民族，如瑶族、布朗族、阿昌族、佤族、德昂族、景颇族、拉祜族、水族等8个民族的干部比例明显偏少。
其次是总量仍然不足。2000年云南省少数民族人口占云南省总人口的33.41%，而少数民族干部占干部队伍总数的25.6%，二者相比差距是7.81个百分点。尽管笔者并不赞同简单地将人口所占比例作为目前衡量少数民族干部数量是否满足需要的指标，但低了近8个百分点明显还是过低了。而且就是这一比例，在云南省的一些民族地区也仍然还没有达到。另一方面，总量不足还表现在目前经济发展，乃至西部大开发所要求的经济型干部的缺乏方面。
再次是整体素质有待进一步提高。云南省少数民族干部队伍的整体素质不容乐观，大专以上文化程度的少数民族干部仅仅占到了32.7%，与2000年底30%的比例相比增长了2.7个百分点，增长幅度很快，但有相当部分是通过函大、夜大、补习等途径获得的，实际文化水平增加了多少还是一个有疑问的问题。
最后是增加少数民族干部队伍的数量遇到了一定困难。尽管云南省是最早提出，将少数民族干部队伍总数占整个干部队伍的比例发展为和人口比例相当作为少数民族干部队伍建设的目标，但由上述政策的执行情况看，这一政策在目前是难以完全达到的，最主要的问题是在一些经济社会发展落后的少数民族中难以选拔出足够数量的适应现实需要的干部。这一问题的最终解决还需要依靠民族教育的发展和全民整体素质的提高，并不是在短时间内能够实现的。
和西部其他民族地区一样，云南省也面临着利用西部大开发的历史机遇发展自己，缩小和发达地区差距的重任，党的十六大提出全面建设小康社会宏伟目标之后，包括云南省在内的西部地区面临的任务将更加艰巨。在这种情况下，少数民族干部队伍建设已经成为关系到全局的重要因素。总体上看，尽管云南省的少数民族干部建设存在总量不足的问题，但从现实需要看整体素质的提高才是目前急需解决的主要问题。
【收稿日期】2002-10-18