变与不变——第一届布莱尔政府对欧政策评析，本文主要内容关键词为：布莱尔论文,第一届论文,政府论文,欧政论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
布莱尔1997年上台后，与保守党不同，采取了较为积极的对欧政策，使得英国在欧盟中的地位得到提高。但是，由于受传统对欧方针的影响，布莱尔的欧洲政策仍带有局限性，这在一定程度上制约了英国在欧盟内的作用。2001年6月，工党在英国大选中再次以压倒性优势击败了保守党，布莱尔成功连任首相。第二届布莱尔政府的对欧政策将向何处去，是当前人们关心的一个问题。预知这一政策未来可能的走向，必须了解其过去和现在，因为英对欧政策向来具有连续性。本文拟对布莱尔第一任期内的对欧政策进行回顾和分析。
一、1997年大选
1997年5月，工党在英国大选中获胜，布莱尔出任新政府首相。这是工党历经18年在野生涯后重掌国家权力，在战后英国政治史上具有重要意义。工党获胜不是偶然的，除了选民强烈的“思变”心理起了主要作用外，党内在对欧政策上保持了团结也是一个重要原因。
首先要指出，大选前工党内部在对欧政策上意见并不统一，反对欧盟的势力仍很强大。在争议最大的经货联盟问题上，领导层内分歧明显，影子财政大臣布朗和影子外交大臣库克分别持支持和怀疑态度。而布莱尔本人对欧洲一体化的态度亦如雾里看花，极不明朗，看不出他将要采取一种不同于保守党的欧洲政策。正如他的一个传记作者称，布莱尔的“欧洲政策与梅杰政府的一样不能令人满意，从言论上看他似乎在左右观望”。①但肯定的，布莱尔早已放弃了支持通过谈判使英国退出欧共体的立场(他1983年时曾坚持这一立场)，这一点对后来布莱尔采取较积极的对欧政策具有潜在影响。
尽管内部有分歧，但大选当前维护党内团结至上。工党巧妙地掩盖了党内在货币联盟问题上的争论，并统一了立场。工党在大选期间宣布：“原则上”欢迎单一货币，但只有在时机成熟时才会加入(这同1979年撒切尔政府上台后在欧洲汇率机制问题上采取的立场极为相似)。这一谨慎却不失灵活的立场调和了党内分歧，维护了全党至少表面上的团结，并对工党最终赢得大选胜利起了重要作用。与此同时，工党还表示支持签署欧洲社会宪章，并严厉批评梅杰的对欧孤立主义政策，库克宣称：“政府想在欧洲成为孤家寡人，我们则想寻求伙伴”。②但另一方面，为赢得更多选民支持，工党很注意把握平衡，否认将“对欧洲采取软弱态度”或接受一个布鲁塞尔“超级国家”。③它同时表示将与美国密切合作，以恢复并强化英美特殊关系。影子国防大臣克拉克在议会宣称，工党在贝文的领导下曾对北约的成立做出过贡献。④不难看出，大选期间的工党在对欧政策上颇为算计，既想突破保守党僵硬的对欧政策，又不想走得太快太远，以期维持党内团结和获得更多选民的支持。同时搞平衡外交，既加强对欧关系，又密切英美合作。布莱尔认为，欧美二者在英国政策中并不矛盾，相反是一种相辅相成的关系。一个只有在欧盟内发挥积极作用的英国才能够受到美国的青睐。布莱尔在1996年工党年会上宣称要在美欧之间发挥桥梁作用。1997年就任首相后不久便与美国总统克林顿举行了会议，以凸显英美之间的特殊关系。然而，在欧美之间搞平衡外交并非是一件易事，正如一位批评家所言：“这样做可能会损害我们与欧洲伙伴之间的关系”。⑤如何协调对欧和对美关系是布莱尔政府对欧政策面临的一道难题。
二、阿姆斯特丹条约和担任欧盟主席国
布莱尔上台后在对欧政策上采取的第一个行动是签署欧洲社会宪章，他同时表示愿在政府间谈判中做出让步，接受在欧盟内更多地采用多数表决制、增加欧洲议会的权力和缔结一项新的联盟条约。1997年5月，布莱尔政府的新“欧洲部长”亨德森在布鲁塞尔宣称，“英国与欧盟的关系将会有一个全新的开始”。一周后，外交大臣库克也表示：“英国将在欧洲发挥领导作用”。⑥布莱尔政府的积极姿态受到了布鲁塞尔及欧盟成员国的欢迎，并为欧盟政府间会议最终达成协议创造了条件。1997年6月，欧盟15国首脑聚会荷兰首都阿姆斯特丹，通过了被称为“马约第二”的《阿姆斯特丹条约》。布莱尔对此结果感到满意，他在向议会所做的报告中称，在阿姆斯特丹，“……英国许多年来首次以一个团结的政府形象出现，并通过采取建设性的态度获得了一个较好的结果。”⑦
实事求是地说，“阿约”并未能解决政府间会议的一些关键问题，如体制改革问题等，且条约仍存在许多不完善之处，这些都令欧盟的改革派人士感到失望。但同时也要看到，与“马约”相比，“阿约”确有不少新的变化：如提出了建立自由安全与司法安全的新概念，增加了成员国协调就业政策的内容，扩大了特定多数表决制的适用范围，加强了欧盟法院和欧洲议会的作用等。对该条约英国内虽仍有反对意见，但并不足以使其批准遇到麻烦。由于工党在议会拥有多数席位，且大多数工党议员支持“阿约”，因而条约得以顺利通过，这同1993年批准“马约”时的困难情况形成了对比。
然而，这并不表明布莱尔政府就是当然的“亲欧派”。它并非毫无选择地在一切问题上对欧盟让步。在某些问题上它愿作“体面”的妥协和让步，而在另一些问题上则“礼貌”但却坚定地捍卫英国的利益，如要求改革共同农业政策，进一步完善欧洲单一市场，以及用“灵活的劳动力市场”的自由企业思想来解决欧洲的失业问题等。在这些问题上，布莱尔政府是撒切尔政府天然的继承者。不仅如此，其对欧政策上的某些积极举动也要打折扣，比如，签署完欧洲社会宪章后并不积极地按有关规定制定相应的社会改革措施。鉴于此，保守党对布莱尔政府向欧盟“出卖”英国利益的指责似欠公允。
1998年上半年英国担任欧盟轮值主席国。这对布莱尔政府来说既是机会也是挑战。一方面，它可借此有利时机推行其对欧政策主张，但同时其政策也将面临考验。1997年12月，布莱尔政府提出了主席国议程，核心是强调要建设“人民的欧洲”，而非机构改革问题。其他重要议程包括采取措施以促进就业，成员国在打击犯罪和保护环境方面加强合作，改革共同农业政策，以及欧盟东扩等。对于棘手的货币联盟问题，布莱尔政府虽刻意淡化，但难以回避，它有义务推进与之相关的各项工作，包括确定首批加入欧元区的国家，即使英国自己不加入。
与1993年时的情况相比，英国此次担任主席国的表现要好得多。期间取得的主要成果有：欧盟与波、匈、捷三国的入盟谈判于3月中旬正式启动；4月，在伦敦举行了第二届亚欧首脑会议；在内部建设方面，成员国就采取措施以打击毒品走私，改善空气质量，减少温室气体排放等达成了一致；最后，英国成功地主持了首批加入欧元区的成员国遴选工作，从而为1999年1月1日欧元的正式启动奠定了基础。布莱尔对这些成果颇感得意，并自信其“第三条道路”理论正逐渐在欧陆生根、辅助性原则正日益被欧盟伙伴国所接受。外交大臣库克在一篇演说中宣称：“一个新欧洲的雏形正在显现。欧洲不是在逐渐向一个超级国家发展，而是把决定权最大程度地下放，以使欧盟公民能够感受到这种权力，……服务于他们的目标，而又不是威胁他们的身份。”⑧
尽管如此，英国与欧盟伙伴国之间仍难以避免分歧和摩擦。引起争议最大的是布莱尔政府在欧美之间搞平衡外交。布莱尔政府在英国担任主席国伊始便访问华盛顿，并在伊拉克武器核查问题上追随美国对伊采取强硬政策，这些做法招致欧盟伙伴国的强烈不满。此外，英国内的反欧情绪依然强烈，许多人对共同农业政策改革难以取得重大进展，以及欧盟有可能削减对英国的地区发展援助等感到不满。这些情况显然不利于英国积极地融入欧盟。
三、货币联盟和欧洲防务
货币联盟和欧洲防务是布莱尔在对欧政策上需要妥善处理的两个重要问题。问题处理得好坏直接关系到布莱尔政府的对欧政策能否成功，同时也将对该政府在国内的地位产生重要影响。
货币联盟始终是一个棘手的问题。是否加入欧元区在英国不单纯是一个经济问题，更是一个政治问题。英国人对欧元的态度是与其对整个欧洲一体化的怀疑态度相联系的。多数英国人担心统一货币会最终导致欧洲成为一个国家，英国将失去自身在国际上的地位和作用，而沦为欧盟的一个“省”。由于国内反对欧元的势力强大，布莱尔政府处理货币联盟问题上不得不采取灵活加谨慎的方针。
布莱尔政府上台后，继续坚持工党在大选期间宣布的“原则上”接受单一货币，但只有当时机成熟时才会考虑加入的立场。阿姆斯特丹首脑会议期间，布莱尔明确表示虽不反对货币联盟，但不会选择首批加入。当此后不久国内传言英将首批加入欧元区，从而引起英镑汇率下跌时，财政大臣布朗立刻出面澄清立场，否认工党将力促加入欧元区，并称英国不会因为不首批加入欧盟迄今为止最为重要的一项工程而付出代价。⑨1998年上半年担任主席国期间，布莱尔政府成功地主持了首批加入欧元区的成员国遴选工作，但却把英国排除在外。同年7月，布朗再次重申，只有当条件成熟时政府才会考虑做出加入欧元区的决定。1999年1月1日，11个欧盟成员国首批加入欧元区，欧洲货币联盟宣告建立。英国成为少数几个未加入欧元区的欧盟成员国之一。
布莱尔政府在加入欧元区问题上态度谨慎主要受到了两个因素的影响。首先，英国经济的健康发展与欧陆经济的缺乏生气形成了鲜明对比，使得加入欧元区对布莱尔政府缺乏吸引力。其次，多数公众和媒体对欧元持怀疑态度，担心统一货币会最终导致形成一个超级欧洲国家。出于经济和政治的考虑，布莱尔政府不急于使英国首批加入欧元区，并认为在2002年就是否加入作决定对英国比较有利。一来这样可有较充足的时间对欧元启动后的情况做出评估，同时也可避免使该问题影响工党赢得下届大选。应当指出，布莱尔执政的一个重要目标就是要打破工党历史上从未连续获得两次大选胜利的尴尬记录。这一考虑也许是他在加入欧元区问题上态度谨慎的一个深层次原因。
然而，布莱尔政府也许未意识到其如意算盘也是一场冒险和赌博。虽然短期内难以确定不首批加入欧元区对英国的影响，但启动后的欧元不外乎有两种发展前景。如果欧元像50年代的防务共同体计划那样很快陷于崩溃(目前看来此可能性不大)，那么，布莱尔政府的谨慎态度将被证明是明智的。但如果欧元能像60年代的EEC那样大大促进欧洲的经济增长，那么，不首批加入欧元将可能被指责为又“错过了机会”。而就近期影响而言，英镑游离于欧元区的确在技术上存在着这样的危险，即容易受到货币投机和币值波动的影响，而这无疑将损害英国的贸易。在政治上，谨慎和观望态度则不利于英国积极地融入欧洲，并制约其在欧盟内作用的发挥。
如果说在货币联盟问题上虽表现出灵活性但态度却依然谨慎的话，那么，积极支持建立欧洲防务力量则标志着布莱尔政府对欧政策的一个重要变化，尽管这一变化仍要打折扣。在战后以来的绝大部分时间里，英国始终坚决反对在欧洲建立任何与北约相竞争的防务机构。布莱尔政府上台之初仍沿袭了这一立场，并阻止了法德两国将西欧联盟并入欧盟的努力。然而在“阿约”生效以后，随着形势的变化，布莱尔政府开始改变策略，对欧洲防务合作的态度趋于积极。布莱尔认识到，在美国内孤立主义势力抬头的情况下，如果欧洲国家继续将安全包袱完全甩给美国，结果会适得其反；欧盟只有具备一定的独立采取行动的能力，才可以在北约内发挥真正的伙伴作用。1998年底英法圣马诺首脑会议后发表声明，对建立欧洲防务作出正式承诺，决定赋予欧盟自主决策和干预能力。这一声明对启动欧洲防务进程产生了重要的影响。
科索沃战争后，欧洲共同防务建设步伐进一步加快。1999年11月，英法两国签署协议，宣布将致力于建立一支欧洲联合快速反应部队，以提高欧洲军队的战斗力。12月，在布莱尔倡议下，赫尔辛基欧盟首脑会议通过了《加强欧洲共同安全和防务政策声明》，决定在2003年前建立一支60天内完成部署并至少能够维持一年的5万人至6万人的“欧洲快速反应部队”，并规定其任务为，在没有美国参与的情况下，由欧盟领导对类似于科索沃的地区性危机采取军事行动。2000年2月，欧盟外长会议决定建立三个临时政治、军事机构，即政治和安全委员会、军事委员会和军事参谋部。11月，欧盟各国国防部长又做出具体承诺，为组建快速反应部队出人、出军舰、出飞机。12月，尼斯欧盟首脑会议一致通过了《欧洲安全与防务政策的计划》，批准建立了欧洲快速反应部队的常设机构。这标志着欧盟国家在防务问题上已由“共同立场”向“共同行动”迈进。
然而，布莱尔政府对欧洲防务态度的转变仍是要打折扣的。首先应指出，布莱尔政府态度的转变基本上是策略性的。它试图凭借英在西欧的军事大国地位，借助一体化防务争夺欧盟领导权，以确立英在欧洲的地位。同时，它表面上支持短期内难以真正实现的欧盟共同防务，实则试图以此转移或抵消欧盟内日益上升的要求将西欧联盟并入欧盟的压力，抑制欧洲联邦主义倾向在防务领域的发展。其次，在欧洲快速反应部队性质问题上，英与法德公开相左。布莱尔强调正在组建中的欧洲快速反应部队不能削弱北约，而只能补充北约的不足。而在法国看来，快反部队必须要保证独立地位，否则，欧盟建立这样一支军事力量毫无意义。这一争执实际反映了布莱尔政府在欧美之间搞平衡的困难和所处的尴尬地位。实际上，在欧洲独立防务建设以及最近的美国导弹防御计划问题上，英国很难既支持美国，又不得罪法、德等欧洲国家。英国与其他欧洲大国的关系不顺，在一定程度上制约了英国在欧盟内的作用。
四、结束语
举凡对战后英国对欧政策进行研究，便不难发现其如下两个特征：一，基于形势变化和国家利益的需要，总能够审时度势对政策做出实用主义的调整，在坚持中作适当让步，努力使自己不处于过分被动、尴尬的境地。二，无论是保守党政府还是工党政府，在坚持反对建设联邦主义的欧洲、支持建立一个民族国家联合的欧洲这一总的对欧方针和立场上存在着明显的继承性。布莱尔第一任期内的对欧政策也体现了这两个特征。一方面，布莱尔政府根据形势的变化和需要，积极地调整了对欧政策，签署了欧洲社会宪章，在加入欧元问题上表现出了一定的灵活性，并支持和推动了欧洲防务力量建设。另一方面，布莱尔政府仍难以摆脱英传统对欧方针的影响，它反对欧盟朝联邦主义方向发展，反对欧洲防务力量独立于北约，并谋求在欧美之间搞平衡外交。总之，布莱尔政府的对欧政策既“变”又“不变”，或变中蕴有不变，变的是具体政策和策略，不变的是基本方针立场。决定变与不变的根本因素是国家利益。
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注释：
①J.Rentoul,Tony Blair(1995),p.441.
②John W.Young,Britain and European Unity(Macmillan Press LTD,2000),p.177.
③J.Kempfner,Robin Cook(1998),p.180.
④W.Patterson,The European Policies of Labour and Conservative Parties in Great Britain (Sankt Augustin,Germany,1993),pp.26—50.
⑤B.Brivati and T.Bale (eds),New Labour in Power(1997),p.157.
⑥FCO website (http://www.fco.gov.uk/).Speeches of 5 and 12 May 1997.
⑦H.C.Deb.,vol.296,cols 313—16(18 June 1997).
⑧Chatham House speech,25 June 1998.
⑨H.Pym and N.Kochan,Gardon Brown:The first year in power(1998),ch.11.
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